■ 張維宸

（中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

城鎮(zhèn)化的加快發(fā)展，致使人與地的矛盾既繞不開(kāi)，又躲不過(guò)，同時(shí)解決辦法既等不起，又緩不得。由多部委共同參與編制的《全國(guó)促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011～2020年)》提出了“在擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與本地區(qū)農(nóng)村建設(shè)用地減少規(guī)模相掛鉤”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)范圍的基礎(chǔ)上，探索實(shí)行“人地掛鉤”的政策。然而，缺乏其他政策支持的“人地掛鉤”將難以承擔(dān)起這一歷史巨任。通過(guò)對(duì)“人地掛鉤”政策淵源和意義以及與“增減掛鉤”的對(duì)比，提出了亟待解決的相關(guān)支持政策。

1 “人地掛鉤”政策淵源及其內(nèi)涵

關(guān)于“人地掛鉤”政策，早在2008年的國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于2008年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知》中就首次提出了“推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口定居規(guī)模相掛鉤的試點(diǎn)工作”，“人地掛鉤”的政策雛形隱約其中。2010年，《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》又一次提出并完善了“人地掛鉤”政策概念，確立了“人地掛鉤”在推進(jìn)形成人口、經(jīng)濟(jì)和資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局中的地位和作用。2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)》正式將“人地掛鉤”先行先試任務(wù)“落戶(hù)”河南。2012年，國(guó)務(wù)院批復(fù)的《中原經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃(2012一2020年)》，明確要求河南省穩(wěn)妥推進(jìn)“人地掛鉤”工作，并規(guī)定：嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的基礎(chǔ)上, 按照局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控的原則，在河南省選擇部分地市探索開(kāi)展城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間人地掛鉤試點(diǎn)，實(shí)行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)入城市定居規(guī)模掛鉤。堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)為基、就業(yè)為本，突出解決住房和子女就學(xué)，促進(jìn)長(zhǎng)期在城市工作生活的農(nóng)民工以及新生代農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)。

人地掛鉤，是加快新農(nóng)村建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地集約利用水平的一種方法。即城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進(jìn)城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來(lái)人口定居的規(guī)模相掛鉤。簡(jiǎn)單地說(shuō)，人地掛鉤就是“地隨人走”，人遷移到哪里，這些人所占用的建設(shè)用地面積就轉(zhuǎn)移到哪里；人從哪里遷出，哪里就相應(yīng)減少建設(shè)用地面積。人地掛鉤的主體是農(nóng)村和農(nóng)民，其本質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)真正的“人”的城鎮(zhèn)化，而非僅僅“地”的城鎮(zhèn)化，是想通過(guò)“地隨人走”達(dá)到“一石雙鳥(niǎo)”的目的，即城鎮(zhèn)化的同時(shí)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地合理整治和加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，讓所有人共享城鎮(zhèn)化的“豐收之果”。

2 “人地掛鉤”政策對(duì)于建設(shè)的意義

2.1 “人地掛鉤”是個(gè)雙贏的選擇

新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)不再是大興基建投資的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)與農(nóng)村的土地制度關(guān)系將更為密切，“土地財(cái)政”將漸漸淡出地方GDP的主力軍地位，拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力源亟待調(diào)整。人地掛鉤是將新型城鎮(zhèn)化與土地制度改革緊密聯(lián)系在一起，力求共同破題，是通過(guò)創(chuàng)造一定的制度平臺(tái)，讓城市通過(guò)自然吸引農(nóng)村勞動(dòng)力，使更多的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口“市民化”。人地掛鉤有利于直接把更多的城市流動(dòng)人口轉(zhuǎn)為定居人口，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有流動(dòng)型消費(fèi)轉(zhuǎn)為定居型消費(fèi)，從而帶來(lái)消費(fèi)需求的快速升級(jí)，拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.2 “人地掛鉤”將徹底改變地方政府“要地”不“要人”的思想

地方政府往往熱衷于爭(zhēng)要建設(shè)用地指標(biāo)，而對(duì)“人”并不特別感興趣?！耙亍笔菫榱恕耙缘刈冨X(qián)”，為獲得更多增值收益，實(shí)現(xiàn)GDP，但“要人”則很可能增加經(jīng)濟(jì)和工作的“負(fù)擔(dān)”。

2.3 “人地掛鉤”為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件

“人走地隨”解決了長(zhǎng)期以來(lái)人們的定居形式，變“游離”和“半游離”狀態(tài)為“固定”狀態(tài)；“錢(qián)從地出”解決了人口遷移的費(fèi)用問(wèn)題，變“難以”或“不能”遷移為“簡(jiǎn)單”。有利于實(shí)現(xiàn)真正的以“人”為本的城鎮(zhèn)化，加快拋棄過(guò)去的“偽城市化”，讓常駐城市的人成為真正的市民，共同享受城市政府提供的各類(lèi)公共服務(wù)；有利于打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，讓農(nóng)民真正得益于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地的“取之于土、用之于農(nóng)”；有利于提升老少邊窮地區(qū)的土地價(jià)值，實(shí)現(xiàn)省域范圍內(nèi)的土地“占補(bǔ)平衡”；有利于全國(guó)范圍內(nèi)的2020年全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.4 “人地掛鉤”為堅(jiān)守耕地保護(hù)“紅線(xiàn)”提供了更多的緩沖

保護(hù)18億畝耕地，保障糧食安全，是國(guó)土資源部的一項(xiàng)重要職責(zé)。實(shí)施人地掛鉤政策，通過(guò)對(duì)“人走”后的舊村建設(shè)用地復(fù)墾增加耕地，再通過(guò)用地指標(biāo)交易平臺(tái)，完成土地資源向資本的轉(zhuǎn)化，保證耕地?cái)?shù)量的穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

3 “人地掛鉤”與“增減掛鉤”的聯(lián)系和區(qū)別

“人地掛鉤”與“增減掛鉤”都是實(shí)施最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和解決城鎮(zhèn)化加快發(fā)展與土地供需矛盾的制度創(chuàng)新，是實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度和耕地“占一補(bǔ)一”原則的政策工具。也可以說(shuō)，“人地掛鉤”政策是“增減掛鉤”制度的延伸和拓展?！叭说貟煦^”和“增減掛鉤”制度一樣，其政策理念都是通過(guò)空間位置的置換，將建設(shè)用地挪到城鎮(zhèn)周邊，同時(shí)確保耕地面積總量不減少，保障糧食安全。

“增減掛鉤”思路始于2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》指出：“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。主要是想通過(guò)實(shí)施這一措施，化解中國(guó)城市化進(jìn)程中的城鄉(xiāng)建設(shè)用地“雙擴(kuò)”難題，即城市擴(kuò)張占用大量土地的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模也在繼續(xù)增加。增減掛鉤是土地整治的重要內(nèi)容，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成“建新拆舊”項(xiàng)目區(qū)。通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，“增減掛鉤”，就是“拆舊地塊”與“建新地塊”相掛鉤，確保城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加。

增減掛鉤在解決新農(nóng)村建設(shè)問(wèn)題、優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)用地結(jié)構(gòu)和布局、緩解保護(hù)耕地和建設(shè)發(fā)展的矛盾、節(jié)約集約用地等方面都發(fā)揮著積極的作用。在實(shí)踐過(guò)程中形成了天津“宅基地?fù)Q房”、重慶“地票交易”以及山東“農(nóng)村社區(qū)化”等各具特色的典型發(fā)展模式。

“人地掛鉤”政策實(shí)質(zhì)上是為了實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”，有多少人口城鎮(zhèn)化，就批準(zhǔn)多少土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，以土地為激勵(lì)鼓勵(lì)地方政府推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”。是要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)相融合，以期通過(guò)這樣的政策安排，將城鎮(zhèn)化與“人”綁定在一起，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)，其重點(diǎn)在于2億農(nóng)民工及7000萬(wàn)流動(dòng)人口的市民化。

農(nóng)地非農(nóng)化是工業(yè)化和城市化的必然要求和客觀結(jié)果。伴隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)地非農(nóng)化在時(shí)序上分為城市化與農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)地非農(nóng)化與人口的轉(zhuǎn)移、人口的轉(zhuǎn)移與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展三個(gè)階段?！霸鰷p掛鉤”尚處于城市化與農(nóng)地非農(nóng)化階段，而“人地掛鉤”則處于農(nóng)地非農(nóng)化與人口的轉(zhuǎn)移階段?！叭说貟煦^”不同于“增減掛鉤”還在于，“增減掛鉤”是以單純的用地指標(biāo)管理為重點(diǎn)，農(nóng)村騰退的建設(shè)用地指標(biāo)只限于縣域使用，土地屬性還僅僅作為一種自然資源，城鎮(zhèn)化還僅僅限于土地的城鎮(zhèn)化；“人地掛鉤”則以城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)模管控為重點(diǎn)，農(nóng)村騰退的建設(shè)用地指標(biāo)擴(kuò)大到省域范圍內(nèi)使用，土地屬性開(kāi)始表現(xiàn)出資本的一面，城鎮(zhèn)化更加注重人地同步城鎮(zhèn)化，以期實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的土地、勞動(dòng)力、資金等生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置。

4 “人地掛鉤”需要相關(guān)政策支持

城鎮(zhèn)化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中的必然選擇，在人口、生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)加速向城市聚集的過(guò)程中，各方面的矛盾與沖突也隨之撲面而來(lái)。環(huán)境污染、交通擁堵、公共資源短缺等“現(xiàn)代城市病”和勞動(dòng)力缺失、土地資源浪費(fèi)和“農(nóng)村空心化”等漸漸成為關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否可持續(xù)發(fā)展的亟待解決的問(wèn)題。于是，更多的研究者和政策制定者將問(wèn)題的根源歸宗于土地制度問(wèn)題，而“人地掛鉤”的土地制度看似非常簡(jiǎn)單、合理，執(zhí)行起來(lái)卻并非容易。對(duì)于這種大膽創(chuàng)新，目前的相關(guān)法律法規(guī)還沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的突破尚存在很多質(zhì)疑之聲?！叭说貟煦^”是一個(gè)復(fù)雜的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，是多種內(nèi)外部因素共同作用的復(fù)合體，要求我們必須做好以下工作：

4.1 加強(qiáng)“人地掛鉤”政策宣傳，切實(shí)讓農(nóng)民放心

加強(qiáng)“人地掛鉤”政策宣傳力度，把維護(hù)廣大農(nóng)民的權(quán)益放在首位，使廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到“人地掛鉤”的重大意義。保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，需要公安、檢察、法院和監(jiān)察部門(mén)制定相應(yīng)政策，隨時(shí)接受農(nóng)民的監(jiān)督，并使農(nóng)民通過(guò)“人地掛鉤”得到真正的實(shí)惠，看到希望，決不能強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城。

4.2 以資源環(huán)境承載力為中心，統(tǒng)籌規(guī)劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村

“人地掛鉤”政策是宏觀與微觀相結(jié)合的概念。微觀上講“人”是單個(gè)人或一些人，宏觀的“人”是人的群體或“人口”。這就需要統(tǒng)籌規(guī)劃、總體控制、有序合理地利用人口遷移總量指標(biāo)，需要國(guó)土、城市規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境保護(hù)、發(fā)展改革管理部門(mén)摒棄城市土地利用、環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃相互分立的局面，避免攤大餅式的大規(guī)模的“造城運(yùn)動(dòng)”。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、水利規(guī)劃、城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃必須相互銜接起來(lái)。要從節(jié)約、集約利用土地資源，從保護(hù)耕地“紅線(xiàn)”，從資源環(huán)境承載力，從保障民生，從保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，從規(guī)范城鎮(zhèn)化建設(shè)用地、農(nóng)村建設(shè)用地等多方面著手，制定能夠統(tǒng)籌城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的國(guó)土規(guī)劃，并制定相關(guān)法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)“人地掛鉤”政策的初衷。

4.3 “人地掛鉤”需要更多的基礎(chǔ)研究

“人地掛鉤”的實(shí)施，需要戶(hù)籍管理部門(mén)對(duì)人口遷移的數(shù)量和方向進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，需要國(guó)土資源管理和住房建設(shè)保障部門(mén)共同制定統(tǒng)一的遷移人口人均用地標(biāo)準(zhǔn)。在落實(shí)“人地掛鉤”政策的時(shí)候，不能突破當(dāng)前的土地利用總體規(guī)劃的建設(shè)用地規(guī)模的限制，但可以突破年度計(jì)劃指標(biāo)限制和周轉(zhuǎn)指標(biāo)的限制，從而增加了土地管理的難度，尤其是對(duì)土地違法違規(guī)利用的監(jiān)管提出了新的挑戰(zhàn)，鉆政策空當(dāng)?shù)默F(xiàn)象一旦泛濫，將加大耕地保護(hù)的難度。

“人地掛鉤”政策的可操作性方案尚待加快研究，當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，同時(shí)“人地掛鉤”政策的實(shí)施，需要公安、國(guó)土資源、住房建設(shè)保障管理部門(mén)建立相互聯(lián)網(wǎng)的“人地掛鉤”信息共同管理平臺(tái)，及時(shí)掌握人口遷移、土地增減和城市住房變化情況。

4.4 “人地掛鉤”需要應(yīng)急政策儲(chǔ)備

做好“人地掛鉤”制度的政策儲(chǔ)備，防止出現(xiàn)一些地方過(guò)分追求人地掛鉤指標(biāo)，忽略了農(nóng)民的利益。在“人地掛鉤”中，要消除土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致的農(nóng)民利益的受損，需要建立宅基地退出獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和以宅基地兌換城市住房及相關(guān)保障機(jī)制，需要財(cái)政和稅收管理部門(mén)提前制定相應(yīng)管理制度，杜絕“土地財(cái)政”的繼續(xù)蔓延，并對(duì)進(jìn)城的農(nóng)民進(jìn)行滿(mǎn)意安置，解決其后顧之憂(yōu)，使其真正成為市民，而不能因其失去土地后成為城里的貧民。

當(dāng)然，新型城市化的本質(zhì)是人口城市化以及農(nóng)民福利程度的改善。對(duì)于大約4億定居型城鎮(zhèn)戶(hù)籍人口來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)精細(xì)化、城市生活智能化。而對(duì)于2.8億城鎮(zhèn)流動(dòng)人口來(lái)說(shuō)，新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口市民化、公共服務(wù)均等化。雖然城市流動(dòng)人口的市民化是不是必須采取“人地掛鉤”政策尚待進(jìn)一步研究，但是“人地掛鉤”勢(shì)必會(huì)加快建成以“人”為本的城鎮(zhèn)化，進(jìn)一步拉動(dòng)消費(fèi)需求的增長(zhǎng)?！靶滦统擎?zhèn)化”已不可能再是那種不計(jì)后果的投資堆砌的城鎮(zhèn)化，更不是更多依靠“土地經(jīng)濟(jì)”實(shí)現(xiàn)GDP增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化，是想通過(guò)相關(guān)制度改革和建設(shè)，使更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，真正融入城市。新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是“人”，而制約“人”的包括戶(hù)籍制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、社會(huì)保障制度、收入分配制度、土地制度、住房制度、教育制度、真正平等的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、城鄉(xiāng)居民公共福利均等化制度等，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中落足成為可能，不是單純的土地制度就能徹底解決所有問(wèn)題的，也不是短期內(nèi)就能將所有積淀幾十年，甚至幾千年的問(wèn)題徹底解決的，這需要一個(gè)過(guò)程，只能一步步地前進(jìn)。

城鎮(zhèn)化是一個(gè)歷史任務(wù)，不可能一蹴而就，尤其是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，更不能急功近利?！叭说貟煦^”并不是要推行“跨越式”城鎮(zhèn)化，“跨越式”地實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化只能埋下更多的隱患，甚至出現(xiàn)強(qiáng)迫農(nóng)民進(jìn)城的局面，“拔苗助長(zhǎng)式”的村落變遷，只會(huì)成為地方政府以地生財(cái)?shù)闹ζ鳎踔脸蔀楦瘮〉摹皽卮病?，積生農(nóng)民對(duì)“人地掛鉤”政策的怨氣，那樣的城鎮(zhèn)化有比沒(méi)有更可怕。

[1]胡偉偉.兼顧公平與效率的我國(guó)土地制度改革研究[D].北京：中國(guó)地質(zhì)大學(xué)(北京):2012.

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