文/西坡

陽光是最好的殺毒劑

文/西坡

域外探析

6月27日，中國審計署審計長劉家義向全國人大常委會作2012年度審計報告時，講到中央部門在預(yù)算執(zhí)行仍有不到位的情況，突出的現(xiàn)象之一就是：政府采購和招投標(biāo)制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格。其中，無預(yù)算、超預(yù)算采購7.12億元；未經(jīng)批準(zhǔn)采購進(jìn)口產(chǎn)品或超標(biāo)準(zhǔn)采購等5.17億元；未按規(guī)定集中采購或公開招標(biāo)采購7.46億元?？傆嫿?0億元違規(guī)金額。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，貫徹十八大關(guān)于“加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的要求，對政府采購的監(jiān)管是其中重要的一項。而其他國家在這方面有許多值得借鑒的經(jīng)驗。

健全的政府采購法律

法律是最可靠的“守門員”。制定法律，不僅為了約束政府的采購行為、保證政府采購的透明和公正，更重要的是為監(jiān)督機(jī)制提供依據(jù)，使各種形式的監(jiān)督有法可依。

美國從18世紀(jì)末就開始制定了政府采購的規(guī)章制度，迄今為止，美國專門性的聯(lián)邦政府采購法規(guī)以及與政府采購直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)多達(dá)500余部，有關(guān)條款多達(dá)4000余個。這些法律涵蓋了整個政府采購的規(guī)則、原則、合同管理等多個方面。主要包括《聯(lián)邦采購財產(chǎn)管理法》、《聯(lián)邦采購合理化法規(guī)》、《聯(lián)邦合同法》、《聯(lián)邦政府采購條例》、《武裝部隊采購條例》等。

法制原則、競爭原則和申訴原則是美國政府采購法律的三大基本原則，其中競爭原則是最基本的原則。采購方式主要有小額采購、大額采購和電子貿(mào)易。小額采購一般采用貨比三家的程序，而大額采購一般采用公開招標(biāo)采購和協(xié)商采購的方式。有效保護(hù)政府采購市場，是美國政府采購法律制度最具特色的地方。為了刺激本土經(jīng)濟(jì)，《購買美國產(chǎn)品法》規(guī)定必須優(yōu)先購買美國產(chǎn)品，如果外國公司想?yún)⒓用绹少?，則必須在美國設(shè)分公司，或在美國尋找代理商，方可參與。

英國為了規(guī)范政府采購的程序和方法，也制定和頒布了大量法律文件，例如《地方政府法案》、《地方政府房屋及土地方案》、《政府采購指南》、《采購實施指南》等。中央政府各部門的采購都必須在法律和政府政策的指導(dǎo)下進(jìn)行。此外，自1973年加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（現(xiàn)為歐盟）以后，英國還需歐盟關(guān)于政府采購的系列法規(guī)，如：“公共合同指令”、“公用事業(yè)指令”和“救濟(jì)指令”。其政府采購的政策及核心分別是“物有所值”和競爭，通過競爭實現(xiàn)政府采購“物有所值”。

而亞洲國家韓國也先后頒布了《政府作為采購合同一方當(dāng)事人的法令》(也叫《政府采購法》)、《政府采購法實施法令》、《關(guān)于特定采購的(政府采購法)的特殊實施規(guī)則》、《地方政府財政采購法》和《政府投資企業(yè)會計規(guī)則》。韓國政府采購管理手段較為先進(jìn)，采用電子招標(biāo)方式，制定有《電子交易基本法》和《電子簽名法》，擁有較為完備的政府采購法律體系。韓國政府采購原則包括透明公正原則、誠實和信用原則。采購方式有公開競爭合同、有限競爭合同、指名競爭合同、隨意合同，即采購金額在2000萬韓元以下，按規(guī)定可以用直接洽談的方式簽約。采購廳是韓國財政經(jīng)濟(jì)院政府采購的專門機(jī)構(gòu)。韓國政府采購基本上按照國際慣例并依照本國法律規(guī)定進(jìn)行。

獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

6月24日，中國審計署公布了本部門2012年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況檢查結(jié)果，檢查發(fā)現(xiàn)了2000多萬元的問題金額。“自曝家丑”又一次引發(fā)人們對于“誰來審計審計署”的質(zhì)疑。一個機(jī)構(gòu)既是“裁判員”又是“運(yùn)動員”，永遠(yuǎn)踢不出有公信力的比賽。

美國政府采購的機(jī)構(gòu)設(shè)置實行“采購權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離”的管理體制，這是一種三權(quán)分立式的體系，有效防止了權(quán)力過度集中可能帶來的舞弊。

除國防部和交通部外，美國聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)及國會的政府采購統(tǒng)一由聯(lián)邦總務(wù)署負(fù)責(zé)。而直接對美國國會負(fù)責(zé)的聯(lián)邦會計總署，是政府采購的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)?？倢徲嬍疝k公室有權(quán)力對行政機(jī)關(guān)的采購計劃進(jìn)行評估，可以接觸所有的政府采購文件，為行政機(jī)關(guān)的采購計劃提出建議，對政府采購項目進(jìn)行審計。此外，美國政府采購還有一個監(jiān)督機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦政府采購政策辦公室。

聯(lián)邦會計總署和采購政策辦公室，獨(dú)立于政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“管辦分離”，政府與具體從事的代理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行主體、監(jiān)督機(jī)關(guān)相分離，使得每個權(quán)力主體都享有不同的采購或監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)責(zé)明晰，監(jiān)督體系才不會陷入推諉扯皮。在美國，除了政府設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會公眾也對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督。

而在英國，政府采購是在政策指引、議會授權(quán)控制、預(yù)算控制、個人責(zé)任約束、高度中立監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障的全過程監(jiān)管下完成的。議會“公共支出委員會”全程監(jiān)控政府的各項采購，該委員會并接受“部門審計員兼總審計長”領(lǐng)導(dǎo)下的“全國審計辦公室”監(jiān)督。部門審計員兼總審計長享有高度的獨(dú)立工作權(quán)，既有權(quán)獨(dú)立決定審計程序及方針，也有權(quán)進(jìn)行其他職能范圍的檢查，還對財政資金的使用情況擁有充分的監(jiān)督權(quán)。

在法國，支出決策和支付執(zhí)行分離的會計管理規(guī)則在政府采購中得到應(yīng)用。公共會計監(jiān)督貫穿公共支出的各個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，共有8萬名公共會計遍布法國各地，掌握著國家財會，擔(dān)負(fù)著國家公共收入和公共支出的核算任務(wù)。

最大程度的公開透明

陽光是腐敗最好的殺毒劑。對于人們的質(zhì)疑，公開是最有效的辟謠。

美國擁有一系列有關(guān)政府信息公開的法律法規(guī)，它們的指導(dǎo)原則是一致的：除了涉及國家秘密和個人隱私等信息外，任何人都可以查閱政府信息；如果向政府請求信息被拒絕時，可以請求司法救濟(jì)，政府負(fù)責(zé)文件和信息保密的舉證責(zé)任。這條原則確保了采購信息的對外公開。

在英國，對政府采購的投訴和質(zhì)疑一直很少。重要原因就在于英國對政府采購程序有嚴(yán)格要求，如所有的超過1萬英鎊以上的采購都要上網(wǎng)發(fā)布，同時最終授予合同的具體條款也要公布。

透明公開的程序，不僅是為了消除“共謀”和串標(biāo)、圍標(biāo)等作弊現(xiàn)象，也是為了保證供應(yīng)商公平競爭。

美國公共契約法規(guī)定政府采購必須通過完全而公開的競爭程序選定相對當(dāng)事人。若要采用非競爭性程序，必須說明原因并取得上級機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。作為集中采購機(jī)關(guān)的美國聯(lián)邦總務(wù)署其下屬機(jī)構(gòu)，基本做到了統(tǒng)一發(fā)布信息和管理。聯(lián)邦政府采購中心負(fù)責(zé)相關(guān)的具體事務(wù)。通過建立、更新、維護(hù)聯(lián)邦商機(jī)信息系統(tǒng)和聯(lián)邦采購數(shù)據(jù)系統(tǒng)。除了發(fā)布有關(guān)采購信息公告，讓廣大供應(yīng)商了解政府采購規(guī)則和需求信息外，還與聯(lián)邦技術(shù)中心（全國有93個辦事處）聯(lián)網(wǎng)，讓政府部門通過龐大的供應(yīng)商信息庫和商品信息庫了解市場。

歐盟則規(guī)定，達(dá)到其“指令”限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目，必須同時在本國政府采購信息媒體和歐盟指定政府采購信息媒體上發(fā)布公告。

基于公開透明原則，瑞典規(guī)定政府采購過程應(yīng)當(dāng)在公開的和有監(jiān)督的狀態(tài)中進(jìn)行，對于供應(yīng)商和產(chǎn)品的各項要求，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中清晰、完整地體現(xiàn)，如采購人在采購程序開始后，認(rèn)為需變更采購條件的，原則上應(yīng)重新啟動所有程序。

完善申訴投訴制度

為保證政府采購過程的公平、公正，除了設(shè)立制度對各種可能的舞弊行為進(jìn)行防范，保障申訴、投訴渠道的暢通也很必要。

日本和新加坡都建立了統(tǒng)一的政府采購申訴體制以確保監(jiān)督和管理采購各個環(huán)節(jié)。為處理有關(guān)政府采購的申訴問題，新加坡政府專門設(shè)立政府采購仲裁法庭，負(fù)責(zé)處理《政府采購協(xié)定》本身無法調(diào)解的投訴。

日本的申訴制度由三個單位組成。第一個是日本官房長官政府采購辦公室，由內(nèi)閣秘書長擔(dān)任主席，成員來自各部委機(jī)構(gòu)副職或高層主管，主要任務(wù)是決定申訴的審議程序；第二個是政府采購審議委員會，委員會是獨(dú)立運(yùn)作的公正單位，負(fù)責(zé)審議各項申訴，若發(fā)現(xiàn)已執(zhí)行的采購中有不符合GPA規(guī)定或其他適用規(guī)則的，則擬定建議書送政府采購機(jī)構(gòu)查處，委員會由政府采購方面學(xué)者、專家和退休官員等組成，目前有25名成員；第三個是秘書處，由經(jīng)濟(jì)企劃廳協(xié)調(diào)局負(fù)責(zé)，是受理申訴的聯(lián)系部門。

美國《反限制競爭法》規(guī)定了政府采購的審查程序和司法救濟(jì)程序。無論公眾還是供貨商都可以對政府的采購行為提出申訴。聯(lián)邦和州政府都設(shè)立了政府采購審查辦公室，供應(yīng)商對政府采購有爭議的，可向?qū)彶檗k公室提出審查申請。一定金額以上的服務(wù)或工程，一旦受到審查即暫?；顒印彶檗k公室可根據(jù)調(diào)查結(jié)果，敦促采購人糾正違法采購行為。

如果投訴人對審查辦公室的處理結(jié)果不滿意的，可向聯(lián)邦或州的經(jīng)濟(jì)部卡特爾局采購?fù)ネ对V。采購?fù)ブ皇芾砗贤形春炗喦疤岢龅耐对V。合同一經(jīng)簽訂，有關(guān)糾紛由普通民事法院處理。如果當(dāng)事人對采購?fù)サ奶幚頉Q定不服，還可以向有管轄權(quán)的州高級法院提起上訴。

最后，很有必要介紹一下美國的公益代訴制。為防止政府采購合同的供應(yīng)商不當(dāng)獲利，美國政府出臺《防制不實請求法》，規(guī)定了公益代訴制度。就是說，個人或團(tuán)體，都可依法以政府的名義，以對政府為不實請求行為的法人或個人為被告，代位政府提起告發(fā)訴訟。勝訴或經(jīng)和解后，發(fā)起訴訟者有權(quán)利取得政府收到的賠償數(shù)額的一定比例款項作為報酬。為保護(hù)告發(fā)人，《防制不實請求法》還特意制定了防報復(fù)條款。該制度對供應(yīng)商有很強(qiáng)的威懾作用，因為任何人都可能對其違法行為發(fā)起致命一擊。

正如那句名言所說，權(quán)力天然傾向于腐敗，任何一個國家的政府都沒有抗腐敗基因，只有健全的制度和完善有力的監(jiān)督，才能保證政府在花錢的時候守規(guī)矩。美國歷史上，政府采購中也曾大量出現(xiàn)舞弊行為，但是經(jīng)過長時間的制度建設(shè)，現(xiàn)在已基本實現(xiàn)透明、高效。這些都值得我們借鑒、深思。