葛乃旭 宋 靜

（同濟大學，上海 200092）

一、引言

德國政府間轉移支付制度的原本設計是以橫向轉移支付為主、縱向轉移支付為輔的制度。因德國政府秉承凡是德國公民，無論其生活在德國的哪個地區(qū)，都有權利享受基本相同的公共設施和服務的宗旨，努力使各個聯(lián)邦州都具有均衡的財力。因此在其憲法即《基本法》第107條，第2款中地區(qū)間的財力平衡作了相關規(guī)定（Artikel107Grundgesetz）。根據(jù)這一規(guī)定，經(jīng)濟發(fā)達、財力強的州每年有義務給予經(jīng)濟落后、財力弱的州一定數(shù)額的撥款，即實行所謂的橫向轉移支付。

雖然在穩(wěn)定經(jīng)濟和縮小差距上，具有德國特色的州際間橫向轉移支付有一定的成效，但同時也伴隨著許多弊端和矛盾的產(chǎn)生。主要是富裕州擔負了支援落后州的義務，并且財政能力越強的州貢獻給落后州的數(shù)額越多，即富裕州的邊際負擔率很高（Baretti，Huber und Lichtblau，2001），因此產(chǎn)生不滿。1998年7月富裕州巴登-符騰堡和巴伐利亞州向聯(lián)邦憲法法院提出訴訟，要求修改轉移支付法。1999年1月黑森州也對此提出訴訟，實際上早在1993年巴登符騰堡就曾以相同的理由向聯(lián)邦憲法法院提出訴訟，但被駁回（Peffekoven，1999）。1999年11月11日聯(lián)邦憲法法院對這三個州的訴訟做出判決：轉移支付法將作為過渡期的法規(guī)執(zhí)行到2004年底，從2005年1月1日開始將實行新的轉移支付規(guī)則。2001年7月聯(lián)邦議會提出了有關轉移支付新標準的法規(guī)，并于2005年開始正式實行（Peffekoven，2001；Ma覻st覿begesetz）。

本文首先將對2005年前后德國轉移支付制度做以介紹和對比，然后探討德國轉移支付制度及其改革對我國引入橫向轉移支付制度的啟示與借鑒。

二、德國政府間轉移支付制度改革

（一）2005年前德國政府間轉移支付制度

德國的轉移支付制度是橫縱結合的，具體由橫向的州際間轉移支付和縱向的聯(lián)邦撥款組成。在實際操作中分為以下三個步驟：銷售稅的預先均衡性分配，州際間的橫向轉移支付和聯(lián)邦補充撥款（Finanzausleichsgesetz bis 2004；Andel，1998；H覿de，1996；Huber und Lichtblau，2000）：

1.銷售稅的預先均衡性分配

德國的銷售稅（相當于增值稅）預先均衡性分配是將銷售稅收入的75%按各州居民人數(shù)分配，25%分配給稅收收入低于各州平均數(shù)92%的州。這里的稅收收入只包括州一級的稅收收入，從而使各州的收入水平提到平均數(shù)的92%。如果25%的銷售稅用不了，剩余的部分仍按居民人數(shù)分給各州。如果25%的銷售稅不夠，就相應減少提高比例。

大部分銷售稅按人口分配是有理可依的，它的依據(jù)并不是人口多，財政支出的開支需求就多，而是因為銷售稅是由消費者負擔的，是與消費支出有關的稅收，它最終是由消費者支付的，人口多，總消費就多，實際繳納的銷售稅必然高，因此根據(jù)最終消費地原則，這部分銷售稅應該按人口分配，是稅收重新返還到各地區(qū)的一個合理方法。當然這里有一個假定，就是各州的人均消費能力和水平是基本相當?shù)摹?/p>

2.州際間的橫向轉移支付

在州際間橫向轉移支付過程中，財政資金由財力較強的州向財力較弱的州轉移，以平衡每個州的財政能力和財政需要之間的差異。并用財政能力指數(shù)和財政需求指數(shù)來衡量財力強弱。

財政能力計算公式：

某州財政能力指數(shù)=該州的州稅收收入+50%×地方稅收收入

在計算財政能力時，政府還考慮到各州的特殊需要。不來梅，漢堡，梅克倫堡-前波莫瑞和下薩克森由于要承擔營運港口的負擔，因港口運營具有正的外部性，其稅收能力被減少1.8-14.2億馬克。

財政需求計算公式：

某州財政需求指數(shù)=全國人均州和地方的稅收收入×該州人口數(shù)×人口修正系數(shù)

人口修正系數(shù)的具體算法如下：在計算州級的財政需求時，柏林、漢堡、不來梅三個直轄市的人口修正系數(shù)按135%計算。在計算市鎮(zhèn)級的財政需求時，人口修正系數(shù)分三種：①直轄市的人口修正系數(shù)為135%。②按人口規(guī)模確定。在計算財政需求時，市鎮(zhèn)人口從5000人到超過100萬人分為六個檔次，系數(shù)按100%-130%計算。③按人口密度確定。人口超過50萬的市鎮(zhèn)按人口密度分為每平方公里1500-2000人，2000-3000人和3000人以上三個檔次，系數(shù)再分別提高2%，4%和6%?？梢钥闯鲂拚瓌t是人口數(shù)量越多，人口密度越大修正系數(shù)越高。

如果某州按上述計算的財政需求大于財政能力，該州就屬于財力薄弱州，可以獲得轉移支付補助。如果某州按上述計算的財政能力超過財政需求，該州就屬于財力富裕州，必須提供轉移支付撥款。

通過此項轉移支付，將貧困州的收入提高到平均數(shù)的95%。其中收入少于平均數(shù)92%的，全額補足到92%；收入在92%-100%之間的，獲得所缺數(shù)額的37.5%，以補足到95%。

在計算各富裕州應貢獻的轉移撥款額時，采用累進制算法：

（1）財政能力是平均數(shù)的100%-101%的州，應貢獻財政能力超過其財政需求的15%的部分。

（2）財政能力是平均數(shù)的101%-110%的州，應貢獻財政能力超過其財政需求的66%的部分。

（3）財政能力是平均數(shù)的110%以上的州，應貢獻財政能力超過其財政需求的80%的部分。

在進行州際間橫向轉移支付分配時有個重要準則，即通過州際間轉移支付，各州原來的財政能力的排序不能改變，即轉移前后的各州財政能力排序必須保持不變。

3.聯(lián)邦補充撥款

在橫向轉移支付之外，聯(lián)邦政府還以聯(lián)邦補充撥款的形式向各州進行縱向轉移支付。聯(lián)邦補充撥款分為“補缺性聯(lián)邦補充撥款”和“特別需要性聯(lián)邦補充撥款”。通過補缺性聯(lián)邦補充撥款，將貧困州的財政能力進一步提高到平均數(shù)的99.5%。州際間橫向轉移支付和縱向的補缺性聯(lián)邦補充撥款的區(qū)別在于，這種縱向的聯(lián)邦補助是一次性定額轉移支付。也就是說撥款數(shù)額是固定的，與該州財政能力的變化無關。另外，聯(lián)邦補充撥款可以改變財政能力的原有排序。

在補缺性聯(lián)邦補充撥款之外，聯(lián)邦政府還以“特別需要性聯(lián)邦補充撥款”的形式為一些有特別負擔的州提供補助：

（1）由于州較小，使得行政管理費超過平均數(shù)，有些州獲得特別需要性聯(lián)邦補充撥款。這些州包括原東德（包括柏林但沒有薩克森）和西德的不來梅，萊茵蘭-法耳茨，薩爾和石勒蘇益格-荷爾斯泰因，每年共獲得15億馬克的撥款。

（2）為了消除因兩德分裂造成的特殊負擔和為平衡低于平均水平的市鎮(zhèn)財力，從1995年到2004年，額外撥給原東德各州（包括柏林）共140億馬克的撥款。

（3）為了平衡將原東德引入到一般性的轉移支付制度中來而造成的超額負擔，一些西德財力較弱的州，不來梅、下薩克森、萊茵蘭-法耳茨、薩爾、石勒蘇益格-荷爾斯泰因，獲得過渡性聯(lián)邦補充撥款。1995年共13.45億馬克，以后逐年遞減。

（4）1995年-1998年不來梅和薩爾每年獲得出于清理整頓財政狀況目的的聯(lián)邦撥款，撥款每年逐漸減少。

德國轉移支付制度原本是以橫向轉移支付為主的，但兩德統(tǒng)一以后，由于東西部財力差距較大，無法主要依靠橫向轉移支付，因此縱向的聯(lián)邦撥款的數(shù)額遠高于州際間橫向轉移的數(shù)額。從表1可以看出，1995年到2004年間，多數(shù)年份聯(lián)邦補充撥款都是州際間橫向轉移支付額的兩倍多。由此可見在經(jīng)濟體制轉型過程中和地區(qū)差異較大的情況下，中央政府在轉移支付中的作用是相當大的。

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（二）2005年開始實行的德國轉移支付新規(guī)則

2005年開始實行的新轉移支付規(guī)則，原來的制度框架和三個步驟沒變，只是具體計算方法等做了變動。轉移支付仍由橫向的州際間轉移支付和縱向的聯(lián)邦撥款組成（Finanausglaichsgesetz ab 2005，2011；BayerischesStaatsministeriumderFinanzen，2005）：

1.銷售稅的預先均衡性分配

改革后銷售稅的分配仍然是25%分配給人均稅收收入低于平均數(shù)的州，但不是低于92%的才獲得補貼，而是所有人均稅收收入低于全國平均水平的州，都獲得來自銷售稅的補貼。各州補貼的計算方法采用了線性累退方法，補貼率如圖1所示（Fehr，2001）。具體計算公式：

其中F為：

（1）當該州的人均稅收收入低于全國平均水平的97%時，補貼所缺數(shù)額的95%，公式為：

圖1 銷售稅的預先均衡性分配的補貼率

（2）當該州的人均稅收收入至少達到全國平均水平的97%時，按95%-60%的線性累退率補貼所缺部分，公式為：

其中X為：X=1-該州的人均稅收收入/全國的人均稅收收入

新規(guī)則的計算方法，使補貼后各州相對財力更加接近了（Lenk，2003）。同樣，如果按上述方法計算的補貼撥款的總數(shù)超過銷售稅的四分之一，則各州的補貼撥款應按比例降低。如果有剩余，則按各州人口數(shù)分配。

2.州際間的橫向轉移支付

轉移支付義務州是在該轉移支付年度，財政能力指數(shù)超過其財政需求指數(shù)（轉移支付指數(shù)）的州。轉移支付獲得州是在該轉移支付年度，財政能力指數(shù)低于其財政需求指數(shù)（轉移支付指數(shù)）的州。

財政能力指數(shù)計算公式為：

財政能力指數(shù)=該州的州稅收收入+64%×地方稅收收入

從上面公式可以看出，改革后財政能力的計算增加了地方稅收的收入部分，改革前是加50%的地方稅收收入，改革后增加到64%。

財政需求指數(shù)的計算公式為：

財政需求指數(shù)=全國人均州稅收收入×該州人口數(shù)+全國人均地方稅收收入×該州人口數(shù)

改革后在計算財政需求時，也把人口修正因素考慮進來。但這次不再按鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小和居民的密度估算，而是將人口稀少的州人口數(shù)按照102%-105%計算（Peffekoven，2001；Vesper，2000）。直轄市還按135%計算。在計算州級的財政需求時，柏林、漢堡、不來梅的人口數(shù)按135%計算。在計算市鎮(zhèn)級（地方）的財政需求時，柏林、漢堡、不來梅的人口數(shù)按135%計算。因人口稀少，梅克倫堡-前波莫瑞按105%計算，勃蘭登堡按103%計算，薩克森-安哈特按102%計算。

轉移支付補貼額和貢獻額的計算采用了線性累進方法：

（1）轉移支付獲得州的轉移支付補貼計算方法：

其中F為：

①當該州的財政能力系數(shù)低于轉移支付指數(shù)的80%時，補貼所缺數(shù)額的75%：

②當該州的財政能力系數(shù)至少等于轉移支付指數(shù)的80%，但低于93%時，補貼所缺數(shù)額75%-70%：

③當該州的財政能力系數(shù)至少達到轉移支付指數(shù)的93%時，補貼所缺數(shù)額70%-44%：

其中X為：X=1-財政能力指數(shù)/轉移支付指數(shù)

（2）轉移支付義務州的轉移支付貢獻款計算方法：

其中F為：

①當該州的財政能力系數(shù)低于轉移支付指數(shù)的107%時，上繳財政能力超過其財政需求的44%-70%：

②當該州的財政能力系數(shù)至少等于轉移支付指數(shù)的107%，但低于120%時，應上繳其盈余的70%-75%：

③當該州的財政能力系數(shù)至少達到轉移支付指數(shù)的120%時，應上繳其盈余的75%：

其中X為：X=財政能力指數(shù)/轉移支付指數(shù)-1

新舊規(guī)則補貼和上繳率的變化見圖2（Fehr und Tr觟ger，2003）。從圖中可以看出，補貼和上繳等級由過去階梯狀變?yōu)檩S對稱線性累進，同時富裕州的最高邊際負擔率下降，從財政盈余上繳率的變化上可以明顯看到，上繳率線性累進程度是逐漸變緩的，即減低了再分配效應。運用線性累進更加科學合理。

圖2 新老轉移支付制度財政盈余上繳率的變化

（3）激勵機制的引入

改革后的轉移支付制度出現(xiàn)了一個新亮點，就是激勵機制的引入。在計算各州的財政能力時，與上年相比稅收收入增加額超過平均數(shù)的部分，扣除12%，不計入財政能力指數(shù)。即保留富裕州部分的稅收增加額在本州使用，以提高富裕州的積極性。

具體計算方法：12%×年增長率×上年人均稅收收入×該年度的居民人數(shù)

3.聯(lián)邦補充撥款

改革后的聯(lián)邦補充撥款分為一般性聯(lián)邦補充撥款和特殊需要聯(lián)邦補充撥款。財政能力指數(shù)少于財政需求指數(shù)的99.5%的州獲得一般性聯(lián)邦補充撥款。

特殊需要聯(lián)邦補充撥款包括：

（1）為了補償兩德分裂造成的既有基礎設施差距形成的特殊負擔和為平衡低于平均水平的地方（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）財力，從2005年到2019年撥給原東德各州（包括柏林）特別需求撥款。

（2）為平衡結構性失業(yè)造成的特殊負擔和由此引起的支付具有勞動能力的失業(yè)者的失業(yè)救濟金和社會救濟金造成的超額負擔，撥給原東德各州（不包括柏林）特別需求撥款。

（3）由于行政管理費超過平均數(shù)的原因而獲得特別需要的聯(lián)邦補充撥款。這些州包括原東德（包括柏林但沒有薩克森）和西德的不來梅、萊茵蘭-法耳茨、薩爾和石勒蘇益格-荷爾斯泰因。

從表2可以看出，2005年實行新的轉移支付規(guī)則后，屬于縱向轉移支付的聯(lián)邦補充撥款仍然高于州際間橫向轉移支付額，與改革前相似，前者基本上仍是后者的兩倍左右。

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三、啟示與借鑒

我國轉移支付制度的均等化效果一直不佳，而橫向轉移支付對均衡地方財力能產(chǎn)生顯著作用，進而能夠促進地方政府提供基本公共服務的均等化。因此我國學者紛紛提出應在中國引入橫向轉移支付制度，以增強均等化效果。德國的州際間橫向轉移支付是世界上獨一無二的，對我國引入橫向轉移支付制度有重要的借鑒意義。筆者認為德國轉移支付制度的改革及其具體實踐經(jīng)驗，對我國引入橫向轉移支付制度有以下幾點啟示和值得借鑒之處：

1.縱向轉移支付應起主要作用。德國原本是以州際間橫向轉移支付為主，聯(lián)邦縱向撥款為輔的轉移支付制度。但兩德統(tǒng)一后由于東西德地區(qū)差異較大（見表3），無法依靠州際間橫向轉移支付實現(xiàn)均等化目標。因此兩德統(tǒng)一后沒有馬上將東德各州納入原西德的轉移支付制度框架，而是在1991年-1994年的五年過渡期采用了“德國統(tǒng)一基金”，征收礦物油稅和團結稅等向東德進行轉移支付。而當東德納入全德統(tǒng)一的轉移支付制度后，縱向的聯(lián)邦撥款額大大超過州際間橫向轉移支付額，成為主要部分。其他國家的實踐也證明，在經(jīng)濟體制轉型過程中和地區(qū)差異較大的情況下，中央政府的縱向轉移支付要起主要作用（Bohnet，2003）。從表3和表4可以看出，兩德統(tǒng)一時，東西德的差距與我國目前東西部差距相似。因此德國在差距較大時如何進行轉移支付的經(jīng)驗對我國有較強的啟示和借鑒作用。我國雖然可以引入橫向轉移支付，但還是需要建立以縱向為主，橫向為輔的轉移支付制度。

2.轉移支付的均等化目標要適度。即均等化程度不能太高，不能讓落后地區(qū)有過多的依賴性，同時阻礙富裕地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。德國2005年改革的起因就是因為富裕州的邊際負擔率太高，引起富裕州的不滿。改革后減少了富裕地區(qū)財政能力超過財政需求的貢獻比例，使富裕地區(qū)能有更多的收入留在本地。這是在公平和效率不能兼得的前提下，保證適當公平，提高效率的一次改進。我國作為發(fā)展中國家更需要保證效率，保護富裕地區(qū)發(fā)展本地經(jīng)濟的積極性，尋求效率與公平的平衡。實際上德國改革中對富裕州負擔的減輕還是很不夠的。筆者于2006年作為訪問學者到德國進行學術交流時曾拜訪和請教了多位專門研究轉移支付的德國學者，訪問了黑森州的財政局和德國財政部。所拜訪的專家和學者都一致認為德國2005年的改革幅度不夠，離應有的目標還有較大差距，但因歷史的原因，很難做大幅度改革。幾位德國學者都建議中國引入轉移支付時一定注意再分配的幅度不要太大，線性累進的曲線應盡可能平緩，甚至可以成直線型。

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3.德國橫向轉移支付計算公式簡便易行，適合我國發(fā)展中國家。我國在建立橫向轉移支付時，也可采用財政能力和財政需求比較的方式來確定橫向轉移支付的貢獻地區(qū)和獲得地區(qū)，并在計算轉移支付額時采用線性累進的方法，這種計算方法比較公平。但我國的累進程度可以低些，以降低再分配效應。

4.在制定具體的轉移支付標準時要有理論依據(jù)，采取某項措施時，要明確該措施要達到的目的。例如德國修改人口修正系數(shù)的規(guī)定，對首都、特大城市、港口城市的照顧規(guī)定等都建立在學術界大量討論和經(jīng)濟學理論論證基礎上，并且在實踐中不斷改進（Scherf，2000；Sichelschmidt，2000）。如改革前提高人口密度大地區(qū)的人口修正系數(shù)，改革后變成提高人口稀少地區(qū)人口修正系數(shù)；對港口城市的照顧是基于外部效應理論等。這方面是我國尤其應當注意學習的地方。在學習別國經(jīng)驗時不僅應關注他們的具體政策措施和技術手段，而且更應注重這些做法的理論依據(jù)和設計思路。也就是不僅僅學習借鑒他們最后的研究成果，還要注意學習他們?nèi)〉贸晒难芯窟^程和分析問題的方法。別國有些具體做法可能不適合我國國情，但可以借鑒運用他們的理論分析方法和技術手段來解決我們的問題。這是我們在國際經(jīng)驗借鑒及其政策制定的實踐上較忽視和欠缺的地方。

5.橫向轉移支付制度應配合合理的激勵機制。德國2005年新規(guī)則的一個非常重要的變化就是引入了激勵機制，即在計算各州的財政能力時，與上年相比稅收收入增加額超過平均數(shù)的部分，扣除12%，不計入財政能力指數(shù)。這樣能提高地方政府稅收努力度。這種多征自己多用的方法等于保留了部分好處給地方，保護了地方的利益，地方會更樂意提高自己的征稅效率，提高促進本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和稅收努力程度，避免造成鞭打快牛的現(xiàn)象。我國在引入橫向轉移支付時一開始就要注意建立合理的激勵機制，提高地方稅收努力度，保護地方政府努力發(fā)展本地經(jīng)濟從而擴大稅源的積極性。

〔1〕 Andel，N.，1998，F(xiàn)inanzwissenschaft，4.Afl.Tübingen，523-527.

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〔3〕 Baretti，C.，Huber，B.and Lichtblau，K.，2001，Weniger Wachstum und Steueraufkommen durch den Finanzausgleich，in：Wirtschaftsdienst，Nr.1，38-44.

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