趙 輝，高 磊，董四方

（水利部水資源管理中心，100053，北京）

地下水是水資源的重要組成部分。在我國(guó)，地下水因其分布廣、水質(zhì)好、不易被污染、調(diào)蓄能力強(qiáng)、供水保證程度高，已被廣泛開發(fā)利用。超量開采是目前地下水開發(fā)利用中一個(gè)極為嚴(yán)重的問(wèn)題，它形成了諸多負(fù)效應(yīng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)和環(huán)境帶來(lái)許多不利的影響。地下水污染問(wèn)題也非常嚴(yán)重，尤其是以城市及其周邊地區(qū)最為突出。如何從地下水管理工作全局出發(fā)，構(gòu)建起一個(gè)適合新時(shí)期需求的地下水管理工作框架體系，使地下水資源得到合理開發(fā)、科學(xué)管理，防止超量開采和水質(zhì)的污染，使有限的地下水資源發(fā)揮最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，為全面建成小康社會(huì)服務(wù)，是當(dāng)前水資源管理中的一項(xiàng)重要任務(wù)。

一、地下水開發(fā)利用面臨的問(wèn)題

1.全國(guó)地下水超采嚴(yán)重

從20世紀(jì)80年代初至90年代末，全國(guó)以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成的地下水超采區(qū)數(shù)量已從56個(gè)發(fā)展到164個(gè)，多年平均地下水年超采量71.36億 m3，超采區(qū)總面積達(dá)19萬(wàn)km2，全國(guó)240個(gè)大型、特大型地下水水源地中，有53個(gè)處于超采狀態(tài)，超采量逐年增加。全國(guó)有24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）存在地下水超采問(wèn)題，其中河北省超采面積最大，達(dá)66 973 km2，占全省平原區(qū)面積的91.6%。北方各流域片地下水超采問(wèn)題較嚴(yán)重，其中海灤河片問(wèn)題最為嚴(yán)重，超采區(qū)面積87 796 km2，占全國(guó)超采區(qū)總面積的48.2%。

2.地下水資源量衰減和水質(zhì)惡化威脅城鄉(xiāng)供水安全

地下水在全國(guó)的供水中起著極為重要的作用。2010年全國(guó)地下水供水量1 108.05億m3，占總供水量的18.4%，河北、北京、河南、山西4個(gè)?。ㄖ陛犑校┑叵滤┧空伎偣┧康?0%以上。不少城市由于長(zhǎng)期過(guò)量開采地下水，引起了地下水水位的持續(xù)下降，造成了開采井單位出水量銳減甚至報(bào)廢，含水層被疏干，地下水資源面臨枯竭，給供水安全帶來(lái)了嚴(yán)重影響。在水質(zhì)方面，地下水水質(zhì)惡化，平原區(qū)約有54%的地下水不符合生活用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，地下水重污染區(qū)主要分布在城鎮(zhèn)周圍、排污河流兩岸地帶，全國(guó)不少地區(qū)仍以污染后的地下水為供水水源。

3.地下水超采誘發(fā)了一系列生態(tài)和環(huán)境問(wèn)題

地下水超采破壞了地下水及其賦存介質(zhì)天然狀態(tài)下固有的補(bǔ)給、徑流和排泄之間的平衡關(guān)系，進(jìn)而對(duì)原有的生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生了一系列的影響，誘發(fā)了地面沉降、地面塌陷、海（咸）水入侵、荒漠化、濕地萎縮等問(wèn)題。2009年有關(guān)部門調(diào)查與監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示，全國(guó)累計(jì)地面沉降量超過(guò)200 mm的地區(qū)達(dá)到7.9萬(wàn)km2，發(fā)生地面沉降的市超過(guò)50個(gè)。由于地下水不合理開發(fā)引發(fā)的海水入侵、荒漠化等問(wèn)題的程度和范圍也有進(jìn)一步發(fā)展和擴(kuò)大的趨勢(shì)。

4.地下水開發(fā)利用面臨新的問(wèn)題

近年受全球氣候變化影響，水資源南豐北缺的趨勢(shì)更為凸顯，主要江河實(shí)測(cè)徑流量多呈下降趨勢(shì)，北方地區(qū)水資源短缺形勢(shì)不容樂(lè)觀，遏制地下水超采任務(wù)艱巨。同時(shí)，由于疏干排水、地源熱泵、礦泉水和地?zé)崴_發(fā)、地下水人工回灌等地下水利用新方式的規(guī)模不斷擴(kuò)大，市政建設(shè)、交通、礦產(chǎn)開發(fā)等領(lǐng)域的大型工程建設(shè)與地下水的關(guān)系越來(lái)越密切，引發(fā)了地下水水源地疏干、水質(zhì)安全、工程安全和社會(huì)穩(wěn)定等新的問(wèn)題，地下水管理和保護(hù)任務(wù)更加繁重。

二、我國(guó)地下水管理工作現(xiàn)狀分析

通過(guò)近60年的建設(shè)，我國(guó)在地下水管理制度方面，初步形成了以《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律為基礎(chǔ)，以《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》等法規(guī)和部門規(guī)章為補(bǔ)充，以《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/T 14848—1993）《飲用水水源保護(hù)區(qū)劃分技術(shù)規(guī)范》《地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)導(dǎo)則》（SL286—2003）等技術(shù)規(guī)范為指導(dǎo)，并輔以其他相關(guān)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章及規(guī)范性文件的地下水管理保護(hù)政策法規(guī)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。但必須看到，我國(guó)地下水管理工作面臨著可持續(xù)開發(fā)利用、飲水安全、糧食安全、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等多重挑戰(zhàn)，與當(dāng)前落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的總體要求存在一定的差距。因此，今后一段時(shí)期地下水管理保護(hù)的制度化、規(guī)范化建設(shè)任務(wù)仍然十分艱巨。在對(duì)目前涉及地下水管理方面的法規(guī)、規(guī)章、技術(shù)規(guī)范收集整理和分析比較的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為，我國(guó)當(dāng)前的地下水管理中的短板主要表現(xiàn)在以下方面：

1.地下水立法和制度建設(shè)工作起步較晚，一些方面還存在制度空白

地下水與地表水既有共性，又在賦存、運(yùn)移和更新方面有其獨(dú)特的屬性，因而要針對(duì)地下水的特點(diǎn)實(shí)施管理和保護(hù)。水法僅對(duì)水資源管理作出原則規(guī)定，對(duì)地下水管理和保護(hù)，還沒(méi)有專門的法律或法規(guī)來(lái)規(guī)范。我國(guó)的地下水保護(hù)立法工作進(jìn)度緩慢，可用于指導(dǎo)地下水管理實(shí)踐的法規(guī)較少。自20世紀(jì)90年代初期開始，中央和地方頒布了一些涉及地下水管理保護(hù)方面的法規(guī)規(guī)章，但一直未針對(duì)地下水管理進(jìn)行單獨(dú)立法。從管理權(quán)限來(lái)看，水利部門在1998年機(jī)構(gòu)改革后才承擔(dān)較完整的地下水管理職能，這也導(dǎo)致許多地下水保護(hù)政策難以有效落實(shí)。目前在取水工程建設(shè)管理、地面沉降區(qū)地下水保護(hù)、海水入侵控制、地下水水源保護(hù)區(qū)劃分與管理等方面，還存在管理制度上的空白，對(duì)于礦山開采、地源熱泵等建設(shè)項(xiàng)目取用地下水的管理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于管理工作的實(shí)際需求。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā) 〔2012〕3號(hào)）強(qiáng)調(diào)，要明確地下水水位及開采量之間的相互關(guān)系，加強(qiáng)地下水取用水總量控制和水位控制，這是地下水管理保護(hù)工作的特色所在。地下水總量控制和水位控制制度在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)中還沒(méi)有具體的規(guī)定。因此，要全面落實(shí)國(guó)務(wù)院3號(hào)文件的要求，盡快出臺(tái)有關(guān)地下水“雙控”管理方面的制度和技術(shù)要求，強(qiáng)化我國(guó)地下水取水總量控制與水位控制管理，全面提升地下水管理和保護(hù)工作水平。

2.地下水超采區(qū)治理工作有待全面推進(jìn)

地下水超采區(qū)治理，涉及地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)、禁采和限采范圍劃分、地下水超采區(qū)治理方案編制以及跨省大型超采區(qū)治理試點(diǎn)和治理技術(shù)研究等諸多內(nèi)容。目前，我國(guó)在超采區(qū)治理方面尚處于起步階段，未形成統(tǒng)一規(guī)范的管理和技術(shù)體系。要確保今后超采區(qū)治理工作的順利開展，必須建立一套科學(xué)合理的地下水超采區(qū)治理技術(shù)規(guī)范，對(duì)在超采區(qū)的取水許可審批、各級(jí)人民政府及相關(guān)部門的職責(zé)義務(wù)、監(jiān)督管理機(jī)制落實(shí)以及各種違規(guī)行為的懲罰措施等進(jìn)行界定，提出具體的管理要求和保障措施。同時(shí)，要規(guī)范省際取用地下水分配工作及保障措施，構(gòu)建統(tǒng)一的跨省聯(lián)合調(diào)度與治理機(jī)制。

3.地下水取水工程建設(shè)管理有待加強(qiáng)

全國(guó)地下水取水工程建設(shè)管理工作比較薄弱，大部分地區(qū)工程設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)沒(méi)有相關(guān)部門的審查過(guò)程，取水層位、封閉措施、鉆孔布局隨意性很大。工程施工企業(yè)缺乏資質(zhì)要求，導(dǎo)致工程質(zhì)量難以保證。工程驗(yàn)收環(huán)節(jié)缺乏明確的技術(shù)要求，沒(méi)有建立清晰、完整的技術(shù)檔案，影響了后續(xù)工程的運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)工作。大量的報(bào)廢機(jī)井得不到妥善處理，一方面成為了地下水污染的重要誘因，另一方面又成為影響人民生命財(cái)產(chǎn)安全的隱患。規(guī)范地下水取水工程建設(shè)論證、審批工作流程，強(qiáng)化監(jiān)督管理工作，應(yīng)成為今后地下水開發(fā)利用管理的重中之重。

4.管理基礎(chǔ)工作落后于水資源管理工作需求

目前全國(guó)地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施嚴(yán)重不足，站網(wǎng)布局不盡合理，監(jiān)測(cè)及傳輸手段落后，水文地質(zhì)基礎(chǔ)資料嚴(yán)重匱乏，大部分地區(qū)幾乎沒(méi)有深層地下水的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，嚴(yán)重制約了地下水管理保護(hù)工作的開展，嚴(yán)重影響了抗旱等情況下地下水應(yīng)急供水水源建設(shè)。對(duì)水量的監(jiān)測(cè)比例很低，超過(guò)地下水總利用量60%以上的農(nóng)業(yè)用水基本沒(méi)有進(jìn)行計(jì)量。用水監(jiān)管不到位，致使地下水保護(hù)工作缺乏有效的監(jiān)管手段，難以對(duì)地下水開發(fā)利用、污染防治等實(shí)施有效的監(jiān)控以及對(duì)人類活動(dòng)的影響后評(píng)估。

全國(guó)地下水管理最大的障礙之一是沒(méi)有足夠的、可靠的、可以共享的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。設(shè)計(jì)和調(diào)整投資政策和管理措施，支持和鼓勵(lì)地下水基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集、積累和共享，是加強(qiáng)地下水管理的當(dāng)務(wù)之急。地下水管理工作的規(guī)程、要求等，除江蘇等部分省出臺(tái)了地方文件，全國(guó)還沒(méi)有明確的規(guī)定和要求，地下水管理規(guī)范化建設(shè)還沒(méi)起步。水利部門缺少專業(yè)人才，基層地下水管理幾乎沒(méi)有專業(yè)人員，亟需地下水管理基礎(chǔ)知識(shí)的普及和培訓(xùn)。

總之，我國(guó)當(dāng)前的地下水管理機(jī)制還存在一定的缺陷，不能有效解決地下水開發(fā)利用過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，從而影響到地下水的可持續(xù)利用，并制約著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為此，要盡快明確我國(guó)今后地下水管理工作的重心和方向，建立與地下水保護(hù)相適應(yīng)的監(jiān)控體系和管理平臺(tái)，為實(shí)施嚴(yán)格的地下水管理和保護(hù)制度奠定基礎(chǔ)。

三、關(guān)于近期工作思路與重點(diǎn)的建議

1.工作思路

嚴(yán)格地下水管理和保護(hù)的主要工作思路是：認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)發(fā)展的治水思路，尊重自然規(guī)律和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，以服務(wù)國(guó)家發(fā)展大局和改善民生為最終目標(biāo)，以地下水資源的嚴(yán)格控制開發(fā)、強(qiáng)化治理保護(hù)、全面涵養(yǎng)修復(fù)為重點(diǎn)，以地下水超采區(qū)管理、水源地保護(hù)區(qū)管理為平臺(tái)，以取水許可、鑿井管理、取水總量控制和水位控制、工程規(guī)劃審批、回灌補(bǔ)源等為手段，以地下水資源管理和保護(hù)制度建設(shè)、政策法規(guī)建設(shè)和能力建設(shè)為保障，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，建立嚴(yán)格的地下水管理績(jī)效考核和評(píng)估制度，把節(jié)水、補(bǔ)源、替代水源建設(shè)與控制地下水開采有機(jī)結(jié)合，堅(jiān)持預(yù)防為主，防治結(jié)合，建立及時(shí)有效的監(jiān)督管理體系，全面提升水行政主管部門的地下水資源管理和保護(hù)能力，以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2.重點(diǎn)工作

（1）地下水取用水總量控制和水位控制“雙控”制度建設(shè)

按照2011年中央1號(hào)文件和國(guó)務(wù)院3號(hào)文件要求，抓緊確立地下水開發(fā)利用紅線，建立覆蓋流域、省、市、縣的取用水總量控制指標(biāo)體系。地下水取水總量控制指標(biāo)的確定，要充分考慮水資源承載能力，地下水嚴(yán)重超采的地區(qū)，除生活用水外，不得新增總量指標(biāo)。同時(shí)，結(jié)合各地管理工作實(shí)際，組織開展地下水水位控制指標(biāo)制定工作，逐步對(duì)地下水實(shí)行水量、水位“雙控”管理，要將地下水水位控制管理納入水資源管理責(zé)任和考核體系。

（2）推進(jìn)地下水超采治理

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要在完成地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，盡快核定并公布地下水禁采和限采范圍。抓緊編制并實(shí)施全國(guó)地下水利用與保護(hù)規(guī)劃以及南水北調(diào)東中線受水區(qū)、地面沉降區(qū)、海水入侵區(qū)地下水壓采方案，逐步削減開采量?！笆濉逼陂g，要利用南水北調(diào)東、中線等水資源配置工程竣工的有利時(shí)機(jī)，以黃淮海地區(qū)、杭嘉湖地區(qū)、汾渭盆地等主要超采區(qū)為重點(diǎn)，合理配置地表水、地下水和外調(diào)水源，推進(jìn)地下水壓采工作。

（3）嚴(yán)格地下水開發(fā)利用管理

落實(shí)實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度要求，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和取水許可關(guān)，嚴(yán)格地下水管理，防止出現(xiàn)新的超采區(qū)，遏制地下水超采擴(kuò)大趨勢(shì)。對(duì)于“東北四省區(qū)節(jié)水增糧行動(dòng)”等重點(diǎn)項(xiàng)目，要充分考慮當(dāng)?shù)氐叵滤Y源承載力，嚴(yán)禁在地下水超采區(qū)安排新的建設(shè)項(xiàng)目。要嚴(yán)格鑿井審批管理，實(shí)行對(duì)鑿井施工的全過(guò)程監(jiān)管，要將取水工程報(bào)廢納入監(jiān)管范疇，防止地下水污染。結(jié)合水利普查，抓緊建立地下水取水工程登記管理制度。依法規(guī)范機(jī)井建設(shè)審批管理，限期關(guān)閉在城市公共供水管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的自備水井。

（4）量質(zhì)并重預(yù)防為主，全面加強(qiáng)地下水保護(hù)

加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)監(jiān)督管理。切實(shí)履行水資源保護(hù)職責(zé)，做好水源地保護(hù)區(qū)劃分、水量開采控制、地下水動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)等監(jiān)管職責(zé)，建立健全水源地風(fēng)險(xiǎn)管理和信息報(bào)告制度。制定含水層水質(zhì)保護(hù)政策，健全水質(zhì)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，會(huì)同有關(guān)部門共同做好地下水保護(hù)和污染預(yù)防工作。要充分考慮生態(tài)脆弱區(qū)、海水入侵易發(fā)區(qū)、地面沉降易發(fā)區(qū)等區(qū)域的生態(tài)保護(hù)需求，合理調(diào)控地下水開發(fā)規(guī)模，強(qiáng)化地下水水位控制管理，維持地下水合理水位。加強(qiáng)采礦、市政、交通等工程建設(shè)活動(dòng)監(jiān)督管理，完善監(jiān)管政策和手段，防止工程建設(shè)活動(dòng)對(duì)地下水的破壞。

（5）抓緊完善地下水政策法規(guī)與技術(shù)體系

目前，水利部正組織開展《地下水管理?xiàng)l例》立法工作，組織制定國(guó)家地下水資源管理政策與技術(shù)體系建設(shè)框架。在加快《條例》立法工作的同時(shí)，要從地下水資源評(píng)價(jià)規(guī)劃、開發(fā)利用、地下水保護(hù)、監(jiān)督管理等多個(gè)方面，開展部門規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)要求的起草和制訂工作，力爭(zhēng)通過(guò)五到十年的努力，基本建立國(guó)家地下水管理政策技術(shù)體系。

（6）加強(qiáng)地下水管理能力建設(shè)

一是抓緊完善地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)。水利部正會(huì)同國(guó)土資源部聯(lián)合開展國(guó)家地下水監(jiān)測(cè)工程項(xiàng)目建設(shè)，計(jì)劃在未來(lái)3年，新建、修復(fù)地下水監(jiān)測(cè)站點(diǎn)20 135個(gè)，形成完整統(tǒng)一的國(guó)家級(jí)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)絡(luò)。各省區(qū)要根據(jù)各自管理工作需要，抓緊完善省級(jí)地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，滿足地下水監(jiān)督管理需要。二是加強(qiáng)地下水取水計(jì)量監(jiān)督管理。今后，新建、改建和擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目，必須安裝符合水行政主管部門規(guī)定的用水計(jì)量設(shè)施，這些設(shè)施要滿足信息化和現(xiàn)代化管理要求。要抓緊對(duì)現(xiàn)有地下水取水計(jì)量設(shè)施的升級(jí)改造。三是建立完善水資源管理責(zé)任和考核制度。要將地下水取水總量控制、水位控制和地下水超采治理納入水資源管理責(zé)任和考核內(nèi)容，實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，強(qiáng)化考核監(jiān)督。四是加強(qiáng)地下水管理基礎(chǔ)工作和隊(duì)伍建設(shè)。要加大對(duì)地下水調(diào)查評(píng)價(jià)、規(guī)劃等基礎(chǔ)工作的投入，加強(qiáng)地下水管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)，積極引進(jìn)專業(yè)人才，努力提高管理隊(duì)伍的業(yè)務(wù)素質(zhì)。同時(shí)，要加強(qiáng)部門間協(xié)作和配合，要充分利用國(guó)土部門水文地質(zhì)勘查技術(shù)力量，做好地下水有關(guān)技術(shù)工作。

四、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)地下水管理與保護(hù)工作已取得一定成效。針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題，從最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)要求出發(fā)，提出了今后一個(gè)時(shí)期地下水管理工作的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)，地下水管理與保護(hù)工作要從制度建設(shè)、能力建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)幾方面，從水量管理、水質(zhì)保護(hù)和生態(tài)治理與恢復(fù)不同角度，通過(guò)加強(qiáng)地下水立法和實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度，全面提高地下水管理工作水平，從國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，進(jìn)一步加大地下水保護(hù)和管理的工作力度，實(shí)現(xiàn)地下水資源可持續(xù)利用。

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