高雪萍

GDP不能全面衡量人類的發(fā)展水平，為了衡量一個(gè)社會(huì)人類發(fā)展的成就，聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署(UNDP)從1990年開始使用人類發(fā)展指數(shù)來(lái)衡量和比較全世界不同國(guó)家及其同一個(gè)國(guó)家不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，它包括健康、教育和收入或產(chǎn)出三個(gè)重要領(lǐng)域的發(fā)展和進(jìn)步。人類發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)全社會(huì)成員的共同發(fā)展和每個(gè)人的全面發(fā)展，并以人的發(fā)展來(lái)反映社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。農(nóng)村的人類發(fā)展問(wèn)題與“三農(nóng)”問(wèn)題相互交織，但關(guān)鍵是農(nóng)民的生存、轉(zhuǎn)型與發(fā)展，因此“三農(nóng)”問(wèn)題的核心問(wèn)題還是農(nóng)民問(wèn)題，其中的實(shí)質(zhì)是要提高農(nóng)民的人類發(fā)展水平，賦予他們與城市市民同等的就業(yè)、受教育、健康的機(jī)會(huì)。本文以農(nóng)村人類發(fā)展的理論為研究框架，分析韓國(guó)政府財(cái)政支持在解決該國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題、提高農(nóng)村人類發(fā)展水平方面的作用及其對(duì)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn)啟示。

一、韓國(guó)政府在農(nóng)村人類發(fā)展中的財(cái)政支持

為了改變韓國(guó)農(nóng)村發(fā)展極為落后和工農(nóng)發(fā)展嚴(yán)重失衡的狀況，韓國(guó)政府決定把農(nóng)村開發(fā)列為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，把工農(nóng)業(yè)均衡發(fā)展擺在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的三大目標(biāo)之首，并以1971年的新村運(yùn)動(dòng)為開端，取得了顯著成效。1971年韓國(guó)政府開始實(shí)施“新村運(yùn)動(dòng)”計(jì)劃時(shí)，該國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值和人均國(guó)民生產(chǎn)總值分別只有90億美元、277美元，至1981年的10年間，二者分別躍增至668億美元和1734美元，且經(jīng)濟(jì)增幅名列世界第二[1]。

(一)韓政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)、生活的財(cái)政支持

在新村運(yùn)動(dòng)初期，政府給予了強(qiáng)有力的財(cái)政支持和融資支援。自新村運(yùn)動(dòng)開展以來(lái)韓國(guó)政府在農(nóng)村的財(cái)政投入累計(jì)達(dá)到20億美元，資金來(lái)源于政府財(cái)政投入和村莊自籌，用于建立農(nóng)村生產(chǎn)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、增加農(nóng)民收入和改善環(huán)境。政府投資在總投資額中的比例很高，1975年和1979年政府投資在農(nóng)村發(fā)展總投資的比重達(dá)42．1%和56．1%。

從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面來(lái)看，在新村運(yùn)動(dòng)開展初期，政府就提供相當(dāng)于政府預(yù)算資金的1%用于改善農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件的橋梁、河堤、公路和改善飲水條件等的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。1973年和1974年運(yùn)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的資金數(shù)額分別占當(dāng)年總投資的64．3%和42．5%，1975年以后用于增加收入項(xiàng)目的投資則占主要部分，設(shè)立了專門的農(nóng)民增收項(xiàng)目，支持農(nóng)民擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物、飼養(yǎng)、建立專業(yè)區(qū)、進(jìn)行合作耕種和售賣活動(dòng)以增加農(nóng)民收入。以1975年為例，農(nóng)民增收項(xiàng)目在新村運(yùn)動(dòng)中資金總額中的比重占到了63．4%，1976－1982年該比重平均為43．58%。除了對(duì)農(nóng)村建設(shè)給予直接的財(cái)政支持外，在村莊籌集的資金中有很大一部分也是來(lái)自于政府貸款或政府支持下的貸款，如韓國(guó)政府還為農(nóng)民提供最長(zhǎng)可達(dá)30年的低息貸款或?yàn)檗r(nóng)民爭(zhēng)取國(guó)際組織的援助性的貸款。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在韓新村運(yùn)動(dòng)開始后的10年間政府的財(cái)政投資達(dá)27521億韓元，政府財(cái)政的投入在農(nóng)村發(fā)展的資金方面發(fā)揮了強(qiáng)有力的杠桿作用。韓國(guó)抱川市蛟洞村上世紀(jì)至今農(nóng)村建設(shè)經(jīng)費(fèi)累計(jì)約19億韓元，其中只有6億韓元是政府財(cái)政投入，由此可見政府財(cái)政投入發(fā)揮了3倍的杠桿作用，即吸引了3倍的社會(huì)資本投入到農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展中[1]。

從以上分析可知，政府財(cái)政在新村運(yùn)動(dòng)的初期起到了主導(dǎo)的作用。當(dāng)政府的強(qiáng)權(quán)將韓國(guó)農(nóng)村從落后無(wú)效率的“鎖定”狀態(tài)開始擺脫出來(lái)后，就逐步從由政府主導(dǎo)、督導(dǎo)向民間主導(dǎo)階段逐漸過(guò)渡，積極引導(dǎo)民間團(tuán)體、企業(yè)、大學(xué)、科研機(jī)關(guān)參與其中，最后達(dá)到農(nóng)村開放化與自主化結(jié)合的階段，強(qiáng)調(diào)農(nóng)村的自我發(fā)展。

(二)韓政府先農(nóng)村落后地區(qū)后發(fā)達(dá)地區(qū)的教育財(cái)政政策

韓國(guó)政府非常注重農(nóng)村教育，由政府統(tǒng)籌管理教育預(yù)算，教育經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自中央政府和地方政府，而地方政府的經(jīng)費(fèi)絕大部分也是來(lái)自于中央政府的轉(zhuǎn)移支付。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力還不強(qiáng)，財(cái)力較落后的情況下，韓國(guó)政府更加注重制度建設(shè)在提高教育水平中的作用。一是依靠相應(yīng)的法律法規(guī)體系的建立和完善以保證各項(xiàng)教育事業(yè)有法可依、有法可循，如1958年制定了《教育稅法》和《義務(wù)教育財(cái)政交付金法》，保證了義務(wù)教育所需經(jīng)費(fèi)的來(lái)源;二是設(shè)計(jì)了先普及小學(xué)教育再普及初中教育、先經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)再經(jīng)濟(jì)非落后地區(qū)和先保量再提高質(zhì)量的制度安排以保證教育的公平性和可獲得性[2]。1967年頒布的《島嶼、偏僻地區(qū)教育振興法》規(guī)定首先優(yōu)先在偏僻地區(qū)、島嶼發(fā)展免費(fèi)教育，如“教育優(yōu)先區(qū)制度”對(duì)這些地區(qū)實(shí)行撥專款進(jìn)行補(bǔ)助，發(fā)放“教育代用券”或提供足夠的學(xué)習(xí)獎(jiǎng)學(xué)金;在20世紀(jì)70年代初期第三個(gè)義務(wù)教育五年計(jì)劃完成后的1976年，韓國(guó)基本完成了小學(xué)六年制的初等義務(wù)教育全面普及的工作，此后再逐步增加和改善學(xué)校的設(shè)施，增加教師的配備，減小班級(jí)密度，并逐步制定和完善財(cái)政保障計(jì)劃;1985年隨著《關(guān)于實(shí)施初中義務(wù)教育的規(guī)定》的頒布，韓國(guó)才開始實(shí)施免費(fèi)的初中義務(wù)教育，并且也是首先從經(jīng)濟(jì)落后的島嶼和偏僻的農(nóng)(漁)村地區(qū)開始實(shí)施[3]。

(三)韓政府先制度建設(shè)后財(cái)政支持的農(nóng)民健康政策

由于韓國(guó)政府認(rèn)為在優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)的時(shí)期不應(yīng)該同時(shí)發(fā)展醫(yī)療保險(xiǎn)，韓國(guó)政府對(duì)提高農(nóng)民的健康總體來(lái)看是先逐步建立和完善有關(guān)的法律和制度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度擁有足夠的財(cái)力后，才開始從財(cái)政上予以支持。如韓國(guó)政府1963年就通過(guò)了第一部醫(yī)療保險(xiǎn)法，但參保人并不多，到1987年韓國(guó)政府修訂的醫(yī)療保險(xiǎn)法，該法規(guī)定韓國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)費(fèi)籌集由農(nóng)民家庭支付50%，政府支付50%，而占農(nóng)民總數(shù)10%處于貧困線以下的農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的一部分由政府通過(guò)提供醫(yī)療救濟(jì)來(lái)負(fù)擔(dān);2005年頒布的《白皮書》規(guī)定農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療費(fèi)用40%來(lái)自于國(guó)庫(kù)財(cái)政支持，其余60%來(lái)自于農(nóng)民交納的保險(xiǎn)費(fèi)和煙草稅總額的10%;政府對(duì)喪失勞動(dòng)能力或者無(wú)任何收入的人如65歲以上的老人、孤寡老人和殘疾兒童提供醫(yī)保補(bǔ)助，讓其免費(fèi)享受政府健康醫(yī)療保險(xiǎn)，其資金來(lái)源于由中央政府和地方政府分別承擔(dān)80%和20%醫(yī)療救助經(jīng)費(fèi)[4]。

二、韓政府財(cái)政支持農(nóng)村人類發(fā)展的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

根據(jù)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，對(duì)于任何國(guó)家的任何時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“制度至關(guān)重要”，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變遷不是驟然發(fā)生的，而是許多因素長(zhǎng)期積累的結(jié)果，其中就有制度因素發(fā)揮著重要的作用。一項(xiàng)好的制度具有以下四大經(jīng)濟(jì)功能:降低交易費(fèi)用、為實(shí)現(xiàn)合作創(chuàng)造條件、為個(gè)人選擇提供激勵(lì)系統(tǒng)、外部性內(nèi)部化[5]。韓國(guó)政府在新村運(yùn)動(dòng)中給予制度充分的重視，并且為提高有限的政府財(cái)政在農(nóng)村的使用效率和杠桿作用方面提供了有力的制度保證。

(一)韓國(guó)政府通過(guò)財(cái)政支持農(nóng)村中介組織來(lái)降低交易費(fèi)用

諾思認(rèn)為交易費(fèi)用是決定一種政治或經(jīng)濟(jì)體制結(jié)構(gòu)的制度基礎(chǔ)，其運(yùn)行有利于穩(wěn)定有序的秩序的形成，避免了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的混亂。韓國(guó)政府注重農(nóng)村中介組織的發(fā)展，包括農(nóng)民合作組織、農(nóng)村金融組織、農(nóng)民技術(shù)推廣教育組織，對(duì)農(nóng)村中介組織給予財(cái)政資金的支持。如60年代中期農(nóng)協(xié)為農(nóng)民生產(chǎn)提供的生產(chǎn)資金中，70%來(lái)自政府的財(cái)政資金或金融資金。

(二)建立專職行政機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的發(fā)展提供組織制度保證

實(shí)現(xiàn)各個(gè)主體之間的合作和交往是制度的重要功能。韓國(guó)成立了專門負(fù)責(zé)新村運(yùn)動(dòng)的最高行政機(jī)構(gòu)為該計(jì)劃的實(shí)施提供組織制度保證，1972年韓國(guó)政府成立了由民政部部長(zhǎng)總負(fù)責(zé)和文化、教育、衛(wèi)生等部門參與的“中央新村運(yùn)動(dòng)咨詢與協(xié)調(diào)委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)新村運(yùn)動(dòng)的政策制定工作，即新村運(yùn)動(dòng)的制度、機(jī)制設(shè)計(jì)。所有政策經(jīng)由委員會(huì)協(xié)商后由參與部門執(zhí)行與各部門相關(guān)的政策和項(xiàng)目，如衛(wèi)生部負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村供水系統(tǒng)和流動(dòng)醫(yī)療站建設(shè)項(xiàng)目，民政部系統(tǒng)負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)性建設(shè)項(xiàng)目，工商部負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村電力項(xiàng)目、教育部則負(fù)責(zé)提高農(nóng)村教育水平的相關(guān)教育項(xiàng)目等。這些專門機(jī)構(gòu)的建立有助于從制度上解決涉及到新村運(yùn)動(dòng)中的各個(gè)部門之間的紛繁復(fù)雜的協(xié)調(diào)與合作問(wèn)題。

(三)設(shè)計(jì)適宜制度激發(fā)農(nóng)民建設(shè)農(nóng)村的積極性

制度的第三大功能是為個(gè)人選擇提供激勵(lì)系統(tǒng)，它在于通過(guò)傳遞提倡什么、鼓勵(lì)什么等方面的信息，借助獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰的強(qiáng)制力量得以監(jiān)督執(zhí)行，可以說(shuō)制度激勵(lì)程度的大小差異足以決定一個(gè)社會(huì)發(fā)展的快慢。[5]韓國(guó)政府在農(nóng)村發(fā)展運(yùn)動(dòng)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制鼓勵(lì)先進(jìn)，以效率優(yōu)先，適當(dāng)兼顧公平，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村的積極性。具體設(shè)計(jì)了以下機(jī)制:一是將農(nóng)村按發(fā)展程度的高低依次劃分為自強(qiáng)村、自助村和基礎(chǔ)村，政府只對(duì)前兩種村莊的發(fā)展提供財(cái)政援助，即財(cái)政支持，而對(duì)最落后的基礎(chǔ)村主要只是促進(jìn)其繼續(xù)改善生活環(huán)境，培養(yǎng)自助精神。這一分類指導(dǎo)法制度的設(shè)立，激發(fā)了落后村基礎(chǔ)村的發(fā)展積極性，因?yàn)榛A(chǔ)村只有這樣才能獲得政府財(cái)政資助的資格，逐步減少基礎(chǔ)村的數(shù)量，由此逐漸推動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展。[6]二是以設(shè)立農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村的財(cái)政支持，如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、增加農(nóng)民收入項(xiàng)目以及社會(huì)進(jìn)步項(xiàng)目，只有條件足夠好的村莊才能獲得資助，這樣競(jìng)爭(zhēng)就會(huì)引導(dǎo)村民逐步積累在某一項(xiàng)目方面的經(jīng)驗(yàn)，積累越多既越有可能成功獲得項(xiàng)目，又有利于政府利用有限的財(cái)政資源投資那些效率最高、效果最好的項(xiàng)目，這樣政府可以集中力量，支持那些在新村運(yùn)動(dòng)中表現(xiàn)得更有競(jìng)爭(zhēng)力、更積極的村莊。[7]

最后，在外部性內(nèi)部化的方面，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中有很多項(xiàng)目的受益范圍牽涉到多個(gè)村莊，在這種農(nóng)村公共品的建設(shè)中，一般是韓國(guó)各級(jí)政府與村民各負(fù)其責(zé)合力完成，即由政府來(lái)解決非純公共品的外部性問(wèn)題。

三、經(jīng)驗(yàn)啟示

韓國(guó)推動(dòng)農(nóng)村人類發(fā)展水平的過(guò)程展現(xiàn)出了以下幾點(diǎn)啟示:一是韓政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，政府不僅從財(cái)政上給予了支持，而且注重配備完善的制度，以更好的發(fā)揮和提高政府財(cái)政支持的作用、效率，其中在制度方面尤以相關(guān)法律的建立和完善作用明顯，它使得各項(xiàng)事業(yè)的開展有法可依，有據(jù)可循;二是在純公共品和準(zhǔn)公共品的供給中注重對(duì)貧困和弱勢(shì)群體和地區(qū)的財(cái)政資助，以保證社會(huì)公平性，并為農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和基礎(chǔ);三是鼓勵(lì)民間資本參與農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)，不僅體現(xiàn)在農(nóng)村生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方面，而且在教育和醫(yī)療領(lǐng)域也積極引入私人經(jīng)營(yíng)，以彌補(bǔ)政府財(cái)力的不足，使得政府能夠?qū)⒂邢薜呢?cái)力投入到最需要的地區(qū)或領(lǐng)域中去;四是注重農(nóng)村中介組織建立，以降低交易成本，由此保證農(nóng)村各項(xiàng)制度和項(xiàng)目的實(shí)施。

[1]樊瑛華，李秀珍．中國(guó)新農(nóng)村建設(shè)與韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的比較研究[J]．人文雜志，2008，(3)．

[2]趙麗霞，武在爭(zhēng)．農(nóng)村義務(wù)教育投入的國(guó)際比較及啟示[J]．天津市教科院學(xué)報(bào)，2005，(4)．

[3]張德強(qiáng)論韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)的教育本質(zhì)[J]．比較教育研究，2007，(9)．

[4]李蓮花．后發(fā)地區(qū)的醫(yī)療保障:韓國(guó)與臺(tái)灣地區(qū)的全民醫(yī)保經(jīng)驗(yàn) [J]．學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008，(10)．

[5]盧現(xiàn)祥，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué) [M]．北京:北京大學(xué)出版社，2007．

[6]曲婷婷．我國(guó)農(nóng)村發(fā)展中的財(cái)政支持研究 [D]．天津:南開大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)，2009．

[7]金榮桿．韓國(guó)新村運(yùn)動(dòng)對(duì)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展的啟示[J]．經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較(雙月刊)，2007，(4)．