胡國(guó)民

(中共寧波市委黨校，浙江 寧波 315012)

社區(qū)居民參與是居民為了維護(hù)自身權(quán)益以合法的方式參與社區(qū)治理的一種活動(dòng)。居民參與是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，是公民參與的一種基礎(chǔ)形式，是民主政治的重要組成部分。社區(qū)居民參與是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要途徑和基本立足點(diǎn)，是社區(qū)治理水平和民主程度的標(biāo)志。居民參與是社區(qū)建設(shè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。1955年聯(lián)合國(guó)發(fā)表《社區(qū)發(fā)展推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》文件認(rèn)為社區(qū)參與是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)性因素，指出：“可以暫時(shí)把社區(qū)發(fā)展定義為旨在通過(guò)整個(gè)社區(qū)的積極參與和全面依靠社區(qū)的首創(chuàng)精神，來(lái)為社區(qū)建立一種經(jīng)濟(jì)條件和社會(huì)進(jìn)步的過(guò)程?！雹倬用袷巧鐓^(qū)建設(shè)的主體，也是社區(qū)發(fā)展的動(dòng)力源泉，只有居民廣泛地參與社區(qū)治理，才能逐步培育居民的社區(qū)認(rèn)同感、歸屬感，使社區(qū)自身的各類資源得到有效地整合和充分利用，推動(dòng)社區(qū)有序地健康發(fā)展。

一、城市社區(qū)居民參與不足的主要原因是缺乏利益動(dòng)力

社區(qū)居民參與，近年來(lái)有了一些發(fā)展，參與率有所提高，居民民主參與有一定的基礎(chǔ)，較為典型的是社區(qū)民主選舉、民主監(jiān)督等都有了一些新的探索。但從總體來(lái)看，社區(qū)居民參與仍處于弱參與階段，缺乏利益動(dòng)力，居民參與不足，自主性差，整體發(fā)展不平衡。社區(qū)資源還不能實(shí)現(xiàn)有效地整合和共享，社區(qū)還缺乏凝聚力。

首先，社區(qū)居民參與的動(dòng)力不足，參與意識(shí)較差。

在城市，居民的經(jīng)濟(jì)利益與自己的工作單位密切相關(guān)，與社區(qū)的聯(lián)系不緊密，在沒(méi)有完全打破單位制的框架下，社區(qū)還不能成為人們關(guān)注的重點(diǎn)，居民對(duì)社區(qū)的歸屬感還很缺乏。課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，參與社區(qū)活動(dòng)的是以老年人、下崗失業(yè)人員等一些弱勢(shì)群體為主，大多數(shù)在職的社區(qū)居民與社區(qū)缺乏直接的利益關(guān)系，基本上不關(guān)心社區(qū)事務(wù)，參與度還比較低。

溫嶺市的民主懇談會(huì)在農(nóng)村效果很好，后來(lái)，溫嶺市借鑒農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)，在城市社區(qū)也開(kāi)展了協(xié)商民主懇談實(shí)踐，技術(shù)層面上沒(méi)有什么障礙，但效果卻不理想?？磥?lái)城市社區(qū)與農(nóng)村社區(qū)有很大不同，不能照搬。在公共意識(shí)較為薄弱的今天，缺乏利益動(dòng)力，就缺乏對(duì)社區(qū)的歸屬感，城市社區(qū)居民就缺少參與的積極性，其參與率和參與程度都比較低。社區(qū)居民參與意識(shí)淡薄制約了社區(qū)自治的發(fā)展。

其次，社區(qū)居民的參與主要以被動(dòng)型參與為主，參與的層次較低。

社區(qū)行政化傾向比較嚴(yán)重，居委會(huì)工作模式較封閉，社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)不了解，居民參與大多是一種動(dòng)員式的被動(dòng)參與，隨意性大，是在社區(qū)工作人員的動(dòng)員、勸導(dǎo)下的參與，具有被動(dòng)性的特點(diǎn)。美國(guó)政治學(xué)家喬·薩托利指出：“參與的含義就是親自參與，是自發(fā)自愿的，也就是說(shuō)參與不是被卷進(jìn)來(lái)的，更不是被迫的、被促動(dòng)的。”②在動(dòng)員式的選舉中，參與人數(shù)多并不說(shuō)明居民的參與意識(shí)就強(qiáng)。一些地方進(jìn)行社區(qū)直接選舉，主要是在街道和居委會(huì)的勸導(dǎo)下進(jìn)行，有相當(dāng)一部分居民對(duì)社區(qū)選舉只是應(yīng)付了事，形式的東西更多一些，效果不明顯。課題組對(duì)寧波市居民參與的調(diào)查結(jié)果表明，有66.3%的居民參與社區(qū)的活動(dòng)是在社區(qū)工作人員等動(dòng)員下的被動(dòng)參與，只有15.6%是主動(dòng)參與，還有10.4%的居民為被迫參與。

多數(shù)社區(qū)居民缺乏參與公共管理的知識(shí)，缺乏相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)與技能，加上相關(guān)信息的透明度較低，居民參與主要集中于較低層次的非政治性事務(wù)的參與。在社區(qū)居民參與活動(dòng)中，文體型參與多，政治型和服務(wù)型參與少，事務(wù)性的較多，決策性的較少。對(duì)于討論決定本社區(qū)的重大事項(xiàng)、選舉人大代表和居委會(huì)成員等政治性參與活動(dòng)，關(guān)心較少，對(duì)社區(qū)公共權(quán)力監(jiān)督性的參與更少。

再次，社區(qū)參與的制度不完善，參與渠道較缺乏。

社區(qū)居民參與在制度設(shè)計(jì)上還存在一些問(wèn)題，例如社區(qū)居民參與缺少程序性的可操作的規(guī)定，規(guī)則過(guò)于籠統(tǒng)、不明確，居民的參與不規(guī)范。社區(qū)參與的制度不完善，對(duì)居民參與的方式和內(nèi)容等，在有關(guān)的法律和政策中都沒(méi)有全面明確的規(guī)定，具體工作中隨意性很大；另外社區(qū)參與的保障措施少，居民參與缺乏制度的保障。

居民參與還缺乏通暢的參與渠道和完善的參與機(jī)制。居民不知道自己能不能參與、或者什么時(shí)候去參與社區(qū)事務(wù)，只有在社區(qū)管理機(jī)構(gòu)感到有需要時(shí)，才會(huì)召集居民參加社區(qū)活動(dòng)，有時(shí)是政府有關(guān)部門提了要求，居委會(huì)就組織居民參與有關(guān)事務(wù)。社區(qū)管理的行政化，忽視了居民的實(shí)際需求，搞了許多表面文章和形式的東西，居民就不愿參與。就是一些居民想?yún)⑴c社區(qū)事務(wù)，因沒(méi)有通暢渠道的限制而不能參與，這些都嚴(yán)重地抑制了居民社區(qū)參與的積極性。課題組的調(diào)查表明，多數(shù)認(rèn)為居民參與社區(qū)事務(wù)少的原因是缺少參與的渠道，居民不想?yún)⑴c的占24.3%，缺少參與渠道的占56.5%，居委會(huì)不想讓居民參與的占8.6%，其他的為說(shuō)不清楚。

最后，社區(qū)社會(huì)組織發(fā)育緩慢，居民組織化參與不足。

社區(qū)社會(huì)組織是參與社區(qū)治理的重要社會(huì)力量，其參與的程度，是衡量社區(qū)自治建設(shè)水平的重要標(biāo)志。但是，國(guó)內(nèi)城市社區(qū)的社會(huì)組織力量比較薄弱、組織化參與不足，居民參與多是分散的個(gè)人參與。從各地情況看，社區(qū)社會(huì)組織沒(méi)有良好的制度支撐和政策環(huán)境，行政化色彩比較濃，社區(qū)社會(huì)組織存在著資源不足、能力不強(qiáng)、管理不善等問(wèn)題，不能滿足社區(qū)居民多樣化、專業(yè)化的公共服務(wù)需求。很多地方社區(qū)民間組織數(shù)量少，主要是一些居民自?shī)首詷?lè)性的組織，加上經(jīng)費(fèi)緊張，缺乏人才，居民缺乏組織化參與社區(qū)事務(wù)的渠道。

二、社區(qū)自治組織要組織推動(dòng)居民參與

1.社區(qū)自治組織是居民參與的組織者

社區(qū)居民參與是有一定的條件和規(guī)律的。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)2005年在澳大利亞舉辦第一次社區(qū)參與問(wèn)題國(guó)際會(huì)議，通過(guò)了《布里斯班社區(qū)參與宣言》，認(rèn)為社區(qū)參與應(yīng)包含3個(gè)條件：其一，需要在民眾民主自愿的基礎(chǔ)上使其融入社會(huì)發(fā)展過(guò)程；其二，必須平等地分享參與所帶來(lái)的利益；其三，民眾必須參與決策制定程序，包括目標(biāo)設(shè)定、政策方案的形成、執(zhí)行與評(píng)估。參與不僅應(yīng)貫穿決策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)估的整個(gè)過(guò)程，而且特別重要的是在決策前的介入，也就是居民依據(jù)自己的動(dòng)議進(jìn)行行動(dòng)。③參與是居民的權(quán)利，要依據(jù)社區(qū)參與的規(guī)律和趨勢(shì)，推進(jìn)社區(qū)居民參與的發(fā)展。

居民的社區(qū)參與是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的重要方面。社區(qū)居民直接參與社區(qū)治理，能夠培育居民的現(xiàn)代社區(qū)意識(shí)，有利于整合社區(qū)的資源，推進(jìn)社區(qū)自治的發(fā)展。居民參與是社區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社區(qū)工作的基本原則。社區(qū)自治組織是居民參與的協(xié)調(diào)者和組織者，要組織居民有序地參與，要進(jìn)行制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)居民的組織化參與，發(fā)揮其主動(dòng)性，充分調(diào)動(dòng)每個(gè)居民的潛能，形成社區(qū)建設(shè)的合力。社區(qū)自治發(fā)展的最終動(dòng)力來(lái)自社區(qū)居民的廣泛參與。

2.要建構(gòu)一個(gè)良好的社區(qū)參與機(jī)制

要完善居民參與的制度，規(guī)范居民參與的程序，減少實(shí)際操作中的隨意性。要定期召開(kāi)社區(qū)居民代表會(huì)議，對(duì)社區(qū)內(nèi)的重大事務(wù)進(jìn)行民主決策，社區(qū)的重大事務(wù)要廣泛征求居民群眾意見(jiàn)，真正做到由民做主，讓居民成為社區(qū)的主人。

要完善社區(qū)事務(wù)信息公開(kāi)透明的機(jī)制。社區(qū)事務(wù)信息要公開(kāi)，推進(jìn)社區(qū)事務(wù)從辦理結(jié)果公開(kāi)，逐步向社區(qū)事務(wù)的事前、事中，直到事后信息的全過(guò)程公開(kāi)，增加透明度，讓社區(qū)居民擁有知情權(quán)。據(jù)課題組調(diào)查，一些社區(qū)事務(wù)的信息不對(duì)稱，居民不了解情況是社區(qū)參與不足的一個(gè)主要原因。社區(qū)自治組織應(yīng)該建立完善的規(guī)范化的社區(qū)信息公開(kāi)制度，讓居民全面了解社區(qū)事務(wù)的信息，為居民參與社區(qū)事務(wù)創(chuàng)造較好的條件。

要構(gòu)建社區(qū)參與的利益平臺(tái)。利益和興趣是吸引社區(qū)居民參與的直接動(dòng)力，社區(qū)自治組織要加強(qiáng)社區(qū)的公共服務(wù)，重視與居民利益密切相關(guān)的社區(qū)事務(wù)，真正為居民辦實(shí)事，讓居民感覺(jué)到社區(qū)事務(wù)與他們的利益有關(guān)系，如社區(qū)養(yǎng)老等與每家每戶都有密切的關(guān)系，居民就會(huì)產(chǎn)生參與的積極性。

要探索新的居民參與途徑和方式。如上海等地的社區(qū)評(píng)議會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的居民參與途徑的創(chuàng)新。社區(qū)聽(tīng)證會(huì)是一個(gè)效果較好、操作性比較強(qiáng)的新的社區(qū)參與途徑，政府有關(guān)部門或居委會(huì)的涉及群眾性的重要工作或在社區(qū)實(shí)施的項(xiàng)目，決策前應(yīng)先聽(tīng)取居民的意見(jiàn)和建議，由居委會(huì)組織召開(kāi)社區(qū)居民的聽(tīng)證會(huì)，通過(guò)參加聽(tīng)證會(huì)，居民能夠表達(dá)自己的意見(jiàn)和要求，參與這些重大決策。武漢等地也創(chuàng)造了社區(qū)對(duì)話和居民論壇等新的居民參與方式，另外還有社區(qū)網(wǎng)站的BBS論壇也是新的居民參與途徑。這些新的多樣化的居民參與途徑和方式，讓居民能夠?qū)ι鐓^(qū)事務(wù)進(jìn)行有效的參與，效果較突出，應(yīng)該認(rèn)真加以規(guī)范、總結(jié)推廣。

三、社區(qū)黨組織要領(lǐng)導(dǎo)居民的社區(qū)參與

社區(qū)黨建是西方國(guó)家所不具有的一種優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)社區(qū)建設(shè)的獨(dú)特之處。在我國(guó)的社區(qū)中，共產(chǎn)黨員和黨的組織是社區(qū)改革發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)力量。社區(qū)黨組織是黨在社區(qū)的組織基礎(chǔ)，黨組織在領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)工作中要充分發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)作用，改善黨在社區(qū)的具體領(lǐng)導(dǎo)方式。

黨組織的權(quán)威和作用應(yīng)該通過(guò)社區(qū)參與來(lái)實(shí)現(xiàn)。社區(qū)黨組織的資源主要有離退休黨員、駐社區(qū)單位黨組織和在職黨員資源，黨員帶頭參與社區(qū)治理可以保證社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)和作用。社區(qū)黨組織的權(quán)威來(lái)自居民群眾的認(rèn)同和服從，黨員帶頭參與社區(qū)事務(wù)，創(chuàng)造公共利益，讓居民看到黨組織的成績(jī)，可以擴(kuò)大黨組織在社區(qū)中的影響和權(quán)威。

要擴(kuò)大以黨團(tuán)員為骨干的志愿者隊(duì)伍。榜樣是最有說(shuō)服力的，黨員志愿者把黨的領(lǐng)導(dǎo)直接形象化為黨的價(jià)值理想，可以體現(xiàn)執(zhí)政黨的地位，形成一種社會(huì)整合的核心力量。黨員志愿者活動(dòng)提高了黨的威信，還會(huì)產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，帶動(dòng)社區(qū)居民的廣泛參與，逐漸擴(kuò)大政治參與面。社區(qū)黨員志愿者是一種有效的組織形式，黨員的志愿參與，會(huì)弘揚(yáng)志愿服務(wù)精神，慢慢帶動(dòng)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)的參與，黨員逐步成為志愿者活動(dòng)的動(dòng)員者和領(lǐng)導(dǎo)者，這樣，社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就實(shí)現(xiàn)了。

四、社區(qū)社會(huì)組織要培育居民參與

1.社區(qū)社會(huì)組織是居民參與的一個(gè)平臺(tái)

社區(qū)社會(huì)組織主要指社區(qū)內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)組織，它是一種民間組織，按功能劃分主要包括公益類、服務(wù)類、文體保健類和維權(quán)類等。社區(qū)社會(huì)組織以社區(qū)為活動(dòng)范圍，以滿足社區(qū)居民的需求為目的，是社區(qū)治理的重要力量。現(xiàn)代社區(qū)一般要有2千戶人家，而社區(qū)居委會(huì)的工作人員平均只有7人，要搞好社區(qū)的治理，實(shí)現(xiàn)完善的服務(wù)，必須借用大量的社區(qū)社會(huì)組織的力量。

社區(qū)社會(huì)組織能推動(dòng)居民的廣泛社區(qū)參與。社區(qū)社會(huì)組織的活動(dòng)主要是居民自己組織，活動(dòng)貼近居民，居民有參與的積極性。如社區(qū)志愿者協(xié)會(huì)、健身俱樂(lè)部和合唱團(tuán)等組織，為社區(qū)居民提供了溝通的平臺(tái)，居民在活動(dòng)中相互溝通和理解，逐漸團(tuán)結(jié)起來(lái)。社區(qū)社會(huì)組織是社區(qū)參與的重要力量，通過(guò)參與培養(yǎng)社區(qū)和居民之間的信任，居民對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸屬感在參與中形成，有利于培育和發(fā)展社區(qū)的社會(huì)資本，提高居民參與社區(qū)治理的能力。社區(qū)民間組織還提高了居民的組織化程度，使居民參與社區(qū)公共事務(wù)更加有序。

社區(qū)社會(huì)組織是連接社區(qū)居民和黨委政府、居委會(huì)之間的橋梁和紐帶。社區(qū)社會(huì)組織的成員都是積極參與社區(qū)事務(wù)的社區(qū)居民，熟悉社區(qū)居民的需求信息，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地反映居民的要求，是居民反映訴求的一個(gè)重要通道。政府和居委會(huì)、社區(qū)黨組織通過(guò)社會(huì)組織，可以掌握不同群體的各種訴求，對(duì)公共事務(wù)準(zhǔn)確決策，有針對(duì)性地開(kāi)展工作。社區(qū)社會(huì)組織也會(huì)把黨委和政府的政策信息傳遞給居民，溝通和協(xié)調(diào)黨委政府和社區(qū)居民之間的關(guān)系。

2.培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織

首先，要制定和完善關(guān)于社區(qū)社會(huì)組織的法律法規(guī)。目前我國(guó)還沒(méi)有專門的關(guān)于社區(qū)社會(huì)組織管理方面的法規(guī)，對(duì)其管理只能套用對(duì)一般的社會(huì)組織管理的規(guī)章制度，缺少一些急需的重要法律和行政法規(guī)，影響了這些組織的發(fā)展。要盡快制定、完善有關(guān)的法律，制定社區(qū)社會(huì)組織的專項(xiàng)法規(guī)，規(guī)范其權(quán)利義務(wù)關(guān)系，使之盡快地正規(guī)化、法治化，推動(dòng)社區(qū)社會(huì)組織的健康發(fā)展。要科學(xué)合理地界定社區(qū)社會(huì)組織的功能，劃清其職責(zé)，不能將其功能泛化，未經(jīng)法律法規(guī)認(rèn)可的職能不能隨意擴(kuò)大或延伸，不能搞成“準(zhǔn)政府”組織。建立和完善統(tǒng)一的社區(qū)社會(huì)組織的登記備案制度，政府要加強(qiáng)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織的管理和監(jiān)督，實(shí)行分類管理，促使其規(guī)范化運(yùn)行和發(fā)展。

其次，重點(diǎn)培育公益性和服務(wù)性的社區(qū)社會(huì)組織。公益類和服務(wù)類的社區(qū)社會(huì)組織與提高居民的生活質(zhì)量關(guān)系密切，比較受社區(qū)居民的歡迎。但是，由于一些原因，在社區(qū)中這些需要發(fā)展的組織卻相對(duì)薄弱。要積極培育和鼓勵(lì)發(fā)展公益性、服務(wù)性的社會(huì)組織，社區(qū)的事業(yè)應(yīng)該是在政府的指導(dǎo)下靠居民的參與來(lái)發(fā)展，要廣泛宣傳發(fā)動(dòng)、引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與，要發(fā)揮共產(chǎn)黨員和其他先進(jìn)分子的模范行為，動(dòng)員和組織社區(qū)內(nèi)的離退休人員、在校學(xué)生和部分有專門技術(shù)的人員參與，不斷壯大社區(qū)志愿者隊(duì)伍。基層政府和居委會(huì)對(duì)社區(qū)社會(huì)組織要加強(qiáng)管理和指導(dǎo)，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行激勵(lì)，出臺(tái)一些扶持政策和措施，推動(dòng)其健康有序發(fā)展。

第三，在政策和資金等方面對(duì)社區(qū)社會(huì)組織進(jìn)行支持。從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展還處于發(fā)展的初始階段，它的培育和發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)的、長(zhǎng)期的過(guò)程，需要寬松的體制與政策環(huán)境。培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織，政府要起主導(dǎo)作用，在政策和資金等方面給與積極扶持，政府要投入、但不能包辦。政府應(yīng)適當(dāng)放寬政策，社區(qū)居民在法定范圍內(nèi)組建社會(huì)組織應(yīng)受到鼓勵(lì)，扶持社區(qū)社會(huì)組織承擔(dān)一些由政府轉(zhuǎn)移出來(lái)的公共服務(wù)項(xiàng)目，給予必要的財(cái)政支持和一定的稅收優(yōu)惠，為其參與社區(qū)建設(shè)提供有力的支持，促進(jìn)各種社會(huì)組織健康發(fā)展。

第四，要加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織的能力建設(shè)。社區(qū)社會(huì)組織要依法制定自己組織的規(guī)章制度，用制度規(guī)范成員的行為，加強(qiáng)和完善內(nèi)部的管理制度，健全內(nèi)部的組織機(jī)制，提升自身服務(wù)居民的能力。要組織居民參與社區(qū)的公共事務(wù)，吸引居民中的優(yōu)秀人才加入社區(qū)社會(huì)組織，采取多種方式提升成員的素質(zhì)。社會(huì)組織要多參加社區(qū)公益活動(dòng)，以自己優(yōu)質(zhì)、高效的服務(wù)求得發(fā)展，建立組織的社會(huì)信用，提高居民對(duì)自己的認(rèn)同度。

[注釋]

① 1955年聯(lián)合國(guó)的《社區(qū)發(fā)展推進(jìn)社會(huì)進(jìn)步》文件，見(jiàn)《史學(xué)理論研究》2000年01期，姜凡的文章“社區(qū)在西方：歷史、理論與現(xiàn)狀”。

② 喬·薩托利：《民主新論》，東方出版社1998年版，第127頁(yè)。

③ 賈西津：《中國(guó)公民參與案例與模式》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2008年版，第105頁(yè)。