周 娜， 王 瑩， 張 騰， 顧 軍

(1.江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院財(cái)務(wù)處，江蘇 南京 210014;2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)金融學(xué)院，江蘇 南京 210014)

隨著公共財(cái)政改革的不斷深入，預(yù)算績效管理成為完善公共財(cái)政體系和預(yù)算管理體制的趨勢，而績效評價(jià)作為績效管理的內(nèi)在要求，是考核績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、落實(shí)績效理念的“行動(dòng)派”，成為近年來各級財(cái)政部門大力推進(jìn)的重要工作。江蘇省作為較早進(jìn)行績效管理的省份，2005年便開始了績效管理的探索;2006年制定了《江蘇省財(cái)政支出績效評價(jià)辦法(試行)》(蘇財(cái)績［2006］11號);2010年起以省政府令發(fā)布了《江蘇省省級財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法》(第63號省長令)，明確提出了財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)的目標(biāo)和要求;2011年又對18個(gè)部門的62個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金開展績效評價(jià)工作，涉及資金近1.20×1010元;2013年更將績效目標(biāo)管理部門擴(kuò)大到24個(gè)，涵蓋經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、環(huán)境保護(hù)、社會保障、教育、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。

在逐步將財(cái)政專項(xiàng)資金的績效評價(jià)納入常態(tài)化、規(guī)范化的同時(shí)，也面臨著種種問題，如評價(jià)機(jī)制不健全、績效目標(biāo)設(shè)定不合理、評價(jià)結(jié)果不準(zhǔn)確等［1］，特別是指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)極大影響著績效評價(jià)結(jié)果的公正、合理、有效。因此，本研究以江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金為例，通過一系列、全方位、多維度的評價(jià)指標(biāo)對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用效益進(jìn)行分析、測評，構(gòu)建適合農(nóng)業(yè)科研不同類型項(xiàng)目的績效評價(jià)指標(biāo)體系，為財(cái)政支出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的管理提供依據(jù)。

1 江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金簡介

江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金(簡稱自主創(chuàng)新資金)設(shè)立于2007年，是用于支持農(nóng)業(yè)科技持續(xù)、穩(wěn)定、自主創(chuàng)新的基礎(chǔ)性科技計(jì)劃資金，是江蘇農(nóng)業(yè)三項(xiàng)工程和科技成果轉(zhuǎn)化專項(xiàng)的源頭性科技計(jì)劃資金。近年來，省級財(cái)政不斷加大支持力度，從設(shè)立初期的1.50 ×107元到 2011 年突破1.00 ×108元，2012年增加至1.30×108元，2013 年達(dá)到1.45 ×108元，7年累積資金投入4.85×108元。投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，專項(xiàng)資金的管理要求也隨之嚴(yán)格，如何構(gòu)建科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系，優(yōu)化配置農(nóng)業(yè)科研資源，成為自主創(chuàng)新資金管理中亟需解決的問題［2］。

2 農(nóng)業(yè)科技財(cái)政專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建

2.1 指標(biāo)體系的構(gòu)建原則

農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目評價(jià)與其他科研項(xiàng)目評價(jià)有所不同，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性、項(xiàng)目結(jié)果的難衡量性、經(jīng)濟(jì)效益往往無法衡量等特點(diǎn)決定了科研項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系的復(fù)雜性，因此，應(yīng)對農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目的自身特點(diǎn)進(jìn)行研究，依據(jù)分析結(jié)果來對評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)。建立績效評價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，應(yīng)遵循以下原則。

2.1.1 全面性與重要性相結(jié)合原則［3］農(nóng)業(yè)科研涉及科研項(xiàng)目、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等多個(gè)維度，在績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)充分考慮到指標(biāo)的多維全面性。但績效評價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，指標(biāo)過多會增加數(shù)據(jù)獲取難度和評價(jià)成本，因此要在全面反映項(xiàng)目績效的基礎(chǔ)上去粗取精，用盡量少而重要的指標(biāo)反映盡量多的信息量。

2.1.2 管理評價(jià)與效益評價(jià)相結(jié)合原則 效益評價(jià)考察的是科技活動(dòng)的直接成果以及產(chǎn)出的直接、間接影響，是績效評價(jià)的重點(diǎn)。而管理評價(jià)體現(xiàn)了科研項(xiàng)目從目標(biāo)到行為的過程，將科研活動(dòng)中的資金管理和固定資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理納入評價(jià)內(nèi)容，使績效評價(jià)對財(cái)政支出和預(yù)算管理起到激勵(lì)和約束作用，是全面評價(jià)項(xiàng)目績效中不可缺少的部分。

2.1.3 統(tǒng)一性與差別性相結(jié)合原則 公正的評價(jià)結(jié)果建立在統(tǒng)一的制度框架、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，但是科技活動(dòng)具有不同形式、內(nèi)容、目的，如果以同一套指標(biāo)體系來進(jìn)行評價(jià)，容易產(chǎn)生失真并導(dǎo)致不當(dāng)?shù)募?lì)效應(yīng)，因此要具體情況具體分析，根據(jù)各類型的項(xiàng)目產(chǎn)出特點(diǎn)設(shè)計(jì)不同指標(biāo)及其所占分值。

2.1.4 數(shù)量與質(zhì)量指標(biāo)相結(jié)合原則 科研投入一定的情況下，不僅要考察科研產(chǎn)出的數(shù)量，例如發(fā)表論文的篇數(shù)、新品種推廣面積，也要從質(zhì)量來限制產(chǎn)出的“大躍進(jìn)”，從刊物等級、新品種(技術(shù))應(yīng)用率來考察論文、成果推廣。

2.1.5 定量與定性指標(biāo)相結(jié)合原則 定量指標(biāo)反映的信息清晰、確定，但往往不適用于評價(jià)制度性、宏觀性、社會性問題，所以定量指標(biāo)無法衡量的方面還需要定性指標(biāo)進(jìn)行彌補(bǔ);而定性指標(biāo)往往帶有主觀色彩，評價(jià)結(jié)果因人而異，客觀性稍顯不足，因此要結(jié)合定量和定性指標(biāo)，準(zhǔn)確、全面反映項(xiàng)目績效。

2.2 指標(biāo)體系的構(gòu)建

不同類型的科研項(xiàng)目產(chǎn)出效益與效果不同，績效評價(jià)的指標(biāo)體系也不同，因此構(gòu)建指標(biāo)體系的第一步是區(qū)分科研項(xiàng)目的類型。本研究著重于自主創(chuàng)新專項(xiàng)中的研究創(chuàng)新類和示范推廣類項(xiàng)目，前者以新品種、新技術(shù)研究為主，后者以新品種、新技術(shù)、新工藝的應(yīng)用推廣為主。

基于以上考慮，在對自主創(chuàng)新資金項(xiàng)目合同書、驗(yàn)收報(bào)告進(jìn)行廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，構(gòu)建層次型指標(biāo)體系，從財(cái)務(wù)與項(xiàng)目管理、產(chǎn)出效益與效果、社會評價(jià)3方面建立一級指標(biāo)層，然后結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，選取不同指標(biāo)和權(quán)重組成二級指標(biāo)層和三級指標(biāo)層，指標(biāo)和所占分值參考江蘇省預(yù)算績效目標(biāo)申報(bào)表(蘇財(cái)績［2012］32號)，同時(shí)借鑒其他農(nóng)業(yè)科研單位的經(jīng)驗(yàn)賦值和相關(guān)專家的建議，由此建立研究創(chuàng)新類項(xiàng)目和示范推廣類項(xiàng)目的兩套指標(biāo)體系。

以財(cái)政投入作為資金來源的農(nóng)業(yè)科研專項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)的投入、分配、使用貫穿整個(gè)項(xiàng)目全過程，因此以專項(xiàng)資金的管理作為評價(jià)起點(diǎn)，將財(cái)務(wù)與項(xiàng)目管理作為績效評價(jià)指標(biāo)體系的第一大項(xiàng)，總分20分，此類指標(biāo)可以作為通用指標(biāo)適用于各類科研項(xiàng)目，詳見表1。

表1“財(cái)務(wù)與項(xiàng)目管理”指標(biāo)層Table 1 Indexes and their proportions of“management of finance and project”

2.2.1 研究創(chuàng)新類項(xiàng)目 研究創(chuàng)新類項(xiàng)目的主要成果是新品種、新技術(shù)、新工藝的形成，衡量此類項(xiàng)目的績效重點(diǎn)應(yīng)放在科技活動(dòng)的直接產(chǎn)出上，特別是論文、專著和知識產(chǎn)權(quán)，如專利、動(dòng)植物新品種權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)(規(guī)程)等，詳見表2。

表2 研究創(chuàng)新類項(xiàng)目的“產(chǎn)出效益與效果”指標(biāo)層Table 2 Indexes and their proportions of“output benefits and effectiveness”of the research-and innovation-type projects

“產(chǎn)出效益與效果”的評價(jià)維度主要從“項(xiàng)目產(chǎn)出”、“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會效益與影響”3個(gè)方面進(jìn)行評價(jià)，其中“項(xiàng)目產(chǎn)出”是衡量“產(chǎn)出效益與效果”的評價(jià)重點(diǎn)?；跀?shù)量與質(zhì)量相結(jié)合的原則，在“項(xiàng)目產(chǎn)出”的隸屬指標(biāo)選取中既考慮了論文或?qū)Ｖ统晒麆?chuàng)新的數(shù)量，又另設(shè)了“論文或?qū)Ｖ|(zhì)量”指標(biāo)，從刊物等級強(qiáng)調(diào)質(zhì)量才是產(chǎn)出的“硬道理”;“知識產(chǎn)權(quán)情況”中結(jié)合專利類型、審(鑒)定等級配置分值也是出于質(zhì)量的考慮，同時(shí)以“成果獲獎(jiǎng)情況”來判斷成果的先進(jìn)性更是從整體上強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出質(zhì)量。人才培養(yǎng)和實(shí)驗(yàn)條件的改善作為項(xiàng)目產(chǎn)出中的“附加值”，為后續(xù)研究打下了良好的人才和硬件基礎(chǔ)，是科技活動(dòng)發(fā)展的可持續(xù)性績效。

經(jīng)濟(jì)社會效益反映的是對社會提供公益技術(shù)和公益服務(wù)的能力，但對于研究創(chuàng)新類項(xiàng)目來說，并不是必須的既定目標(biāo)。研究成果在項(xiàng)目實(shí)施中為社會提供更多資源共享，所帶來的經(jīng)濟(jì)和社會效益是間接的、不顯著的，因此對經(jīng)濟(jì)和社會績效這兩類指標(biāo)僅設(shè)置了15分的考察分值。

2.2.2 示范推廣類項(xiàng)目 示范推廣類項(xiàng)目的績效重點(diǎn)體現(xiàn)在成果推廣的受益范圍和影響領(lǐng)域所能獲得的經(jīng)濟(jì)、社會效益上。因此，在指標(biāo)體系的內(nèi)容上應(yīng)能夠充分反映成果推廣范圍、增產(chǎn)增收、社會服務(wù)方面的績效水平，同時(shí)，受益對象滿意度是區(qū)別于研究類項(xiàng)目所獲得的間接績效，詳見表3。

表3 示范推廣類項(xiàng)目的“產(chǎn)出效益與效果”、“社會評價(jià)”指標(biāo)層Table 3 Indexes and their proportions of“output benefits and effectiveness”and“social evaluation”of the demonstration-and extensiontype projects

同樣是從“項(xiàng)目產(chǎn)出”、“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會效益與影響”3個(gè)方面來評價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出效益與效果，但3項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重大體均衡。在項(xiàng)目產(chǎn)出的隸屬指標(biāo)中，將論文和知識產(chǎn)權(quán)合并，弱化示范推廣類項(xiàng)目對論文的發(fā)表要求，將評價(jià)重點(diǎn)放在技術(shù)規(guī)程(標(biāo)準(zhǔn))、實(shí)用新型專利，為成果的標(biāo)準(zhǔn)化推廣提供技術(shù)理論支撐。而推廣新品種和新技術(shù)的數(shù)量、應(yīng)用推廣面積、新增生產(chǎn)能力則是能從項(xiàng)目實(shí)施中得到的直接績效。

示范推廣類項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)在兩方面，一是因項(xiàng)目產(chǎn)出中新增生產(chǎn)能力而提高的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，或者是通過新技術(shù)的利用達(dá)到降本減耗的效果，變相增加產(chǎn)值;二是增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民生活水平。因此，選取“農(nóng)民增收”和“新增產(chǎn)值或降本減耗”兩項(xiàng)三級指標(biāo)來評價(jià)。

自主創(chuàng)新資金公益性的性質(zhì)決定了項(xiàng)目成果的應(yīng)用推廣不以短期的財(cái)務(wù)收益為主要目標(biāo)，而是出于整個(gè)社會的需要，因此對這類項(xiàng)目的績效評價(jià)要更加強(qiáng)調(diào)社會效益這一層指標(biāo)。依上述的標(biāo)準(zhǔn)，篩選出該層的4個(gè)子指標(biāo)，與研究創(chuàng)新類項(xiàng)目不同的是引入了“農(nóng)戶帶動(dòng)情況”和“產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)情況”，測評的是新品種、新技術(shù)以點(diǎn)帶面的能力，通過個(gè)別農(nóng)戶影響其他農(nóng)戶、通過一個(gè)核心示范村輻射其他區(qū)域，達(dá)到資源共享效果。

示范推廣類項(xiàng)目的實(shí)施，受益對象包括項(xiàng)目實(shí)施的當(dāng)?shù)卣娃r(nóng)民，即項(xiàng)目通過滿足當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)民生產(chǎn)所需，使其感受項(xiàng)目實(shí)施的切實(shí)利益，通過在科技服務(wù)工作過程中的實(shí)地調(diào)研及問卷調(diào)查，設(shè)置一系列的問題，最終衡量當(dāng)?shù)卣稗r(nóng)民對項(xiàng)目的感知度及認(rèn)可度。因此，設(shè)置了“社會評價(jià)”指標(biāo)層，選取“政府滿意度”、“農(nóng)民滿意度”2項(xiàng)指標(biāo)來評價(jià)。

2.3 績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的確立

“無規(guī)矩不成方圓”，績效評價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用必須選擇合適的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或比較依據(jù)。由于科技活動(dòng)的特性，使專項(xiàng)支出的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不具唯一性，某些科研項(xiàng)目成果和影響的鑒定或評判甚至存在著不確定性，因此給評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇帶來了很大困難。但普遍使用較多的是項(xiàng)目合同標(biāo)準(zhǔn)，專家評審標(biāo)準(zhǔn)，科技產(chǎn)品的使用者和社會公眾的滿意程度、科技政策和計(jì)劃目標(biāo)以及科技評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等［4］。

本研究在財(cái)務(wù)與項(xiàng)目管理評價(jià)中，將項(xiàng)目獲得的財(cái)政支持額度與實(shí)際執(zhí)行情況作對比，同時(shí)結(jié)合專家評審標(biāo)準(zhǔn)和考核管理水平;在項(xiàng)目效益與效果的評價(jià)中，依據(jù)基于合同的對照標(biāo)準(zhǔn)，以合同承諾指標(biāo)為評價(jià)目標(biāo)，采用項(xiàng)目內(nèi)對比法，以目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度體現(xiàn)績效，以合同指標(biāo)完成率為測量手段，不僅可以為項(xiàng)目內(nèi)容提出問題和分析原因找到重點(diǎn)，更能解決項(xiàng)目間指標(biāo)差異性問題，便于項(xiàng)目間橫向比較［5］。

［1］張 騰，周 娜，沈建新，等.科研項(xiàng)目績效評價(jià)的問題與對策研究［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(5):10-13.

［2］周 娜.江蘇省農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新資金財(cái)務(wù)管理探索［J］.農(nóng)業(yè)科技管理，2011，30(4):72-74.

［3］沈建新，郭媛嫣.科研項(xiàng)目績效評價(jià)初探［J］.江蘇農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)，2009，25(6):1378-138l.

［4］茆英娥.地方財(cái)政應(yīng)用科技項(xiàng)目專項(xiàng)支出績效評價(jià)指標(biāo)體系探析［J］.財(cái)政研究，2006(7):67-69.

［5］谷俊濤.財(cái)政科技專項(xiàng)資金績效評價(jià)指標(biāo)體系探索［J］.學(xué)術(shù)交流，2011，208(7):112-114.