潘小明

摘要：自主招生政策的制定有各種復(fù)雜性和不確定性，是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的過程。在高等教育不斷發(fā)展過程中，高校自主辦學(xué)權(quán)利意識(shí)逐漸增強(qiáng)，自主招生范圍不斷擴(kuò)大，高考制度改革是在“走一步，看一步”中將改革的重心由“擴(kuò)大”轉(zhuǎn)向“落實(shí)”。在這些變化中明顯體現(xiàn)了“按部就班，積小為大，穩(wěn)重求變”的政策原則，這將有助于降低改革風(fēng)險(xiǎn)，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)高等教育良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞：自主招生政策制定；漸進(jìn)調(diào)適；影響因素

中圖分類號(hào)：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-0845（2013）05-0057-06

恰如大學(xué)“是遺傳和環(huán)境的產(chǎn)物”一樣。作為大學(xué)選拔人才重要機(jī)能的高考制度既有來自大學(xué)本身的遺傳和環(huán)境因素，也有來自大學(xué)外部的遺傳和環(huán)境因素?；谶@些綜合因素的影響作用，高考制度的變革自然就蘊(yùn)涵著教育系統(tǒng)內(nèi)外的各種復(fù)雜性、多元性、變化性和不確定性，并具有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的效應(yīng)。也正因?yàn)槿绱?，高考制度改革相關(guān)政策的制定不是一個(gè)基于確定性的邏輯前提，不是用程序化和模式化作業(yè)方式尋求相關(guān)方案最優(yōu)化的一蹴而就和一勞永逸的過程，而是在充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景、政治發(fā)展水平、技術(shù)手段制約、各類主體需求和現(xiàn)實(shí)可能性等多種因素基礎(chǔ)上的一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適過程。自主招生是高考制度改革尤其是高校招生錄取改革的組成部分，是擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的重要內(nèi)容，是高校力求自主選拔優(yōu)秀創(chuàng)新人才的實(shí)踐探索。本文擬對(duì)這一越來越成為人們關(guān)注中心的招生政策進(jìn)行分析，以期更好地透視政策的漸進(jìn)調(diào)適過程及其影響因素。

一、兩種不同政策的制定過程觀

政策制定是一個(gè)“科學(xué)—理性”的過程，還是一個(gè)漸進(jìn)調(diào)適的過程，或者是其他模型？在不同時(shí)期，學(xué)界一直有著不同的觀點(diǎn)。

堅(jiān)持“科學(xué)-理性”過程觀的學(xué)者認(rèn)為，政策制定是在“分析-實(shí)證”方法及價(jià)值中立取向指導(dǎo)下所作的最佳解決問題方案的理性抉擇，強(qiáng)調(diào)從確定性的邏輯前提出發(fā)去推演一切，主張政策制定由理性決定，面對(duì)問題，先澄清目的、價(jià)值或目標(biāo)，并加以必要排列或組織，然后列出各種政策手段，審查可能產(chǎn)生的重要后果，再對(duì)后果和目的進(jìn)行比較，并在此基礎(chǔ)上選出最為相符的政策。哈羅德.拉斯韋爾在創(chuàng)立政策科學(xué)之初就在其著作《政策科學(xué)：范疇與方法的近期發(fā)展》中指出，政策科學(xué)的目標(biāo)就是追求政策的“合理性”，它必須使用分析模型、數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)建立可檢驗(yàn)的理論。從二次世界大戰(zhàn)到上世紀(jì)80年代，西方國家非常流行用“科學(xué)一理性”的過程觀看待、分析和解決政策問題。但是，現(xiàn)實(shí)的政策活動(dòng)更多的是受各種主客觀因素制約的，一般較難完全滿足“科學(xué)一理性”抉擇所要求的各種條件，在政策制定過程中嚴(yán)格遵循“科學(xué)-理性”決策模式常常將決策者引入歧途。隨著人類政策實(shí)踐活動(dòng)的豐富和政策認(rèn)識(shí)視野的開闊，上世紀(jì)80年代以后，“科學(xué)一理性”的政策分析方法便不斷受到人們的質(zhì)疑。比如，美國政治學(xué)家詹姆斯·西瑟在考察了理性選擇的作用后就指出，“理性選擇的功利方法不僅受到了它能在多大程度上說明政策變化的挑戰(zhàn)，而且受到了它能在多大程度上描述它偏愛的機(jī)構(gòu)——美國國會(huì)的挑戰(zhàn)”。以邏輯性、程序化和模式化作業(yè)方式去尋求政策方案最優(yōu)化未必就是十分科學(xué)、合理和有效的。政策實(shí)踐活動(dòng)中蘊(yùn)涵各種復(fù)雜性、多元性、變化性和不確定性。“對(duì)于把理性運(yùn)用于社會(huì)和政策問題切勿抱過高期望”。隨后，超越固有的“科學(xué)—理性”思維，逐漸成為政策制定的一種新追求。

美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、當(dāng)代西方著名學(xué)者查爾斯·林德布洛姆教授則認(rèn)為，政策制定是漸進(jìn)調(diào)適的過程。如果決策選擇中連續(xù)變化較小，那么原有決策確定的價(jià)值目標(biāo)就更容易一步一步地得到實(shí)現(xiàn)。林德布洛姆教授同意H·西蒙有限理性的觀點(diǎn)，不過，他提出了有限性來源不只是人類心智的認(rèn)知能力。他認(rèn)為，有限性是政策制定過程中的必然組成部分，這個(gè)過程本質(zhì)上是“連續(xù)有限比較”（SUC.cessive limited comparison）和“漸進(jìn)調(diào)適”（muddlingthrough）?！霸诂F(xiàn)實(shí)生活中決策問題一般不是簡單問題，而是復(fù)雜的社會(huì)問題。因此，針對(duì)這些問題尋求解決方案，適宜采用連續(xù)有限比較的方法，即從現(xiàn)狀出發(fā)，逐步、小幅度、部分地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，決策過程能夠被決策者掌控，并且能夠不斷重復(fù)”。作為社會(huì)行動(dòng)的一種立場(chǎng)和方法，漸進(jìn)主義（incrementalism）主張將現(xiàn)存的現(xiàn)實(shí)看做一種備選，并通過對(duì)現(xiàn)存的現(xiàn)實(shí)做細(xì)微調(diào)整，或?qū)ΜF(xiàn)存的現(xiàn)實(shí)會(huì)帶來可能的后果做更大的調(diào)整，從而將與此相關(guān)可能所獲得的和所做出的進(jìn)行比較。就政策制定而言，林德布洛姆教授認(rèn)為，處理復(fù)雜政策問題時(shí)僅僅“根據(jù)界定的目標(biāo)，對(duì)各種選項(xiàng)進(jìn)行全盤評(píng)價(jià)”的方法是行不通的。相反，應(yīng)當(dāng)“依據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前的形勢(shì)，對(duì)已有政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)脑黾印⒀a(bǔ)充”；“決策過程既是策略運(yùn)用的過程，也是用相互調(diào)適取代全面分析的過程”。根據(jù)一些學(xué)者的研究，政策制定中漸進(jìn)主義模式的特點(diǎn)可簡單地概括為：1）當(dāng)已經(jīng)獲知現(xiàn)行政策不能解決問題時(shí)，立法和行政管理者采取的補(bǔ)救行動(dòng)將傾向于漸進(jìn)主義，即對(duì)政策做出較小調(diào)整而不是全面改變，他們將基于已知的基礎(chǔ)，謹(jǐn)慎地進(jìn)行試驗(yàn)并因此作出必要的移動(dòng)，而不是通過邁出大步子進(jìn)入一個(gè)未知的境地。2）決策者應(yīng)清楚地知道，許多問題并不能一勞永逸地得到解決，或者說這樣的問題畢竟是微乎其微的。這是因?yàn)?，原有問題解決了，新問題又會(huì)出現(xiàn)，所以決策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)連續(xù)不斷的過程。3）政策通常是運(yùn)行于多方面的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)中的，并且通常是產(chǎn)生于對(duì)政策有影響的機(jī)構(gòu)的相互作用過程中的，極少有政策僅僅是由某些個(gè)人或某一個(gè)機(jī)構(gòu)制定的。4）當(dāng)要制定的政策與決策參與者利益相關(guān)時(shí)，不同黨派和利益群體的決策者將通過談判、交易和妥協(xié)等方式相互做出必要的調(diào)整。5）最后形成的政策更多的是一個(gè)妥協(xié)性政策，它并非是最好的政策，卻能獲得多數(shù)機(jī)構(gòu)或組織的同意。在大多數(shù)多元化民主國家中，尋求意見的一致通常被認(rèn)為是有價(jià)值的。

在社會(huì)處于穩(wěn)定階段，漸進(jìn)主義模式較為真實(shí)地反映了多個(gè)利益群體的互相作用，體現(xiàn)了切合實(shí)際和穩(wěn)妥可靠的特點(diǎn)，并因此在實(shí)現(xiàn)政策改變的復(fù)雜現(xiàn)象等方面產(chǎn)生了很大影響。當(dāng)然，也有一些研究者認(rèn)為，這種模式或理論體現(xiàn)了保守主義的傾向，并對(duì)此提出了尖銳的批評(píng)，將漸進(jìn)調(diào)適決策方法斥之為“安于現(xiàn)狀”。然而，“按部就班，修修補(bǔ)補(bǔ)的漸進(jìn)主義者或安于現(xiàn)狀者，或許不像個(gè)英雄人物，但卻是個(gè)正在同他清醒地認(rèn)識(shí)到對(duì)他來說是碩大無比的宇宙進(jìn)行勇敢的角逐的足智多謀的問題解決者”?？梢哉J(rèn)為，漸進(jìn)主義的“安于現(xiàn)狀”充分體現(xiàn)于它對(duì)決策評(píng)估中不合理標(biāo)準(zhǔn)的守持和對(duì)當(dāng)前利益的強(qiáng)調(diào)，有其“非科學(xué)”和“非理性”的一面，但是，漸進(jìn)主義的模式或方法并非完全對(duì)立于“科學(xué)-理性”主義的模式或方法，調(diào)適并非完全排斥理性。從某種意義上說，政策的漸進(jìn)調(diào)適過程本身就含有理性。因此，盡管漸進(jìn)主義者反對(duì)將決策看做是一個(gè)廣博、周全理性決定的過程，但漸進(jìn)調(diào)適本身不缺乏“過程理性”。

二、自主招生政策制定的漸進(jìn)調(diào)適過程

一個(gè)高校如果缺乏好生源，必然會(huì)影響人才培養(yǎng)的質(zhì)量和水平，久而久之必然會(huì)危及學(xué)校的生存和發(fā)展。在此意義上說，“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”首先應(yīng)當(dāng)是讓學(xué)校擁有一定的招生自主權(quán)，并因此讓學(xué)校招到自己滿意的學(xué)生，讓學(xué)生找到適合自己的學(xué)校。伴隨著理想的高考方式年復(fù)一年地被人們想起，討論的議題越來越多，體現(xiàn)自主性的相關(guān)考試模式與方法也漸次生成，并于實(shí)踐中不斷得到調(diào)適。

1977年，中共中央決定改變“文化大革命”期間高校招生不考試的做法，采取統(tǒng)一考試、擇優(yōu)錄取的辦法，恢復(fù)了中斷十年的高校招生考試制度。1979年，復(fù)旦大學(xué)校長蘇步青、同濟(jì)大學(xué)校長李國豪、華東師范大學(xué)校長劉佛年、上海交通大學(xué)黨委書記鄧旭初在12月6日的《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表了題為“給高等學(xué)校一點(diǎn)自主權(quán)”的文章。在文章中蘇步青說：“如果讓我這個(gè)校長在復(fù)旦大學(xué)作主的話，在招生考試和教學(xué)方面，就不一定完全按照全國統(tǒng)一規(guī)定來辦。這樣，說不定辦得更有特色，更有效果?！编囆癯跽f：“要想把大學(xué)辦好，得給大學(xué)以適當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。全面鋪開，容易搞亂，可否先試點(diǎn)？”李國豪校長說：“現(xiàn)在學(xué)校沒有什么主動(dòng)權(quán)。這種權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，可以說是幾千年封建社會(huì)的殘余?！眲⒎鹉陝t提議：“是否可以聯(lián)合招生，或允許他們自招一部分學(xué)生，這樣可以讓某些專業(yè)更加適應(yīng)有專業(yè)特點(diǎn)的學(xué)生?！?982年，中國遺傳學(xué)奠基人、著名科學(xué)家談家禎先生在10月4日《文匯報(bào)》發(fā)表了關(guān)于擴(kuò)大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的呼吁文章。當(dāng)年，教育部開始嘗試給個(gè)別高校一定的招生自主權(quán)，允許它們進(jìn)行單獨(dú)招考試點(diǎn)。1984年，除了實(shí)施統(tǒng)一高考制度外，教育部開始實(shí)行保送生制度，由確定的中學(xué)推薦、保薦績優(yōu)生或特長生，經(jīng)高?？己?，免予參加全國統(tǒng)一高考，直接進(jìn)入高校學(xué)習(xí)。保送生政策并沒有體現(xiàn)高校更多的自主權(quán)，這種制度本質(zhì)上是高校按照國家既定標(biāo)準(zhǔn)招收優(yōu)秀生源的一種方式。1985年，中共中央頒布了《關(guān)于教育體制改革的決定》，提出了改變高校“全部按國家計(jì)劃統(tǒng)一招生”的辦法，將招生計(jì)劃分為國家計(jì)劃招生、用人單位委托培養(yǎng)招生和自費(fèi)培養(yǎng)招生三種辦法。當(dāng)年，國家教委還發(fā)出了《關(guān)于做好普通高等學(xué)校試招中學(xué)保送生工作的通知》。1986年，國家教委繼續(xù)提出了《普通高等學(xué)校試招中學(xué)保送生的意見》。1987年，國家教委頒布了《普通高等學(xué)校招生暫行條例》，提出了《普通高等學(xué)校招生制度“七五”期間改革規(guī)劃要點(diǎn)》。1988年，國家教委頒發(fā)了《普通高等學(xué)校招收保送生的暫行規(guī)定》。作為一項(xiàng)漸進(jìn)生成的政策，上世紀(jì)80年代保送生制度在一定程度上體現(xiàn)了高校招生自主權(quán)，體現(xiàn)了高考方式的微小變化，在政策上“走了一小步”，但它畢竟只是在初始的和淺層的意義上體現(xiàn)招生的自主性，與人們期望的、深層意義的和理想的自主招生方式還有著非常大的距離，招生政策變化仍有待于人們?cè)凇白咭徊?，看一步”中不斷修正或補(bǔ)充。

隨著社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，上世紀(jì)90年代，社會(huì)各界對(duì)理想的高考方式更加期待，寄希望于通過修正或補(bǔ)充已有的制度產(chǎn)生內(nèi)涵更豐富、更有價(jià)值的自主招生政策。1998年8月29日頒布的《中華人民共和國高等教育法》對(duì)高校辦學(xué)自主權(quán)作出了規(guī)定，學(xué)?？筛鶕?jù)社會(huì)需求、辦學(xué)條件和辦學(xué)規(guī)模，制訂招生方案，自主調(diào)節(jié)不同系科的招生比例。1999年2月，教育部頒布《關(guān)于進(jìn)一步深化普通高等學(xué)校招生考試制度改革的意見》（教學(xué)[1999]3號(hào)），文件指出了高校招生制度改革要主動(dòng)適應(yīng)時(shí)代特點(diǎn)及其對(duì)人才素質(zhì)能力結(jié)構(gòu)的要求，提出要提高人才素質(zhì)，培養(yǎng)創(chuàng)新人才。文件明確了高考改革要有助于高校選拔人才，有助于中學(xué)實(shí)施素質(zhì)教育，有助于高校擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)，強(qiáng)調(diào)通過這三個(gè)原則把高校招生考試工作提高到一個(gè)新水平。同時(shí)，該文件還指出了高考形式改革：“一次性全國統(tǒng)考暫時(shí)不變，積極探索一年兩次考試的方案，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上待條件成熟后再實(shí)施?！庇捎诟咝Ｕ猩荚囍贫雀母锷鐣?huì)涉及面大，關(guān)乎廣大考生直接利益，影響著教學(xué)活動(dòng)，所以文件要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視，“既要態(tài)度積極、滿腔熱忱，又要頭腦冷靜、步驟穩(wěn)妥”。1999年6月13日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》，該文件要求切實(shí)落實(shí)和擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)（包括招生、專業(yè)設(shè)置等方面），每年舉辦兩次高校招生考試試點(diǎn)，擴(kuò)大學(xué)校招生自主權(quán)和考生選擇機(jī)會(huì)，提出了“逐步建立具有多種選擇的、更加科學(xué)和公正的高等學(xué)校招生選拔制度”的意見。從這一年開始，我國高等教育開始實(shí)行擴(kuò)招政策，并因此使我國高等教育入學(xué)人數(shù)迅猛增長。

在新舊世紀(jì)轉(zhuǎn)換之際，世界上許多高校都在招生中呈現(xiàn)了越來越多元化的入學(xué)方式和越來越多樣化的選拔方式?；谶@種背景，我國仍固守的統(tǒng)一高考模式不僅受到社會(huì)有識(shí)之士的批評(píng)，而且也受到普通民眾越來越多的非議。順乎國際潮流與國內(nèi)民意，高等學(xué)校與教育主管部門自然更加關(guān)注高考招生方式的改革，部分學(xué)校漸漸萌發(fā)了在更深層次、更大范圍獲得自主招生權(quán)的強(qiáng)烈愿望。這種愿望的實(shí)踐，首先發(fā)端于江蘇省的三所高校。2001年，東南、南理工、南航等三所大學(xué)向教育部提出了要求改革招生方式、選拔優(yōu)秀生源的申請(qǐng)，希望能夠進(jìn)行自主招生工作試點(diǎn)。他們的申請(qǐng)得到了教育部批準(zhǔn)，并因此可以自主確定同批省最低控制分?jǐn)?shù)線上的調(diào)檔比例和要求，不過，三所高校的自主招生僅僅限于在江蘇省范圍內(nèi)。2002年，江蘇省南大、中國藥大、河海大學(xué)等三所知名高校也通過自愿申報(bào)加入到了自主招生行列。當(dāng)年，教育部召開了自主招生座談會(huì)，對(duì)江蘇試點(diǎn)高校的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。也是在這一年，我國高等教育開始跨入了大眾化階段。2003年2月24日，教育部辦公廳正式發(fā)布了《關(guān)于做好高等學(xué)校自主選拔錄取改革試點(diǎn)工作的通知》（[2003]2號(hào)），文件要求試點(diǎn)學(xué)校和有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）高校招生委員會(huì)辦公室要根據(jù)選拔創(chuàng)新人才和加強(qiáng)專業(yè)培養(yǎng)的需要，積極探索選拔優(yōu)秀創(chuàng)新人才的新機(jī)制，要求招生以統(tǒng)一考試為主，輔之以多元化考試評(píng)價(jià)和多樣化錄取方式，突出學(xué)校自主選拔錄取、自我約束的要求，要求政府加強(qiáng)宏觀指導(dǎo)和服務(wù)，社會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)督。文件提出了“自主選拔錄取招生人數(shù)控制在試點(diǎn)學(xué)校年度本科招生計(jì)劃總數(shù)的5%以內(nèi)，并作為‘預(yù)留計(jì)劃的一部分在招生來源計(jì)劃之外由試點(diǎn)學(xué)校及有關(guān)省級(jí)招辦單獨(dú)公布，并報(bào)我部備案”，確定了北大、人大、清華、北師大等22所名校為自主選拔招生試點(diǎn)校。