文/中國(guó)國(guó)防科技信息中心三室 王磊 劉通 謝冰峰

裝備聯(lián)合采辦，是指為提升裝備體系的互聯(lián)互通與聯(lián)合作戰(zhàn)能力并提高裝備經(jīng)費(fèi)的使用效益，對(duì)通用性強(qiáng)、功能相近、應(yīng)用環(huán)境類(lèi)似的武器裝備，采取由兩個(gè)或多個(gè)國(guó)防部部門(mén)（包括軍種與業(yè)務(wù)局等）聯(lián)合實(shí)施研制、生產(chǎn)或由國(guó)防部集中采辦的管理模式。信息化條件下的一體化聯(lián)合作戰(zhàn)樣式對(duì)各軍種裝備的互聯(lián)互通能力提出了更高的要求，而聯(lián)合采辦有助于在最大程度上保證各軍種裝備的互操作性，確保各軍種裝備“生而聯(lián)合”。同時(shí)由于通過(guò)聯(lián)合采辦方式，增加了單一裝備的采辦數(shù)量，有助于發(fā)揮采辦的批量效應(yīng)，降低采辦成本。基于聯(lián)合采辦的上述特點(diǎn)及效用，美軍從上世紀(jì)中期以來(lái)就積極推動(dòng)采辦管理改革，逐步推廣聯(lián)合采辦模式，成為美軍加強(qiáng)國(guó)防部對(duì)裝備建設(shè)集中統(tǒng)管力度的重要抓手，并醞釀設(shè)立專(zhuān)職的聯(lián)合采辦執(zhí)行官組織體系，但由于聯(lián)合采辦模式削弱了軍種的采辦權(quán)限，改革過(guò)程中遭到了各軍種的抵制，走過(guò)一段彎路。美軍推動(dòng)聯(lián)合采辦管理的改革過(guò)程及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得我們關(guān)注。

一、二戰(zhàn)后至20世紀(jì)60年代初，設(shè)立國(guó)防部與參聯(lián)會(huì)，形成現(xiàn)代國(guó)防與裝備采辦管理體制的雛形

二戰(zhàn)結(jié)束之前美軍主要依托陸軍部與海軍部開(kāi)展部隊(duì)管理與裝備建設(shè)工作，兩者是政府內(nèi)閣部，國(guó)防部還未設(shè)立。這樣的歷史造就了軍種強(qiáng)勢(shì)的傳統(tǒng)，在裝備建設(shè)中，各軍種秉持各自的戰(zhàn)略構(gòu)想，發(fā)展各自需要的武器裝備，相互爭(zhēng)奪資源，協(xié)同難度較大，還沒(méi)有任何聯(lián)合采辦的理念、思路與政策出臺(tái)?；谶@種局面，美國(guó)會(huì)出臺(tái)了《1947年國(guó)家安全法》，要求組建國(guó)家軍事部，負(fù)責(zé)對(duì)各軍種實(shí)施指導(dǎo)、管理與控制，并在陸軍航空兵的基礎(chǔ)上成立空軍部。1949年進(jìn)一步通過(guò)了《1947年國(guó)家安全法修正案》，將國(guó)家軍事部改組為國(guó)防部，取消各軍種內(nèi)閣部的職能，劃歸國(guó)防部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，并設(shè)立參聯(lián)會(huì)主席職位，負(fù)責(zé)指揮三軍聯(lián)合作戰(zhàn)。美軍通過(guò)此次改革，基本確立了國(guó)防部領(lǐng)導(dǎo)三軍種分散實(shí)施的采辦管理體制格局，形成了目前美軍國(guó)防與裝備采辦管理體制的雛形。

國(guó)防部成立之后的較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，各軍種權(quán)力依然強(qiáng)大，相互間惡性競(jìng)爭(zhēng)激烈、矛盾難以調(diào)和。海軍與空軍圍繞重大裝備立項(xiàng)產(chǎn)生激烈的矛盾，海軍在國(guó)會(huì)激烈控訴國(guó)防部與空軍的不公正行為，發(fā)生了美軍歷史上著名的“海軍上將的叛亂”事件。體現(xiàn)了國(guó)防部與各軍種矛盾的尖銳性以及裝備建設(shè)中存在的嚴(yán)重的“煙囪式”發(fā)展問(wèn)題。

艾森豪威爾總統(tǒng)1953年上臺(tái)執(zhí)政以后，采取多種措施加強(qiáng)國(guó)防部的權(quán)力。其任內(nèi)通過(guò)的1958年《國(guó)防部改組法》，要求國(guó)防部設(shè)立研究與工程署，將裝備采辦相關(guān)的基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究以及先期技術(shù)發(fā)展方面的工作交由研究與工程署統(tǒng)管,承擔(dān)了部分裝備預(yù)研與科研的聯(lián)合實(shí)施及管理職能。雖然當(dāng)時(shí)美軍的裝備采辦工作仍由各軍種分散實(shí)施，但通過(guò)該法，軍種在采辦方面的權(quán)力被弱化，國(guó)防部從裝備預(yù)研與科研入手, 開(kāi)始逐步加強(qiáng)對(duì)裝備采辦的統(tǒng)管與聯(lián)合力度。

二、20世紀(jì)60年代至80年代后期，國(guó)防部逐步加強(qiáng)對(duì)各軍種裝備采辦的集中統(tǒng)管力度，逐步樹(shù)立聯(lián)合采辦理念

為了加強(qiáng)國(guó)防部對(duì)各軍種裝備的集中統(tǒng)管，制約各軍種裝備重復(fù)建設(shè)、“煙囪林立”現(xiàn)象，解決各軍種裝備分散建設(shè)制約聯(lián)合作戰(zhàn)能力提升的問(wèn)題。1961年，麥克納馬拉擔(dān)任國(guó)防部長(zhǎng)后，引入規(guī)劃計(jì)劃預(yù)算系統(tǒng)(PPBS)，根據(jù)國(guó)家軍事戰(zhàn)略和財(cái)政預(yù)算限額，采用規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算一體化編制程序，制定武器裝備長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃、中期計(jì)劃和年度預(yù)算,加強(qiáng)國(guó)防部的綜合平衡，減少重復(fù)浪費(fèi)。1965年，麥克納馬拉在國(guó)防后勤局成立國(guó)防合同分局，著手將分散在各軍種的合同管理職能集中到國(guó)防部，積極提升國(guó)防部在裝備采辦中的統(tǒng)管力度。

在裝備需求管理方面，二戰(zhàn)后較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)處于軍種主導(dǎo)的狀況，各軍種“自下而上”提出裝備建設(shè)需求，國(guó)防部與參聯(lián)會(huì)統(tǒng)管力度薄弱，難以對(duì)各軍種提出的需求進(jìn)行有效的調(diào)整與優(yōu)化。20世紀(jì)80年代中期，在里根總統(tǒng)的倡議下，美軍積極推動(dòng)需求管理改革。1986年《哥德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)軍種間聯(lián)合作戰(zhàn)，要求裝備采辦必須適應(yīng)這一要求，初步提出了聯(lián)合采辦的理念。根據(jù)該法，美軍設(shè)立參聯(lián)會(huì)副主席職位，成立以其牽頭的聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)，吸收各軍種參謀長(zhǎng)（海軍為作戰(zhàn)部長(zhǎng)）參與，加強(qiáng)對(duì)全軍需求的評(píng)估、審查與統(tǒng)管，并更加重視軍種間提出的聯(lián)合需求。雖然在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，聯(lián)合需求監(jiān)督委員會(huì)出現(xiàn)了許多困難與爭(zhēng)議，但在管理理念方面，美軍已經(jīng)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)需求管理尤其是聯(lián)合需求管理的重要性，以此牽引全軍裝備的建設(shè)。

《哥德華特-尼科爾斯國(guó)防部改組法》還提出重構(gòu)美軍項(xiàng)目管理體系的要求，在國(guó)防部設(shè)立采辦執(zhí)行官，各軍種按照裝備類(lèi)型構(gòu)建計(jì)劃執(zhí)行官體系（PEO），每個(gè)軍種設(shè)立十個(gè)左右計(jì)劃執(zhí)行官，每個(gè)計(jì)劃執(zhí)行官辦公室下設(shè)若干項(xiàng)目管理辦公室。這種構(gòu)建模式，建立了目前美軍裝備項(xiàng)目管理組織體系的雛形，為聯(lián)合采辦組織體系的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

三、20世紀(jì)80年代末至90年代末，美軍明確提出推行裝備聯(lián)合采辦策略，聯(lián)合采辦項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)

1989年，美國(guó)總審計(jì)署（現(xiàn)改名為政府問(wèn)責(zé)辦公室），明確提出“聯(lián)合項(xiàng)目”的概念，指的是在項(xiàng)目研究、發(fā)展與采購(gòu)階段由多個(gè)軍種或多個(gè)國(guó)防業(yè)務(wù)局參與的項(xiàng)目，國(guó)防部隨即提出優(yōu)先推行裝備聯(lián)合采辦的策略。

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，美軍開(kāi)始在項(xiàng)目管理層面，嘗試構(gòu)建聯(lián)合項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)，最為重要的嘗試是美軍聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)無(wú)線電系統(tǒng)（JTRS），該項(xiàng)目于1997年啟動(dòng)，定位為三軍聯(lián)合項(xiàng)目，由陸軍具體負(fù)責(zé)采辦實(shí)施，但設(shè)立了聯(lián)合計(jì)劃執(zhí)行官辦公室（JPEO），其成員包括海軍與空軍的成員。

此外，在信息系統(tǒng)建設(shè)方面，美軍在20世紀(jì)90年代開(kāi)始，越來(lái)越重視信息系統(tǒng)建設(shè)，并強(qiáng)調(diào)美軍共用信息系統(tǒng)由國(guó)防部國(guó)防信息系統(tǒng)局集中采辦，如全球指揮控制系統(tǒng)（GCCS）、全球信息柵格（GIG）等共用信息系統(tǒng)與基礎(chǔ)設(shè)施最終都交由國(guó)防信息系統(tǒng)局采辦，取得了較好的實(shí)施效果。

1994年，美國(guó)防部國(guó)防系統(tǒng)管理大學(xué)（國(guó)防采辦大學(xué)的前身）發(fā)布《聯(lián)合項(xiàng)目管理手冊(cè)》，雖然該手冊(cè)并非強(qiáng)制性法規(guī)，但在理念上、思路上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和突出了聯(lián)合采辦這一裝備建設(shè)思路。1996年，國(guó)防系統(tǒng)管理大學(xué)對(duì)該手冊(cè)進(jìn)行更新，發(fā)布第二版。

四、新世紀(jì)以來(lái)，裝備聯(lián)合采辦的法規(guī)政策進(jìn)一步健全，并醞釀設(shè)立新的聯(lián)合采辦執(zhí)行官組織體系

新世紀(jì)以來(lái)，隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展以及一體化聯(lián)合作戰(zhàn)樣式的深化，聯(lián)合采辦作為提升各軍種聯(lián)合作戰(zhàn)能力的重要手段，越來(lái)越受到美軍尤其是國(guó)防部高層的重視。美軍自2003年起在其國(guó)防部5000.1指令《國(guó)防采辦系統(tǒng)》中，提出應(yīng)更加重視和優(yōu)先發(fā)展跨軍種聯(lián)合裝備項(xiàng)目。2004年，國(guó)防采辦大學(xué)發(fā)布第三版《聯(lián)合項(xiàng)目管理手冊(cè)》,對(duì)美軍聯(lián)合項(xiàng)目的采辦管理政策與做法進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)范。

在采辦實(shí)踐方面，美軍在更大范圍內(nèi)探索和推行聯(lián)合采辦模式，美軍新世紀(jì)立項(xiàng)的新一代戰(zhàn)機(jī)取名為“聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)”（JSF），并將其作為三軍通用性作戰(zhàn)飛機(jī)進(jìn)行設(shè)計(jì)和采辦，最終由?？哲娊M建聯(lián)合項(xiàng)目辦公室，由兩個(gè)軍種的人員參加，項(xiàng)目辦主任每年由兩軍種輪流擔(dān)任。聯(lián)合攻擊戰(zhàn)斗機(jī)作為美軍推行聯(lián)合采辦模式的重要探索，積累了重要的管理經(jīng)驗(yàn)。此外，美軍還設(shè)立生化武器防御聯(lián)合計(jì)劃執(zhí)行官辦公室、飛行系統(tǒng)聯(lián)合計(jì)劃執(zhí)行官辦公室，加上之前的聯(lián)合戰(zhàn)術(shù)無(wú)線電系統(tǒng)聯(lián)合計(jì)劃執(zhí)行官辦公室，美軍在裝備建設(shè)領(lǐng)域逐步加強(qiáng)聯(lián)合采辦力度。

為了提高各軍種裝備聯(lián)合采辦的深度與廣度，美軍持續(xù)推進(jìn)聯(lián)合采辦管理改革。美國(guó)國(guó)防采辦大學(xué)2012年1月發(fā)布題為《關(guān)于設(shè)立聯(lián)合采辦組織管理機(jī)構(gòu)的建議》的咨詢(xún)報(bào)告，系統(tǒng)論述了深化聯(lián)合采辦改革的重要性與迫切性，當(dāng)前聯(lián)合采辦模式存在的問(wèn)題，并建議設(shè)立聯(lián)合采辦執(zhí)行官（JAE）。聯(lián)合采辦執(zhí)行官與各軍種采辦執(zhí)行官平級(jí)，專(zhuān)職負(fù)責(zé)各軍種聯(lián)合項(xiàng)目的采辦實(shí)施。報(bào)告認(rèn)為設(shè)立與各軍種采辦執(zhí)行官平級(jí)且獨(dú)立的聯(lián)合采辦執(zhí)行官，有助于加強(qiáng)對(duì)聯(lián)合采辦項(xiàng)目的集中管理力度，提高管理的專(zhuān)業(yè)化水平，能夠更好地從全局的角度謀劃全軍裝備的聯(lián)合采辦，并加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，有助于全面推動(dòng)裝備聯(lián)合采辦的順利實(shí)施。報(bào)告發(fā)布后，引發(fā)國(guó)防部高層領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注，但報(bào)告所提的措施建議較為激進(jìn)，也在各軍種層面引發(fā)了諸多爭(zhēng)議。美軍的采辦管理改革一般是漸進(jìn)的、實(shí)用主義的，直接設(shè)立聯(lián)合采辦執(zhí)行官的可能性目前看來(lái)還不大，但該論證報(bào)告無(wú)疑為美軍高層提供了一個(gè)解決問(wèn)題的思路，也為其他國(guó)家提供了一個(gè)聯(lián)合采辦的視角。