畢于建　李振華　姜繼玉

摘要：行政化傾向嚴(yán)重阻礙了高等學(xué)?？茖W(xué)研究、人才培養(yǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時影響了我國的科教興國和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施。應(yīng)科學(xué)界定高校的法制地位和性質(zhì)，完善高等教育法律法規(guī)，厘清高校、政府與教師之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，應(yīng)規(guī)定對行政權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)依法治校。

關(guān)鍵詞：高校去行政化；現(xiàn)代大學(xué)制度；依法治校

中圖分類號：G40-058 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-0845（2013）05-0003-02

目前，高?！靶姓焙汀叭バ姓钡膯栴}是理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。但是，現(xiàn)存對高校去行政化的研究多是從教育學(xué)、管理學(xué)的角度展開的，很少有從法制的角度研究這一問題的。因此，從法制角度研究高等教育機(jī)構(gòu)去行政化問題，使教育相關(guān)主體的權(quán)利得到救濟(jì)和保障，使其義務(wù)和權(quán)利得到依法履行，最終使教育機(jī)構(gòu)去行政化，回歸其公益事業(yè)的本性，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、高校需要行政管理。但不需要“行政化”

所謂高校行政化，是指高校的發(fā)展受到日益嚴(yán)重的行政權(quán)力的干預(yù)，從而喪失了辦學(xué)自主權(quán)、學(xué)術(shù)自由和學(xué)術(shù)創(chuàng)新能力及現(xiàn)代大學(xué)精神的現(xiàn)象。高校行政化分為內(nèi)部行政化和外部行政化兩種情況。內(nèi)部行政化是指在高校內(nèi)部由于受官本位思想的影響，行政權(quán)力漸漸代替了學(xué)術(shù)權(quán)力和壟斷了學(xué)術(shù)資源的現(xiàn)象。外部行政化是指高校在國家行政管理序列中擁有一定的行政級別，在政府的行政管理下成為政府的行政部屬性組織，因受到較多的行政干預(yù)而逐漸喪失了辦學(xué)自主權(quán)和大學(xué)精神的現(xiàn)象。

高校的定位應(yīng)該是一個學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位，作為一個組織當(dāng)然需要管理，需要行政，但行政應(yīng)是第二位的，學(xué)術(shù)研究和教學(xué)應(yīng)是第一位的，行政管理應(yīng)為學(xué)術(shù)研究和教學(xué)提供服務(wù)。因此，高校需要行政，但不需要行政化。正如南方科技大學(xué)校長朱清時所說：“南科大的‘去行政化并不是不要行政管理，不能將其簡單地理解為取消大學(xué)的行政級別。我們學(xué)校去行政化最主要的工作是立法，用法的形式規(guī)定學(xué)校的運(yùn)行，就會減少行政干擾，將原來的行政管理轉(zhuǎn)變成行政服務(wù)?！?/p>

現(xiàn)行的行政化泛濫現(xiàn)象已經(jīng)使高校這一學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)退化為行政機(jī)構(gòu)，其學(xué)術(shù)氛圍不斷衰減，淪為行政的附屬品。在這樣的氛圍下，高校怎么能培養(yǎng)出有較強(qiáng)創(chuàng)新能力的杰出人才呢。

二、高校去行政化是教育改革和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的客觀要求

目前，我國正在對高等教育體制進(jìn)行改革，而且改革已經(jīng)在多方面取得了顯著成效。但從總體上看，至今尚未提出一個明確的能夠反映高等教育本質(zhì)的目標(biāo)。根據(jù)鄧小平同志提出的教育“三個面向”的指導(dǎo)方針，在2l世紀(jì)的今天，我們需要一個既能裝進(jìn)20年來高等教育體制改革的成果、又能昭示面向新世紀(jì)深化高等教育改革方向的目標(biāo)模式。這個目標(biāo)模式應(yīng)是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。2010年1月，溫家寶總理在一次座談會上深有感觸地說：“一所好的大學(xué)，在于有自己獨(dú)特的靈魂，這就是獨(dú)立的思考、自由的表達(dá)。千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學(xué)。大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)。”

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（簡稱《綱要》）中規(guī)定：要落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。政府及其所屬部門要樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對高等學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障高校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！毒V要》同時指出，隨著國家事業(yè)單位分類改革工作的推進(jìn)，要積極“探索并建立符合學(xué)校特點(diǎn)的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實(shí)際存在的行政級別和行政化管理模式”。可見，高校去行政化是教育改革的重要任務(wù)之一，也是落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的客觀要求。

三、依法治校是高校去行政化的根本保證和必由之路

筆者認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)高校去行政化的目標(biāo)，需要從以下幾個方面人手。

1，科學(xué)界定高校的法律地位和性質(zhì)

對高校的法律地位和性質(zhì)進(jìn)行科學(xué)界定是十分必要的，但遺憾的是《中華人民共和國高等教育法》中未有關(guān)于高校法律地位和性質(zhì)界定的條款。學(xué)術(shù)界對此一直存在著爭議。其主要觀點(diǎn)如下：1）大多數(shù)學(xué)者、專家把我國高校定位為事業(yè)單位法人，但法律地位比較特殊。其理由是依據(jù)我國《民法通則》，按照是否以營利為目的，把高等學(xué)校劃分為事業(yè)單位法人。2）高等學(xué)校是一種公務(wù)法人。也就是以公共利益為目的、由國家或公共團(tuán)體依公法設(shè)立的行使或分擔(dān)國家權(quán)力或公共職能的法人。3）高等學(xué)校是法律、法規(guī)授權(quán)的組織，具有行政主體的地位。4）高等學(xué)校是第三部門，依教育屬性而言，教育屬于政治與經(jīng)濟(jì)之間的第三領(lǐng)域，應(yīng)定位于社會的第三部門。

我們認(rèn)為，科學(xué)界定高校的法律地位的關(guān)鍵在于對高校性質(zhì)的準(zhǔn)確把握。高校是教育機(jī)構(gòu)，也是科研機(jī)構(gòu)，因而高校具有雙重性質(zhì)。這決定了高校的法律地位也具有角色的雙重性。一是高校是教育機(jī)構(gòu)，它具有對學(xué)生進(jìn)行教育和管理的職能。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定，對于符合畢業(yè)條件的學(xué)生可以核發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證，這屬于行政許可行為，因而具有行政主體的法律地位。二是高校又是科學(xué)研究機(jī)構(gòu)，而科學(xué)研究是公益事業(yè)，是為改善人類生產(chǎn)生活服務(wù)的，所以它又具有事業(yè)單位的法律地位，屬于民事主體。筆者不同意將“高等學(xué)校定為第三部門”的觀點(diǎn)，我們認(rèn)為，教育是屬于政治與經(jīng)濟(jì)之間的第三領(lǐng)域，可將其定為第三部門，但高等學(xué)校不能定位為第三部門，因?yàn)椴块T和機(jī)構(gòu)并不是一個概念。同時，“第三部門”也不屬于表述法律主體的習(xí)慣用詞。明確了高校的法律定位，我們也就明白了高校去行政化的具體方向。

高校與學(xué)生之間存在行政管理關(guān)系，但與教師之間僅是勞動合同關(guān)系。目前，高等學(xué)校普遍把教師當(dāng)做行政管理的對象，把教師與學(xué)校的關(guān)系定位為人事法律關(guān)系，參照公務(wù)員來對其進(jìn)行管理，這是非常不合適的。因此，高校去行政化從內(nèi)部來講，是指應(yīng)去除高校對教師的高度行政化管理，摒棄以行政權(quán)力代替學(xué)術(shù)權(quán)力的行為，讓高校教師在高校這個教育和科研的自由平臺上發(fā)揮自己的最大潛力，實(shí)現(xiàn)自己的人生價值。當(dāng)然，高校去行政化不應(yīng)弱化高校對學(xué)生的教育管理。基于此，在高等教育法中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定高等學(xué)校的性質(zhì)和法律地位。

2，完善高等教育法律法規(guī)，厘清高校、政府與教師之間的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系

（1）政府與高校之間應(yīng)是行政服務(wù)與接受行政服務(wù)的關(guān)系

多年來，由于行政領(lǐng)域?qū)ⅰ肮芾怼迸c“領(lǐng)導(dǎo)”兩個概念混為一談，作為行政機(jī)構(gòu)的各級政府一直強(qiáng)調(diào)自己的領(lǐng)導(dǎo)地位，政府公務(wù)員在行政管理工作中非常缺乏服務(wù)意識，這嚴(yán)重地影響了干群關(guān)系?；谶@種科學(xué)理念，我們認(rèn)為，政府在處理與高校之間的行政管理關(guān)系時，應(yīng)將二者的關(guān)系定位為行政服務(wù)與接受行政服務(wù)的關(guān)系。根據(jù)我國《高等教育法》的規(guī)定，政府及其教育職能部門對高等學(xué)校具有行政管理權(quán)，“國務(wù)院教育行政部門主管全國高等教育工作，管理由國務(wù)院確定的主要為全國培養(yǎng)人才的高等學(xué)?！?。

教育部和省級教育廳代表政府直接對公立高校進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與管理，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)包括大學(xué)校長和領(lǐng)導(dǎo)集體的任命、專業(yè)設(shè)置、學(xué)位設(shè)置、招生規(guī)模、教師編制、資源配置及質(zhì)量評估等。政府的教育管理部門掌握著決策審批權(quán)，并通過行政撥款和補(bǔ)貼、制定教育政策和法規(guī)、行政手段等對大學(xué)進(jìn)行行政管理，以保證我國公立大學(xué)的社會主義辦學(xué)方向，確保大學(xué)培養(yǎng)出來的人才能夠適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和建設(shè)的需要。

大學(xué)自治是主導(dǎo)大學(xué)發(fā)展的核心理念，是現(xiàn)代大學(xué)存在的基石。正是基于上述認(rèn)識，我國高等教育法在賦予政府對高校的行政管理權(quán)的同時，也規(guī)定了大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)?！陡叩冉逃ā访鞔_規(guī)定：高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)面向社會，依法自主辦學(xué)，實(shí)行民主管理。同時，該法第三十二條至第三十七條也分別規(guī)定了高校在招生、學(xué)科專業(yè)設(shè)置、組織實(shí)施教學(xué)活動、開展對外交流合作、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備等方面享有自主權(quán)。由于政府和高校在高等教育方面的權(quán)利界限不清晰，導(dǎo)致高校在具體實(shí)踐中很難落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)。另外，政府不履行其對高校的法律義務(wù)時應(yīng)承擔(dān)何種責(zé)任，法律也未作任何規(guī)定，而“無救濟(jì)即無權(quán)利”，這就使得政府的義務(wù)形同虛設(shè)。南方科技大學(xué)校長朱清時說：“教育要繁榮，就要改革，讓學(xué)校接受社會的選擇，而不是接受行政部門的選擇。”

（2）高校行政人員與教師之間應(yīng)是服務(wù)與接受服務(wù)的關(guān)系

高校從性質(zhì)上是教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)，教師是教育和科研的主體。高校行政人員并非行政法意義上的行政人員，嚴(yán)格來說不叫行政人員，而是服務(wù)人員，高校行政人員與教師之間本質(zhì)上應(yīng)是一種服務(wù)和接受服務(wù)的關(guān)系。因此，高校行政人員應(yīng)該樹立服務(wù)意識，認(rèn)真為教師提供優(yōu)質(zhì)的教學(xué)、科研服務(wù)，充分尊重教師的教書育人權(quán)和學(xué)術(shù)研究權(quán)。高校本不應(yīng)存在行政級別，但由于多年來的片面認(rèn)識，國家賦予了高校一定的行政級別，這就促使官本位意識在高校蔓延，使高校愈來愈像行政機(jī)構(gòu)。

目前，高校內(nèi)部的行政化現(xiàn)象很嚴(yán)重，行政權(quán)力對學(xué)術(shù)權(quán)力造成了傾軋，甚至代替了學(xué)術(shù)權(quán)力。一些人認(rèn)識到掌握行政權(quán)力就能調(diào)控一部分學(xué)術(shù)資源，于是有些教授寧愿放棄自己的教授職稱也要去做一名處級干部。這種現(xiàn)象改變了高校的性質(zhì)，把高校變成了另類的行政機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，只有徹底改變這種局面，我國的高等教育才能健康發(fā)展。

2010年10月，華中師范大學(xué)做出一項(xiàng)重大決定，校領(lǐng)導(dǎo)集體退出校學(xué)術(shù)委員會，將學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力剝離。華中師大以自己的行動踐行著高校去行政化的理念，希望有更多的大學(xué)能夠積極效仿。在具體制度的制定上，高等教育法律法規(guī)需要進(jìn)一步明確規(guī)定高校行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的界限，并設(shè)計行政權(quán)力尊重學(xué)術(shù)權(quán)力的法律程序，如規(guī)定學(xué)術(shù)委員會不得含有行政人員，教學(xué)與行政必須由不同主體承擔(dān)等?，F(xiàn)在很多高校存在的既是教師系列、又是行政系列的“雙肩挑”現(xiàn)象必須徹底加以改變。同時，必須對行政權(quán)力的不當(dāng)運(yùn)用規(guī)定其應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。