薛金禮 孫 津

（北京師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100875）

胡錦濤在2011年省部級領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班的講話中強(qiáng)調(diào)：“要形成有效的訴求表達(dá)機(jī)制”。同時，“健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制”首次寫入2012年國務(wù)院政府工作報(bào)告和國家人權(quán)行動計(jì)劃（2012—2015年），這說明執(zhí)政黨和政府高度重視群眾的利益訴求表達(dá)建設(shè)，也反映了現(xiàn)有的群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制和群眾的實(shí)際需求、期望相比有很大的差距，這給學(xué)術(shù)界深入研究如何健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制提出了新任務(wù)和新要求。群眾利益訴求表達(dá)對象首先是基層政府，群眾利益訴求解決在基層政府，是群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制健全的標(biāo)志之一。那么，當(dāng)前基層政府角色對群眾利益訴求表達(dá)有何影響？健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制對基層政府角色轉(zhuǎn)變提出了什么要求？這是本文研究的問題。

一、基層政府角色對訴求表達(dá)機(jī)制的影響

1、基層政府的角色分析。本文所界定的基層政府指的是縣鄉(xiāng)一級政府。要健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，需要弄清當(dāng)前基層政府的角色，分析其與健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的關(guān)系；而要弄清基層政府角色，需要梳理基層政府開展的主要工作，從中找出基層政府的角色和職能。能夠比較全面的反映基層政府主要工作的是年度政府工作報(bào)告，下面以H縣的政府工作報(bào)告為例，分析基層政府角色與健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的關(guān)系。2012年主要工作安排和2011年的主要工作內(nèi)容大體一致，不同在于新增加了發(fā)展文化旅游產(chǎn)業(yè)和加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)容。該縣政府的主要工作為園區(qū)建設(shè)、招商引資、重大項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、商貿(mào)業(yè)、文化旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展社會事業(yè)和改善民生等工作。社會事業(yè)主要包括完善基礎(chǔ)設(shè)施、提高學(xué)生入學(xué)率、人口計(jì)生管理服務(wù)、發(fā)展文化體育事業(yè)、增加有線數(shù)字電視戶數(shù)等內(nèi)容；民生工作主要包括促進(jìn)就業(yè)、提高居民收入和社會保障水平，實(shí)施修路、飲水等十項(xiàng)民生工程。第一，為了保障園區(qū)建設(shè)和招商引資工作，該縣完善土地儲備管理制度，提高土地經(jīng)營水平，2011年實(shí)現(xiàn)土地出讓收入12億元，2012年計(jì)劃實(shí)現(xiàn)土地出讓收入13億元，而2011年地方一般預(yù)算收入8.43億元，土地出讓收入超過地方一般預(yù)算收入①。第二，從財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)來看，該縣財(cái)政2011年三農(nóng)支出4346萬元，社會保障支出8946.82萬元，兩項(xiàng)支出的總額占全年地方一般預(yù)算支出154071萬元的比例為8.63%。2011年重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中縣政府投融資投入為30.02億元②，這并不包括全年一般預(yù)算支出中投入重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施的預(yù)算內(nèi)巨額投入。在建設(shè)支出如此巨大的情況下，H縣政府在2012年預(yù)算安排方面仍強(qiáng)調(diào)“建設(shè)資金需求量大，可用于建設(shè)的資金非常有限”。

通過上述數(shù)據(jù)分析可以清晰地看出，H縣的政府角色大體處于以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主要任務(wù)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府階段。如果不盡快轉(zhuǎn)變基層政府角色，到2020年建成公共服務(wù)型政府的困難很大。H縣的情況是否僅是當(dāng)前基層政府角色的個案而不能從總體上反映基層政府的角色？據(jù)調(diào)查，近年來基層政府主要忙于三件事：一是房地產(chǎn)開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)，二是引進(jìn)項(xiàng)目和工業(yè)園建設(shè)，三是搞旅游風(fēng)景區(qū)的建設(shè)。在所調(diào)研的縣、鄉(xiāng)政府，都有宏大的發(fā)展規(guī)劃，都在轟轟烈烈搞上述“三大建設(shè)”③。因此，H縣政府的角色基本上反映了當(dāng)前我國基層政府的總體角色，也就是大體上還處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府階段，以抓發(fā)展、上項(xiàng)目為主要內(nèi)容的GDP競賽，而政府在履行社保、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等方面的公共服務(wù)角色有待加強(qiáng)，政府服務(wù)企業(yè)發(fā)展和轄區(qū)居民的公共服務(wù)能力有待增強(qiáng)，社會建設(shè)領(lǐng)域的政府角色有待完善。

2、基層政府角色與健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的關(guān)系?；鶎诱巧e位不利于群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主劉易斯說：“如果沒有一個高瞻遠(yuǎn)矚的政府的積極推動，沒有一個國家能夠在經(jīng)濟(jì)上取得進(jìn)展”；另一方面，又同時強(qiáng)調(diào)：“政府可能會由于做得太少或做得太多而遭到失敗”④?；鶎诱巧诮?jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域做得太多而在公共服務(wù)領(lǐng)域做得太少，這至少會從三個方面損害群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全：第一，基層政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域做得太多，使政府過多卷入了充滿利益沖突的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)GDP的快速發(fā)展和創(chuàng)造政績，基層政府在不同群體的利益沖突中傾向站在資本等強(qiáng)勢群體一邊，利益受損者往往是人數(shù)眾多的普通群眾。面對權(quán)力、資本等強(qiáng)勢群體，利益受損的群眾缺乏必要的渠道表達(dá)利益訴求，從而不利于群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全。第二，基層政府在公共服務(wù)領(lǐng)域做得太少，使廣大群眾在就業(yè)、分配、住房、社會保障、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等切身利益息息相關(guān)的需求得不到保障，同樣會引發(fā)群眾新的利益表達(dá)訴求；如果基層政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的職責(zé)日益完善，群眾這方面的利益訴求表達(dá)自然就大大減少，也就是通過基層政府的角色轉(zhuǎn)換，健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。第三，基層政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的過度干預(yù)使其卷入到利益的分配中來，并有了自己的利益，如2010年全國土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例為76.6%⑤，而H縣2011年的土地出讓收入超過地方一般預(yù)算收入。這就使基層政府在利益和政績的驅(qū)動下動用公共權(quán)力拆遷，從經(jīng)營土地中獲得巨額收益，容易侵犯群眾利益、引發(fā)矛盾。利益受損的相關(guān)群眾面對政府行為缺少有效的權(quán)利救濟(jì)和利益表達(dá)渠道，從而不利于群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全，也有損群眾對基層政府的合法性認(rèn)同。

二、健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的目標(biāo)及對基層政府角色轉(zhuǎn)換提出的要求

中央提出要健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，并將其作為提上日程的工作任務(wù)，對加強(qiáng)、鞏固黨的執(zhí)政地位和增強(qiáng)執(zhí)政能力意義十分重大。因此，需要根據(jù)群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的特點(diǎn)，研究基層政府角色與健全群眾利益訴求表達(dá)之間的關(guān)系，以健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制作為基層政府角色和各項(xiàng)工作的目標(biāo)導(dǎo)向，把健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制和轉(zhuǎn)變基層政府角色統(tǒng)一起來，通過轉(zhuǎn)變基層政府角色，健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。從上分析可以看出，當(dāng)前基層政府角色大體還處于經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府階段，這種政府角色不利于群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全，因此，需要盡快實(shí)現(xiàn)基層政府的角色轉(zhuǎn)換。在中央層面提出健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的政策目標(biāo)下，需要對當(dāng)前基層政府角色進(jìn)行研究和審視，轉(zhuǎn)變那些不利于群眾利益訴求表達(dá)的政府角色，健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制。

1、群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制健全的目標(biāo)。在什么意義上我們可以說一種表達(dá)機(jī)制是健全的呢？馬克思說，人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)，要實(shí)現(xiàn)自己的利益，首要環(huán)節(jié)是能夠表達(dá)自己的利益訴求，而要實(shí)現(xiàn)有效的利益表達(dá)的關(guān)鍵是能夠獲得進(jìn)行表達(dá)的渠道或途徑。要健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，需要破除政府部門了解群眾利益訴求難和群眾表達(dá)利益訴求難的二難悖論，讓訴求在群眾和黨政部門間自由表達(dá)、反饋和修正，才能有魚水般的干群關(guān)系，執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)才能堅(jiān)如磐石。由此可以看出，群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制健全的目標(biāo)大體包括：第一，首先承認(rèn)不同群體有不同的利益訴求，不同利益群體的合法權(quán)益都受到法律的平等保護(hù)。第二，每個群體的利益訴求都需要有法定的表達(dá)渠道，表達(dá)渠道要有效、管用。第三，群眾的利益訴求基本解決在基層政府。第四，群眾利益訴求的表達(dá)要有助于社會穩(wěn)定。第五，群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全要與加強(qiáng)民主法治、推進(jìn)公平正義統(tǒng)一起來，用民主法治的手段健全群眾利益訴求表達(dá)，采取與民主法治相悖的手段可能暫時實(shí)現(xiàn)了群眾的利益訴求表達(dá)，但無助于社會的長期穩(wěn)定。

2、基層政府角色轉(zhuǎn)換的新要求。健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的上述目標(biāo)對基層政府角色轉(zhuǎn)換提出了要求。黨的十七大明確提出了建設(shè)服務(wù)型政府的要求，胡錦濤同志指出建設(shè)服務(wù)型政府的關(guān)鍵是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善社會管理和公共服務(wù)。健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制對轉(zhuǎn)變政府職能提出了新的要求，要求政府承擔(dān)起提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義的政府角色，通過健全民主法治實(shí)現(xiàn)公平正義，通過經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，重視群眾利益訴求表達(dá)，積極回應(yīng)群眾的訴求并提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，建立一個公平正義、和諧穩(wěn)定的社會，必然是群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制健全的社會。

三、健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的新思路

任何一個國家的政府都需要一定的經(jīng)濟(jì)增長，民生改善才有相應(yīng)的基礎(chǔ)。但這是否意味著政府角色主要圍繞抓經(jīng)濟(jì)、促增長而弱化政府的公共服務(wù)和社會建設(shè)職能？是否意味著政府要直接從事微觀經(jīng)濟(jì)活動成為經(jīng)濟(jì)增長的主要推動者？經(jīng)濟(jì)增長是否要以損害群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制的健全為代價？答案自然是否定的，要實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)卻并非易事，需要深入研究解決問題的辦法。

從現(xiàn)實(shí)看，強(qiáng)政府這個趨勢短期來看是個不可改變的事實(shí)，“由中國前30年政府主導(dǎo)型發(fā)展模式以及特有的歷史文化傳統(tǒng)所決定，利益整合者的角色只能由政府來擔(dān)當(dāng)”⑥。因此，要健全群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制，協(xié)調(diào)和整合各種利益關(guān)系，這個角色只能由政府來擔(dān)當(dāng)。那么，轉(zhuǎn)換基層政府角色的抓手是什么？強(qiáng)政府能夠做到對基層政府的有力控制，控制的主要手段是對基層政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，因此，考核指標(biāo)是促進(jìn)基層政府角色轉(zhuǎn)換的抓手。筆者在2013年4月在華北石鎮(zhèn)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上級對石鎮(zhèn)的考核主要包括科學(xué)發(fā)展綜合考核、片區(qū)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核、部門業(yè)務(wù)考核和目標(biāo)責(zé)任制考核，僅部門業(yè)務(wù)考核就有28個?？己酥饕獌?nèi)容包括財(cái)政收入、招商引資、信訪穩(wěn)定、生態(tài)文明、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為最基層政府，處于上級政府嚴(yán)密考核構(gòu)成的“壓力型體制”⑦下，2012年石鎮(zhèn)需要完成縣級政府分解的106項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會主要任務(wù)指標(biāo)，其中絕大部分屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，因此，石鎮(zhèn)的各項(xiàng)工作緊緊圍繞上級政府的考核指標(biāo)展開，主要工作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、項(xiàng)目建設(shè)、財(cái)政增收、信訪穩(wěn)定等方面，而公共服務(wù)領(lǐng)域的職能呈弱化趨勢?！八沟俑窭赵诜治稣賳T的自利性時認(rèn)為，一個理性的人必然受到對其行動有影響的刺激機(jī)制的支配”⑧，因此，有什么樣的考核政策就有什么樣的基層政府角色。

稅費(fèi)改革后基層政府呈現(xiàn)“地方政府公司化”?的另一推動力，是基層政府財(cái)政困境下的事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配?；鶎诱绕涫青l(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放的現(xiàn)狀，基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力不相稱的事權(quán)，來自上級的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額有限，因此，要完成考核要求的各項(xiàng)任務(wù)，必然要求縣鄉(xiāng)等基層政府將主要精力放在增加自身財(cái)力上，縣鄉(xiāng)等基層政府以追求經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政增收為主要目標(biāo)，也符合對基層政府的現(xiàn)有的考核指標(biāo)要求，提供公共物品和公共服務(wù)等職能，因動力不足和財(cái)力限制沒有成為基層政府的主要職能。

從以上研究可以看出，要轉(zhuǎn)換基層政府角色，第一，需要進(jìn)一步調(diào)整和完善對縣鄉(xiāng)等基層政府的考核指標(biāo)，加大社會建設(shè)與公共服務(wù)的內(nèi)容和考核分值，調(diào)整經(jīng)濟(jì)工作的考核內(nèi)容和方式，改變基層政府直接從事微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象，調(diào)整到服務(wù)于企業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟件和環(huán)境建設(shè)。第二，要通過減少基層政府的事權(quán)、增加基層政府的財(cái)力，使基層政府的事權(quán)與財(cái)力匹配，基層政府既服務(wù)轄區(qū)百姓生活，又服務(wù)于企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)基層政府實(shí)現(xiàn)角色轉(zhuǎn)換，以基層政府角色轉(zhuǎn)換健全群眾利益表達(dá)機(jī)制。通過調(diào)整對基層政府的考核指標(biāo)，提高事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配程度，實(shí)現(xiàn)基層政府的角色轉(zhuǎn)變，是促進(jìn)群眾利益訴求表達(dá)機(jī)制健全的一種新思路。

注釋：

①H縣2012年政府工作報(bào)告[EB/OL].http：//km.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newsview.aspx?id=1717316，2012-3-15/2012-09-01.

②H縣2011年地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2012年地方財(cái)政 預(yù) 算 （草 案 ） 的 報(bào) 告[EB/OL].http：//km.xxgk.yn.gov.cn/canton_model17/newsview.aspx?id=1682041，2012-2-13/2012-09-01.

③王嘉讓：《加強(qiáng)縣級政府社會管理職能的思考》，《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第5期。

④阿瑟.劉易斯著：《經(jīng)濟(jì)增長理論》，商務(wù)印書館1996年版，第411頁。

⑤南方周末編輯部：《2010年土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)76.6%》，《南方周末》，2011年1月14日。

⑥張國慶、李丹陽：《市場選擇與政府推動：新時期中國政府職能轉(zhuǎn)變的價值抉擇》，《湖南社會科學(xué)》，2007年第4期。

⑦侯麟科、劉明興、陶然：《中國農(nóng)村基層政府職能的實(shí)證分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》，2009年第3期。

⑧榮敬本、崔之元等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。

⑨祝靈君、聶進(jìn)：《公共性與自利性：一種政府分析視角的再思考》，《社會科學(xué)研究》，2002年第2期。