辛成利

（吉林省柳河縣姜家店林業(yè)工作站，吉林 柳河 135300）

1 自然概況

柳河縣地處吉林省東南部，幅員3348.3km2。全縣林業(yè)用地面積19.5萬hm2。轄15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，219個(gè)行政村，534個(gè)自然屯，總?cè)丝?7萬人。具有典型的北方林區(qū)縣特征。

據(jù)縣林業(yè)局調(diào)查，全縣非法侵占的林地31329hm2（46.9萬畝），其中2000年以前集體開墾侵占的20002hm2（30.3萬畝），占?xì)Я珠_墾總數(shù)的74%，進(jìn)入第二輪土地承包的4106hm2（61590畝）；2000～2004年開墾侵占的5298hm2（79470畝），占?xì)Я珠_墾總數(shù)的18%；2005年以后開墾侵占的1923hm2（28845畝），占?xì)Я珠_墾總數(shù)的6%。全縣坡度在25°以上占30%，25°以下占70%。

2010年，柳河縣開展了規(guī)模龐大的林業(yè)生態(tài)建設(shè)，嚴(yán)厲打擊了非法侵占林地違法犯罪，按照“停、封、造、管”的原則，全縣清查18.82萬畝被侵占林地，一次性全部停耕還林，取得了實(shí)質(zhì)性的成果。

2 毀林開墾屢禁不止的原因和主要癥結(jié)

多年來，隨著國(guó)家土地、糧食政策的重大調(diào)整，加之“農(nóng)業(yè)稅挖潛、土地二輪承包”等各種歷史遺留因素影響，農(nóng)民受眼前利益驅(qū)使，大肆毀林開墾、非法侵占林地，致使林地大量流失。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，柳河縣毀林開墾蠶食林地的原因很復(fù)雜，主要有以下方面。

2.1 歷史原因

柳河縣屬半山區(qū)向丘陵過渡地帶，可耕種土地面積少，隨著人口的增加，農(nóng)民生存壓力增大，農(nóng)民轉(zhuǎn)向林地開小片荒增加糧食產(chǎn)量，通過許多年的積累使林地變?yōu)檗r(nóng)田。

2.2 政策原因

（1）歷年各種自然災(zāi)害之后，為進(jìn)行生產(chǎn)自救，縣鄉(xiāng)政府允許農(nóng)民開荒自救，使大部分草甸地被開成水田，林地開墾成農(nóng)田。

（2）由于經(jīng)濟(jì)落后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)費(fèi)不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自發(fā)組織開展“農(nóng)業(yè)稅挖潛”，對(duì)小片荒收稅、收費(fèi)，林地被開墾成農(nóng)田。

（3）在1996年土地第二輪承包時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了多收取農(nóng)業(yè)稅等費(fèi)用，把農(nóng)民非法開墾的4106hm2小片荒納入在冊(cè)地，發(fā)放了土地承包證，進(jìn)入了國(guó)家糧食直補(bǔ)，使小片荒變成了“合法化”。

（4）部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村未經(jīng)林業(yè)部門允許，私自把承包地和小片荒進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致林地流失。

2.3 其他原因

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了增加財(cái)政收入，對(duì)本地非法開墾的小片荒進(jìn)行收費(fèi)，開墾者交了錢就可以種地，助長(zhǎng)了農(nóng)民侵占林地的勢(shì)頭。

（2）20世紀(jì)90年代初，縣政府號(hào)召發(fā)展果園，經(jīng)營(yíng)幾年后，由于糧食價(jià)格上漲，農(nóng)民就以種地為主，林地變?yōu)檗r(nóng)田。

（3）20世紀(jì)90年代參價(jià)下滑，導(dǎo)致參戶對(duì)老參地棄管，加之近年來糧食價(jià)格上漲，農(nóng)民在老參地林糧間作，沒能及時(shí)還林，形成農(nóng)田。

（4）農(nóng)民在采伐跡地林糧間作，致使更新不及時(shí)，形成農(nóng)田，年年在耕種的土地邊緣蠶食林地，擴(kuò)地邊，拱地頭，積少成多。

（5）各村在修水泥路、水庫、建學(xué)校、有線電視、烤煙房等公益事業(yè)中，由于缺少資金，將集體林流轉(zhuǎn)給個(gè)人，個(gè)人為了早日得到回報(bào)，便進(jìn)行采伐或?yàn)E伐，砍后不及時(shí)更新，形成農(nóng)田。

（6）科技進(jìn)步使開墾林地更容易。農(nóng)民通過春天扎眼種平板、打藥以及用“播種器”等方法，很輕松地就完成耕種，秋天就等收糧食。使開墾林地發(fā)現(xiàn)難，發(fā)現(xiàn)了也難以找到開墾者，處理難度大。這也是最近幾年林地被侵占的主要原因。

（7）隨著生態(tài)旅游業(yè)的興起，部分人在林地上未批先占、少批多占、邊批邊占、不批也占，大量興建山莊，開墾林地種糧種菜。

（8）部分人為了經(jīng)濟(jì)利益，非法采石、采礦、挖沙、濫挖草炭土，導(dǎo)致部分林地被破壞侵占，而且難以恢復(fù)，徹底流失。

2.4 主要癥結(jié)

（1）村兩委管理職能弱化。首先，一些地方的村兩委基本上失去了在村民中的核心作用，而林地保護(hù)工作缺乏村兩委的配合與實(shí)施，隱患就會(huì)很多。其次是村級(jí)護(hù)林人員匱缺。全縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有219個(gè)行政村、534個(gè)自然屯，不包括8個(gè)國(guó)有林場(chǎng)，按每個(gè)村屯設(shè)1名專職護(hù)林員，全縣至少需要534人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)解決這筆經(jīng)費(fèi)很困難。

（2）對(duì)毀林開墾者難以打擊。一是林權(quán)改革后，林地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸個(gè)人，老百姓認(rèn)為誰承包，誰就可以使用林木和林地，對(duì)毀壞林木和林地行為無人舉報(bào)，舉報(bào)了取證難，導(dǎo)致新的非法侵占林地行為蔓延。二是大量被毀林地塊很難找到直接責(zé)任人，有的找到責(zé)任人后，生活貧困承受不了行政處罰又不夠判實(shí)刑，負(fù)面影響極大。三是個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)為增加收入，違規(guī)收取農(nóng)民毀林開墾林地承包費(fèi)用；職能部門未能盡到監(jiān)管和保護(hù)職責(zé)。

3 國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)基本情況

國(guó)有林場(chǎng)管護(hù)人員253人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)264人。國(guó)家和省重點(diǎn)公益林資金加強(qiáng)了管護(hù)隊(duì)伍建設(shè)。但管護(hù)人員匱乏，隊(duì)伍建設(shè)仍存在困難。

（1）有些單位管護(hù)區(qū)分散，路途遙遠(yuǎn)，交通不便，加之與外市縣交界處較多，給護(hù)林工作帶來一定困難。

（2）村級(jí)地方單位不配合，糧食漲價(jià)，農(nóng)民開荒種地意識(shí)增強(qiáng)，執(zhí)法環(huán)境不好。交通工具缺乏，有的地方通訊不暢。

（3）普遍存在經(jīng)費(fèi)不足，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)常年不給林業(yè)站工作人員撥付工資或少撥工資，導(dǎo)致基層護(hù)林員工作積極性不高。

4 對(duì)策與措施

4.1 對(duì)策

（1）對(duì)已經(jīng)造林的地塊絕不允許林糧間作。

（2）對(duì)沒有造林的地塊，絕不允許復(fù)耕，堅(jiān)決封起來。

（3）對(duì)不聽勸阻強(qiáng)行耕種的，堅(jiān)決組織鏟除。（4）加強(qiáng)封山育林、封山禁牧。同時(shí)，一些好的管理措施和辦法應(yīng)堅(jiān)持下去。

4.2 措施

（1）建立各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)示范林包保責(zé)任制?？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村每級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都有示范林，不僅負(fù)責(zé)造林，還要負(fù)責(zé)管護(hù)，一包3年，確保成林。

（2）推行“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”獎(jiǎng)罰責(zé)任體系。爭(zhēng)取封山育林、國(guó)家重點(diǎn)公益林管護(hù)資金，建立專職管護(hù)責(zé)任隊(duì)伍。

（3）加快林權(quán)發(fā)證發(fā)放工作，給群眾及早明確林木產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民真正從植樹造林活動(dòng)中得到實(shí)惠，促動(dòng)農(nóng)民自發(fā)加強(qiáng)造林管護(hù)。

（4）鄉(xiāng)鎮(zhèn)制定管護(hù)鄉(xiāng)規(guī)民約，組建護(hù)林隊(duì)伍，落實(shí)干部管護(hù)責(zé)任。對(duì)暴力抗法、威脅執(zhí)法的人員和屢禁不止、繼續(xù)毀林開墾的現(xiàn)行人員進(jìn)行重點(diǎn)打擊。

5 成功經(jīng)驗(yàn)

成功經(jīng)驗(yàn)主要是落實(shí)“六級(jí)包保體系”。

（1）縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)包片。

（2）相關(guān)副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（3）縣直部門包村。

（4）鎮(zhèn)村干部包戶。

（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站包技術(shù)。

（6）林業(yè)部門技術(shù)員駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)包保。

此外，還出臺(tái)了《林業(yè)生態(tài)建設(shè)問責(zé)辦法》。司法部門對(duì)毀林違法分子進(jìn)行打擊，2010年共清理收回林地18.26萬畝，當(dāng)年全部還林，在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上主要采取4種方式組織造林。

（1）家庭承包方式，簽訂合同50年。

（2）非平均承包方式，即誰造誰有，與村簽訂合同2∶8分成。

（3）集體收回，對(duì)外拍賣，組織社會(huì)造林。

（4）對(duì)造林地塊，經(jīng)驗(yàn)收合格后及時(shí)確權(quán)發(fā)證，對(duì)林地依法進(jìn)行管理防止林地再流失。

[1]李海波，任廣闊，王 偉，等.蠶食林地應(yīng)對(duì)策略探討[J].農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2012（9）.

[2]蔣代書，王洪波.林地管理工作存在的問題及對(duì)策探討[J].林業(yè)資源管理，1997（3）.

[3]張德靜，張 鵬，張 靖.我國(guó)林地管理的現(xiàn)狀及對(duì)策[J].林業(yè)資源管理，1999（4）.