北京市康達(dá)律師事務(wù)所 律師 李立新

2006年10月，湖南省永州市發(fā)生了一起“11歲女孩被逼賣淫”案件，受害者樂樂（化名）遭多人強(qiáng)奸，并被逼賣淫。3個月后，慘遭蹂躪的樂樂被解救。受害人母親唐慧（上訪媽媽）多年持續(xù)上訪。她認(rèn)為，在立案和審理期間，當(dāng)?shù)貍€別民警瀆職，強(qiáng)烈要求法院對犯罪嫌疑人判處死刑，對瀆職民警嚴(yán)肅處理。2012年6月5日，湖南省高院終審裁定：判處秦星、周軍輝死刑；判處陳剛、劉潤、蔣軍軍、蘭小強(qiáng)無期徒刑；判處秦斌有期徒刑15年。同年8月2日，湖南省永州市勞動教養(yǎng)管理委員會認(rèn)為：唐慧擾亂社會秩序多次，被行政處罰后仍不悔改，繼續(xù)無理取鬧，鬧訪、纏訪，嚴(yán)重擾亂了單位秩序和社會秩序，據(jù)此，決定對其勞動教養(yǎng)1年零6個月。這一消息經(jīng)報道后引來輿論的一片嘩然，微博轉(zhuǎn)發(fā)二十萬余次。唐慧本人不服勞動教養(yǎng)決定，于8月7日向湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會提出書面復(fù)議申請。8月10日，湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會經(jīng)調(diào)查認(rèn)為，鑒于唐慧女兒尚未成年，且身心受到嚴(yán)重傷害，需要特殊監(jiān)護(hù)等情況，對唐慧依法進(jìn)行訓(xùn)誡、教育更為適宜，可不予勞動教養(yǎng)，決定：撤銷永州市勞動教養(yǎng)管理委員會對唐慧的勞教決定。

唐慧勞教被撤銷，唐慧再次成為輿論關(guān)注焦點(diǎn)。在女兒遭遇強(qiáng)奸、被逼賣淫情況下，作為母親，唐慧受到人們的同情，很多人認(rèn)為即使她在上訪期間出現(xiàn)一些過激行為，政府需綜合考慮其作為一名受害者家屬的情緒，并以最寬廣的胸懷包容之。湖南省勞動教養(yǎng)管理委員會在認(rèn)定唐慧對自己行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任的同時，考慮到其家庭實際情況，撤銷勞教、給予訓(xùn)誡的做法，既合情又合法，也受到公眾肯定。唐慧案之所以被高度聚焦，乃是因為本案有太多觸動社會敏感神經(jīng)的元素，牽扯到人類悲己憫人的同情心、對勞教制度本身的理性檢視，以及基于人文關(guān)懷的制度改良期待等。唐慧作為一個媽媽，想為被侮辱、被損害的女兒討還公平，但當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)公權(quán)機(jī)關(guān)不僅沒有及時、有效地懲治罪愆、救扶弱者，相反還對唐慧施以勞教。這不僅顛覆了普通大眾對社會倫理的想象，同時政府公權(quán)力的信任度在百姓心中也隨之降低。公眾之所以關(guān)注唐慧案件，既是對一位母親錐心之痛的同情和關(guān)切，更表達(dá)了人民對改革勞教制度的急切呼喚。隨著人民群眾權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，對公平正義的追求更加強(qiáng)烈，政府需要在司法改革與法治文明建設(shè)方面做出更大的努力。事實上，推動制度改革的頂層設(shè)計，近年來沒有停步。今年1月召開的全國政法工作會議上，提出了包括勞教制度改革在內(nèi)的四項改革。在全國兩會上，李克強(qiáng)總理明確表示，勞教制度改革方案正抓緊制定，有望在年內(nèi)出臺，人民對此充滿期待。

勞動教養(yǎng)是一項具有中國特色的法律制度，是懲處嚴(yán)重違法和輕微犯罪的重要手段，也是教育挽救失足者的一項有效措施，50年來，勞動教養(yǎng)在維護(hù)政治穩(wěn)定和社會安定，預(yù)防和減少違法犯罪中發(fā)揮了十分重要的作用。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民主和法制建設(shè)的推進(jìn)，特別是“依法治國”方略的確立和對人權(quán)保護(hù)的日益重視，這一制度的合法性、合理性和正當(dāng)性不斷受到人民的質(zhì)疑，其弊端也日益突出，已不能適應(yīng)社會發(fā)展的需要。因此，勞動教養(yǎng)制度的改革與立法已經(jīng)成為我國法制建設(shè)進(jìn)程中十分重要的任務(wù)，具有特殊的意義。去年備受社會關(guān)注的湖南永州“上訪媽媽唐慧”事件，由此引發(fā)了人們對保障人身自由問題的更加關(guān)注，同時也給目前處境尷尬的勞動教養(yǎng)制度帶來了創(chuàng)新的契機(jī)。

我國的勞動教養(yǎng)制度自1957年創(chuàng)立以來迄今已走過五十多年的歷程。勞動教養(yǎng)制度創(chuàng)建五十多年來，應(yīng)當(dāng)說我們已經(jīng)有了不同層次的各種規(guī)范性文件，勞動教養(yǎng)制度一直隨著我國社會治安實踐和社會主義法制建設(shè)的發(fā)展而不斷改進(jìn)、完善，勞動教養(yǎng)立法工作也取得了一定成績。但是，我們應(yīng)當(dāng)清醒地看到：我國至今還沒有制定出一部比較完整地、系統(tǒng)地調(diào)整勞動教養(yǎng)各方面關(guān)系的法典，現(xiàn)有的法律、法規(guī)是在計劃經(jīng)濟(jì)特定的歷史條件下制定的，已經(jīng)不能適應(yīng)建設(shè)有中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下客觀實際的需要。同勞動教養(yǎng)的法律地位相比，同勞動教養(yǎng)工作五十多年來極其豐富的社會實踐經(jīng)驗相比，勞動教養(yǎng)立法工作明顯處于滯后狀態(tài)。近年來，全國人大代表、全國政協(xié)委員以及各方面的法律專家、學(xué)者和從事實際工作的同志，從進(jìn)一步完善勞動教養(yǎng)法制建設(shè)出發(fā)，多次呼吁制定勞動教養(yǎng)法典，表明了對勞動教養(yǎng)立法的緊迫要求。

一、勞動教養(yǎng)的含義

勞動教養(yǎng)是指對違反政府行政法規(guī),多次受到處罰,而屢教不改的,或者違反刑事法律,情節(jié)輕微尚不構(gòu)成追究刑事責(zé)任的人實行強(qiáng)制性教育改造的一種行政措施。在勞動教養(yǎng)制度建立之初，勞動教養(yǎng)既是對被勞動教養(yǎng)的人實行強(qiáng)制性教育改造的一種措施，也是對他們安置就業(yè)的一種方法。其主旨是為了把游手好閑、違反法紀(jì)、不務(wù)正業(yè)的有勞動能力的人，改造成為自食其力的新人，以維護(hù)公共秩序和有利于社會的建設(shè)。至20世紀(jì)80年代初，勞動教養(yǎng)被確定為“是對被勞動教養(yǎng)的人實行強(qiáng)制性教育改造的行政措施，是處理人民內(nèi)部矛盾的一種方法”。其主旨也被進(jìn)一步明確為：“在嚴(yán)格管理下，通過深入細(xì)致的思想工作、文化技術(shù)教育和勞動鍛煉，把他們改造成為遵紀(jì)守法，尊重公德，熱愛祖國，熱愛勞動，具有一定文化知識和生產(chǎn)技能的建設(shè)社會主義的有用之材?！迸c以前相比，現(xiàn)在的勞動教養(yǎng)主要發(fā)生了兩個變化：一是不再把勞動教養(yǎng)作為對被勞動教養(yǎng)人安置就業(yè)的一種辦法；二是將勞動教養(yǎng)明確規(guī)定為一種“行政措施”和一種處理人民內(nèi)部矛盾的方法。90年代初，司法部又具體規(guī)定對勞動教養(yǎng)人員要按照“教育、感化、挽救”的方針，實行強(qiáng)制性的教育改造。此后，國務(wù)院又規(guī)定：“勞動教養(yǎng)所是國家治安行政處罰的執(zhí)行機(jī)關(guān)”。這實際上既重申了勞動教養(yǎng)是一種教育改造措施，又首次確認(rèn)了勞動教養(yǎng)也是一種治安行政處罰措施。

二、勞動教養(yǎng)監(jiān)督的功能

在勞動教養(yǎng)從審批、收容到解教的全過程中,如何保證文明、公正、嚴(yán)格執(zhí)法,加強(qiáng)勞動教養(yǎng)監(jiān)督是一個必要而且重要的途徑。

首先,有利于勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)的正確實施。在勞動教養(yǎng)執(zhí)法活動中,無論是審批環(huán)節(jié)還是執(zhí)行環(huán)節(jié),都是在具體執(zhí)行有關(guān)勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)及其方針政策,所以監(jiān)督勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)包括審批機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)準(zhǔn)確實施勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)和正確貫徹勞動教養(yǎng)工作方針、政策的情況,是勞動教養(yǎng)監(jiān)督的首要任務(wù)。只有加強(qiáng)這方面的法律監(jiān)督,才能及時發(fā)現(xiàn)并糾正違反有關(guān)法律、法規(guī)和勞動教養(yǎng)工作方針政策的情況,才能切實保證有關(guān)法律、法規(guī)的正確實施以及勞動教養(yǎng)工作的正常進(jìn)行。目前由于勞動教養(yǎng)立法滯后,勞動教養(yǎng)制度不健全,勞動教養(yǎng)的辦案、呈報、審核,勞動教養(yǎng)期限的加減、勞動教養(yǎng)人員的權(quán)利保障等執(zhí)行工作都缺乏嚴(yán)格具體的制約機(jī)制,執(zhí)法不規(guī)范的情況比較突出,存在隨意執(zhí)法現(xiàn)象。通過勞動教養(yǎng)監(jiān)督,可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)制度漏洞,從而促進(jìn)勞動教養(yǎng)法規(guī)制度健全完善,因此勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督的加強(qiáng),有利于避免執(zhí)法工作中的隨意性,有利于維護(hù)法律的正確統(tǒng)一實施,維護(hù)勞動教養(yǎng)制度的嚴(yán)肅性,促進(jìn)勞動教養(yǎng)法律制度的完善和發(fā)展。

其次,勞動教養(yǎng)監(jiān)督有利于鏟除滋生腐敗的土壤,有利于建設(shè)一支政治堅定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的司法隊伍。如在勞動教養(yǎng)場所,人民警察擔(dān)負(fù)著管理、教育重任,同時也履行國家賦予的收容執(zhí)行權(quán)、行政管理權(quán)、教育挽救權(quán)、考核獎懲權(quán)、解除勞動教養(yǎng)處置權(quán)等諸多權(quán)力,勞動教養(yǎng)監(jiān)督是防止“權(quán)力尋租”、“權(quán)錢交易”等不法行為的一個有效途徑和重要舉措。它有利于從執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)隊伍建設(shè)中存在的問題,從而研究制定對策,加強(qiáng)隊伍建設(shè),遏制司法腐敗,不斷提高隊伍整體素質(zhì)。勞動教養(yǎng)人員接受教育改造的情況是勞動教養(yǎng)法律監(jiān)督的又一重要內(nèi)容。

再次,保障勞教人員的合法權(quán)益,調(diào)動他們接受教育改造的主動性和積極性。勞動教養(yǎng)監(jiān)督機(jī)關(guān)受理勞動教養(yǎng)人員及其家屬的申訴、控告,包括對勞動教養(yǎng)決定不服、對勞動教養(yǎng)工作民警違法犯罪行為的檢舉和控告,使勞動教養(yǎng)人員的合法權(quán)益得到保障,為當(dāng)事人提供有效的救濟(jì)途徑。同時,勞動教養(yǎng)監(jiān)督的正確實施對勞動教養(yǎng)人員而言也是一項切實有效的遵紀(jì)守法教育,促使他們相信法律的力量、主動接受教育改造的有力措施。另外,勞動教養(yǎng)監(jiān)督制度是一種預(yù)防糾正機(jī)制,有助于糾正或消除執(zhí)法工作中的弊端。它能夠通過對勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的工作人員徇私枉法等違法行為的調(diào)查和責(zé)任追究,克服執(zhí)法不公,防止執(zhí)法權(quán)的濫用和異化,規(guī)范執(zhí)法行為,確保在執(zhí)法過程中做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究,確保執(zhí)法的科學(xué)性、嚴(yán)肅性。同時通過勞動教養(yǎng)監(jiān)督制度的導(dǎo)向作用,促使勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)及其工作人員注重提高教育矯治質(zhì)量,把勞教人員教育好、矯治好。近年來我國已發(fā)生多起因勞動教養(yǎng)制度問題引發(fā)的被社會關(guān)注的案件。

三、制定勞動教養(yǎng)法的必要性

（一）制定勞動教養(yǎng)法，是完善社會主義法律體系，保障公民基本權(quán)利的需要。

人身自由是《憲法》賦予每個公民的基本權(quán)利，對人身自由的限制和剝奪只能由法律加以調(diào)整。在這方面，我國先后頒布、修改了針對犯罪分子適用的《刑法》、《刑事訴訟法》、《監(jiān)獄法》和針對違反治安管理的違法分子適用的《治安管理處罰條例》，唯有對限制公民人身自由可達(dá)三年之久的勞動教養(yǎng)，目前還沒有一部系統(tǒng)完備的法典，這不能不說是我國法律體系中的一個嚴(yán)重缺陷。就現(xiàn)行勞動教養(yǎng)法律、法規(guī)而言，也不盡如人意，其中有關(guān)勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督，勞動教養(yǎng)人員的權(quán)利保障等方面內(nèi)容規(guī)定得很不具體。由于法律、法規(guī)的不完善，使勞動教養(yǎng)工作具有很大的隨意性。在勞動教養(yǎng)運(yùn)行實踐中，剝奪或者變相剝奪勞動教養(yǎng)人員的合法權(quán)益尤其是勞教人員的申訴權(quán)利現(xiàn)象不但屢有發(fā)生，而且在有些地方還相當(dāng)嚴(yán)重。如果不盡快制定一部勞動教養(yǎng)法，勞動教養(yǎng)制度存在的合法性將受到懷疑，勞動教養(yǎng)制度的群眾基礎(chǔ)將會動搖。

（二）制定勞動教養(yǎng)法，是建立健全合理的勞動教養(yǎng)工作機(jī)制的需要。

四十多年來，我國勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)的設(shè)置、組成、職能雖幾經(jīng)變更，但始終沒有建立一個科學(xué)分工負(fù)責(zé)、互相協(xié)調(diào)配合、彼此有效制約的勞動教養(yǎng)工作體制。在多年勞動教養(yǎng)工作中，存在著公安機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)，司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行，檢察機(jī)關(guān)實施監(jiān)督，勞動教養(yǎng)委員會形同虛設(shè)的現(xiàn)象。究其原因，主要是法律制度不完善，司法化、程序化不足。為了改變目前公安、司法機(jī)關(guān)在處理勞教案件中分工不夠合理、制約不夠有效、配合不夠密切的狀況，筆者認(rèn)為，必須確立一個由公安機(jī)關(guān)承辦案件，人民法院審理裁決，司法行政機(jī)關(guān)管理教育，人民檢察院全面監(jiān)督，四機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的勞動教養(yǎng)工作體制。而建立這種新的體制，涉及公安、司法機(jī)關(guān)的職責(zé)分工，已經(jīng)超出行政法規(guī)或部門規(guī)章的調(diào)整范圍，只能有賴于制定一部勞動教養(yǎng)法典來解決。

（三）制定勞動教養(yǎng)法，是系統(tǒng)總結(jié)勞動教養(yǎng)工作的歷史經(jīng)驗，把勞動教養(yǎng)工作的方針、政策上升為法律的需要。

四十多年來，黨和政府對勞動教養(yǎng)工作提出過許多行之有效的方針、政策，在長期的工作實踐中，勞動教養(yǎng)機(jī)關(guān)也積累了豐富的工作經(jīng)驗。如關(guān)于“教育、感化、挽救”勞動教養(yǎng)人員的工作方針；對勞動教養(yǎng)人員“要像父母對待孩子，醫(yī)生對待病人，老師對待學(xué)生”的感化政策；把勞動教養(yǎng)場所辦成“教育人、挽救人、造就人”的特殊學(xué)校和對勞動教養(yǎng)場所實行“依法管理、嚴(yán)格管理、科學(xué)管理、文明管理”的工作經(jīng)驗，等等。這些方針、政策和工作經(jīng)驗是我國勞動教養(yǎng)史上的寶貴財富，有必要將其系統(tǒng)地總結(jié)提煉，上升為國家的意志，以法律的形式頒布施行，這將對勞動教養(yǎng)工作的改善起到積極推動作用。

（四）制定勞動教養(yǎng)法，是改革、更新、發(fā)展、完善勞動教養(yǎng)制度，適應(yīng)勞動教養(yǎng)工作新變化的需要。

當(dāng)前，勞動教養(yǎng)工作面臨著很多新情況、新問題，這些都是過去立法時所沒有遇到過的。如勞動教養(yǎng)的適用對象已由過去內(nèi)部兩種人擴(kuò)大到現(xiàn)在社會上的十二種行為人；勞動教養(yǎng)人員的年齡構(gòu)成已由過去的以成年人為主演變?yōu)楝F(xiàn)在的以青少年為主；勞動教養(yǎng)工作的方針、政策已由過去的強(qiáng)調(diào)以“安置就業(yè)”為重點(diǎn)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)在的以“教育、感化、挽救”為指導(dǎo)，等等。所有這些變化，都需要在立法中加以體現(xiàn)，并針對變化了的客觀情況，制定相應(yīng)的措施和對策，以促進(jìn)勞動教養(yǎng)制度的改革和發(fā)展。

我們對勞動教養(yǎng)制度的質(zhì)疑絕不意味著要徹底否定其過去，而是為了更好地面向未來。中國目前不僅在國家法制的目標(biāo)上從過去的單一看重社會保護(hù)轉(zhuǎn)變到更多地關(guān)注人權(quán)保障，而且整個社會的價值觀、公正觀也在隨著國內(nèi)外形勢的變化而發(fā)生變化，在這種情況下，法律的變革勢所必然。黨的十八大重申全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)，進(jìn)一步樹立法治理念、弘揚(yáng)法治精神，讓深化司法體制改革成為立法者的不懈追求，讓公正文明成為執(zhí)法機(jī)關(guān)的共同意識，讓學(xué)法遵法守法用法成為全社會的共同理念，讓法治不僅成為一種治國方略，更成為一種全民自覺的生活方式。