■ 許 堅(jiān)

（中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

2012年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會于12月14—15日在杭州市召開，主題為“完善土地產(chǎn)權(quán)制度與促進(jìn)和諧社會建設(shè)”。國土資源部副部長、學(xué)會理事長王世元同志到會并發(fā)表重要講話。浙江省政府王建滿副省長到會并致辭。北京大學(xué)林堅(jiān)教授、成都大學(xué)吳建瓴研究員應(yīng)邀做大會主題報(bào)告。會議規(guī)模約160人，共收到論文200多篇，經(jīng)過專家嚴(yán)格篩選，有120篇入選年會論文集，18篇獲“2012年中國土地學(xué)會學(xué)術(shù)年會優(yōu)秀論文獎”，22人在大會或分會場上交流?，F(xiàn)將其中重要觀點(diǎn)集粹如下：

1 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，優(yōu)化地方政府行為

1.1 現(xiàn)行土地管理制度賦予市、縣地方政府的三大權(quán)力是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的核心競爭力

有專家認(rèn)為，現(xiàn)行土地管理制度賦予市、縣地方政府有三大權(quán)力：一是通過制定和調(diào)整土地利用規(guī)劃，擁有決定土地用途的權(quán)力；二是壟斷土地一級市場，擁有獨(dú)家賣地的權(quán)力；三是可以征地，擁有獨(dú)家買地的權(quán)力。這種政府壟斷土地經(jīng)營的制度安排為各地市、縣政府快速推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了巨大的操作空間，是中國城市化道路的核心，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的核心競爭力。理由1：降低土地的交易費(fèi)用。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，具有極強(qiáng)的外部化效應(yīng)，只有政府這樣的操作主體才能形成較為適當(dāng)?shù)耐顿Y回報(bào)激勵機(jī)制。理由2：提供更為有效的融資信用。城市化速度的快慢，取決于融資的能力。在壟斷土地經(jīng)營的條件下，政府可以抵押未來的土地增值收益進(jìn)行融資，也更能夠得到投資者的信賴。理由3：政府壟斷土地經(jīng)營并不必然就是低效率。雖然在市縣范圍內(nèi)政府是獨(dú)家的土地經(jīng)營者，但在更大的范圍內(nèi)某一市縣政府就不是獨(dú)家的土地經(jīng)營者，市縣與市縣之間存在著激烈的競爭，競爭將導(dǎo)致高效率。

1.2 “集體土地上建租賃房”試點(diǎn)應(yīng)注意解決好五個(gè)問題

針對2012年初北京、上海等地獲準(zhǔn)開展集體土地上建租賃房的試點(diǎn)這件事，有專家認(rèn)為，“集體土地上建租賃房”是國家用地制度和保障房制度的突破，同時(shí)也給國土資源管理提出了新課題。試點(diǎn)應(yīng)注意解決好五個(gè)問題：一是哪一類集體建設(shè)用地可以用來建設(shè)租賃房。農(nóng)村集體建設(shè)用地主要有兩類：一類是已經(jīng)規(guī)劃為建設(shè)用地但現(xiàn)狀仍為農(nóng)用地或未利用地的，另一類是現(xiàn)狀已經(jīng)為建設(shè)用地，規(guī)劃中也是建設(shè)用地的。二是采用什么操作模式。目前有三種模式可供選擇：一是規(guī)劃先行模式，二是自己投資、自已建、自已管模式，三是市場化運(yùn)作模式。三是選擇什么樣的投資主體和收益分配方式。投資主體有三種選擇：第一種是由農(nóng)村集體自己出資，在自己的土地上建設(shè)；第二種是農(nóng)村集體與第三方合資，包括與原使用土地的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村企業(yè)共同投資或與政府等第三方合作；第三種是由第三方獨(dú)立投資，農(nóng)村集體只負(fù)責(zé)出地。收益分配存在兩層分配關(guān)系，第一層是怎樣確定集體與村民之間的分配比例，第二層是怎樣確定農(nóng)村集體與其他投資主體之間的分配比例。第四是建租賃房應(yīng)采用哪些操作、管理程序。第五是租賃房應(yīng)該怎樣確權(quán)登記。

2 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民合法權(quán)益

2.1 在全國推廣地票交易制度可從六個(gè)方面入手

有專家認(rèn)為，重慶的地票交易制度是公平與效率兼具的土地資源優(yōu)化配置方式，可從六個(gè)方面入手向全國推廣地票交易制度：一是明確政府土地儲備整治機(jī)構(gòu)是地票需求的唯一主體。這可以消除地票落地過程中產(chǎn)生的諸多問題；能壟斷土地一級市場，真正發(fā)揮土地的“閘門”作用；可與現(xiàn)行“招拍掛”制度順利接軌，不會對其造成沖擊。二是在初期明確縣級農(nóng)村土地整治中心作為地票的供給主體。在地票交易的初始階段，由于一系列配套措施不完善，以農(nóng)民為主體進(jìn)行宅基地復(fù)墾是不現(xiàn)實(shí)的，故應(yīng)在初期明確由縣級農(nóng)村土地整治中心作為地票的供應(yīng)主體。當(dāng)?shù)仄苯灰壮墒旎蜣r(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織有能力組織復(fù)墾工作的時(shí)候，可再把地票的供給主體交還給真正的權(quán)利主體——農(nóng)民或者農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。三是開展建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的交易。這樣可有效避免經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)因指標(biāo)不夠用而大量非法用地，欠發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)用不完而年年結(jié)轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。通過這種建設(shè)用地指標(biāo)二次分配方式，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以分享到土地在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)增值的收益。四是占用耕地的項(xiàng)目全部使用地票。這樣可以避免地方上為爭取無償建設(shè)用地指標(biāo)所帶來的權(quán)利尋租等諸多問題，同時(shí)也可間接規(guī)避劃分公益性用地和非公益性用地的困難，真正實(shí)現(xiàn)“占一補(bǔ)一”的管理目標(biāo)。五是建立面向全國的獨(dú)立地票交易所。這比每個(gè)省級行政單位都建立一個(gè)地票交易所的監(jiān)督成本低，也有利于嚴(yán)格保障耕地復(fù)墾質(zhì)量。因?yàn)楠?dú)立的地票交易所可以通過建立嚴(yán)格的耕地等級鑒定標(biāo)準(zhǔn)，掌握耕地復(fù)墾質(zhì)量認(rèn)證的核心技術(shù)，在此基礎(chǔ)上形成良好的耕地復(fù)墾檢驗(yàn)和認(rèn)證信譽(yù)。六是注重協(xié)調(diào)多方利益。農(nóng)民（農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織）、政府（地方政府和城市政府）、企業(yè)（土地整治機(jī)構(gòu)和開發(fā)商）等各方的利益，都應(yīng)在制度設(shè)計(jì)中加以考慮。

有專家認(rèn)為，重慶自身的地票交易制度也需要完善和發(fā)展。地票交易主管部門和重慶農(nóng)村土地交易所應(yīng)在全面摸清市場供求的基礎(chǔ)上，科學(xué)編制年度交易計(jì)劃，合理編排每場交易會的土地供應(yīng)方案。通過控制供應(yīng)量、交易節(jié)奏等措施，建立和完善地票交易市場調(diào)控機(jī)制，確保交易價(jià)格控制在合理范圍之內(nèi)。另外，從長遠(yuǎn)看，還應(yīng)逐步開放地票交易二級市場。開放地票二級市場有利于緩解地票贖回的壓力，有利于地票價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，對一級市場也能起到積極的推動作用。

2.2 地票可視為是一種新型的地役權(quán)

有專家根據(jù)“新財(cái)產(chǎn)權(quán)”理論認(rèn)為，建設(shè)用地指標(biāo)是政府行政許可的產(chǎn)物，已成為一種稀缺資源，因此，建設(shè)用地指標(biāo)可被視為是一種新財(cái)產(chǎn)權(quán)。建設(shè)用地指標(biāo)具有物權(quán)屬性，但物權(quán)的類型和內(nèi)容應(yīng)從現(xiàn)行法律中去尋找。按照《物權(quán)法》第156條的規(guī)定，所謂的地役權(quán)是指按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益所享有的用益物權(quán)。從重慶地票交易制度的實(shí)踐來看，其所交易的是農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后可用于建設(shè)的用地指標(biāo)，而交易的結(jié)果一方面是地票申讓方的土地用途受到了限制，另一方面是地票承讓方獲得了將其農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的資格，進(jìn)而可以增進(jìn)其土地的效益。由此可見，地票交易與地役權(quán)的目的具有契合性，因此可以將地票界定為一種新型的地役權(quán)。

2.3 農(nóng)村“三權(quán)”抵押存在五大風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)村“三權(quán)”是土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋使用權(quán)及林地使用權(quán)的總稱。有專家認(rèn)為，重慶作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，已在全市范圍內(nèi)開展了以農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資為核心的農(nóng)村金融體系配套改革并取得明顯成效，但也存在五大風(fēng)險(xiǎn)：一是存在法律風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)閺默F(xiàn)行頒布的法律法規(guī)來看，并沒有明確指出農(nóng)村宅基地、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)可以抵押。二是抵押物不易變現(xiàn)。借款人一旦出現(xiàn)償債風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)抵押權(quán)難以快速處置變現(xiàn)，其債權(quán)不能得到有效保護(hù)。三是制度設(shè)計(jì)留有尋租空間。如通過暗箱操作將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)劃入“三權(quán)”抵押貼息產(chǎn)業(yè)；弄虛作假將非“三權(quán)”抵押的貸款作為“三權(quán)”抵押貸款，套取政府貼息資金；抵押貸款評估人與借款人相勾結(jié)，過高評估抵押物，套取更多貸款等。四是存在誘導(dǎo)失信行為。如基層工作人員及金融機(jī)構(gòu)為加速推進(jìn)“三權(quán)”抵押工作，在對農(nóng)戶、企業(yè)宣傳“三權(quán)”抵押的責(zé)權(quán)利時(shí)有所偏頗，容易使受眾將“三權(quán)”抵押的性質(zhì)錯誤理解為政府的政策性補(bǔ)貼或福利，從而發(fā)生逃、廢債行為；部分借款人不良誠信也在誘引其他借款主體信用降低，造成區(qū)域性貸款誠信環(huán)境較差。五是存在社會與生態(tài)安全隱患。一旦貸款到期無法償還，農(nóng)民就有可能因無法償還而失去土地的經(jīng)營權(quán)，影響農(nóng)民的生產(chǎn)、生活；借款人為追求利益最大化，盡快償還貸款，降低生產(chǎn)成本，可能會弱化土壤肥力保持，出現(xiàn)掠奪地力、破壞農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的問題；在林權(quán)抵押貸款中，為變現(xiàn)或獲利，會出現(xiàn)亂砍濫伐現(xiàn)象。因此，農(nóng)村“三權(quán)”抵押還需要進(jìn)一步的制度創(chuàng)新與完善。

2.4 全面推行征地費(fèi)用足額預(yù)存制度利大于弊

征地費(fèi)用預(yù)存制度是指征(用)地單位在將用地報(bào)批材料報(bào)給上級國土資源行政主管部門或本級人民政府之前，將預(yù)計(jì)需要的符合政策、法律要求的征地費(fèi)用足額預(yù)先存入征地費(fèi)用預(yù)存專戶，確保征地費(fèi)用在有關(guān)部門的監(jiān)督和管理下能及時(shí)足額兌現(xiàn)。有專家通過調(diào)查后認(rèn)為，全面推行征地費(fèi)用足額預(yù)存制度，加大了用地單位一次性交費(fèi)的壓力，可以有效遏止建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，使一些土地投機(jī)分子望而卻步；可以解決長期以來征地費(fèi)用拖欠和追繳清欠難的老大難問題，有利于保障被征地農(nóng)民合法權(quán)益不受侵犯；有利于國家和地方財(cái)政土地費(fèi)用的及時(shí)足額上繳；有利于用地審批后的管理和建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施；可以有效制約當(dāng)?shù)卣陀嘘P(guān)部門隨意減免或緩繳征地費(fèi)用；有利于對征地費(fèi)用的分配和使用情況進(jìn)行適時(shí)有效的監(jiān)督，從源頭上防治腐敗；有利于落實(shí)耕地開墾費(fèi)、復(fù)墾費(fèi)，保證耕地占補(bǔ)平衡目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 完善土地產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

3.1 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對集體土地產(chǎn)權(quán)制度提出了三點(diǎn)要求

有專家認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度沒有絕對完美的模式，只有適應(yīng)了時(shí)代需要的才是好的土地產(chǎn)權(quán)制度。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展對集體土地產(chǎn)權(quán)制度提出了三點(diǎn)要求：一是土地要素要合理配置。就生產(chǎn)要素而言，集體土地與國有土地?zé)o任何差別，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要城鄉(xiāng)土地要素合理配置。一方面城鄉(xiāng)建設(shè)所需的建設(shè)用地需要合理配置，另一方面對農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也提出了更多的要求。二是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)要顯現(xiàn)。伴隨著農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到其他產(chǎn)業(yè)，其生活方式與生活場所發(fā)生變化，部分農(nóng)民需要進(jìn)城居住，部分農(nóng)民需要資金來發(fā)展事業(yè)，這都需要資金的支持，而土地幾乎是剛脫離農(nóng)業(yè)或初進(jìn)城農(nóng)民的唯一的大額財(cái)產(chǎn)。三是農(nóng)業(yè)要適度規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)率。即使在農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率較高的歐洲和北美國家，政府對農(nóng)業(yè)也有大量的政策支持和資金補(bǔ)貼。我國農(nóng)業(yè)以家庭為單位進(jìn)行生產(chǎn)，規(guī)模小，效率低，更需要通過規(guī)?；?jīng)營等方式提高效率。

3.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理中必須重視化解土地粗放利用的風(fēng)險(xiǎn)

法律規(guī)定，集體建設(shè)用地使用權(quán)只有在集體企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情況下，才可依法流轉(zhuǎn)。有專家認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)情況遠(yuǎn)比法律規(guī)定的要復(fù)雜，一是原有集體所有制企業(yè)所在位置不像現(xiàn)在規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)那樣集中，即使允許其使用權(quán)流轉(zhuǎn)也不符合集約利用土地這一戰(zhàn)略要求；二是目前多數(shù)的集體所有制企業(yè)已不復(fù)存在，其土地的實(shí)際占有者或?yàn)榧w成員，或?yàn)榉羌w成員，有流轉(zhuǎn)意愿的企業(yè)既不屬于破產(chǎn)也不屬于兼并，在此種情況下流轉(zhuǎn)的法律依據(jù)就顯得不足；三是在教育資源整合過程中，原有存在于農(nóng)民集體中的一些學(xué)校被撤銷，其土地處于閑置狀態(tài)，但是現(xiàn)行法律禁止鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地流轉(zhuǎn)。所以，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，必須重視化解土地粗放利用的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)集體建設(shè)用地集約利用。

3.3 農(nóng)村土地整治資金籌措存在許多問題

有專家通過典型調(diào)查后認(rèn)為，農(nóng)村土地整治資金籌措存在許多問題：一是土地整治專項(xiàng)資金的收繳規(guī)模過低，難以滿足土地整治項(xiàng)目的投資需求。二是農(nóng)村土地整治規(guī)劃不合理、易變動。在實(shí)際操作過程中，即使是規(guī)劃的微調(diào)也會引起土地整治資金的供需變化，影響土地整治資金的保障性。三是忽視利益主體意見，導(dǎo)致資金來源單一、力量單薄，專項(xiàng)資金無法盤活其他涉農(nóng)資金和社會資金。四是土地整治資金的分配缺乏公平性，往往是“先到先得、先松后緊”，對于土地整治重點(diǎn)區(qū)縣和重點(diǎn)項(xiàng)目的資金保障支持力度不夠，并且經(jīng)常出現(xiàn)資金挪用問題。

3.4 北京土地節(jié)約集約程度不高，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差異明顯

有專家經(jīng)過實(shí)證研究后認(rèn)為，北京的土地節(jié)約集約程度不高，農(nóng)村用地效率明顯低于城市，如北京地均GDP雖持續(xù)增加，但和國內(nèi)外部分城市比較仍有一定差距；人口密度分布具有自城區(qū)向郊區(qū)，自平原區(qū)向山區(qū)逐漸減少的圈層分布特征，人均城鄉(xiāng)建設(shè)用地同樣呈現(xiàn)這樣的圈層分布特點(diǎn)；人均建設(shè)用地城鎮(zhèn)為94m2，農(nóng)村為412m2，人均產(chǎn)業(yè)用地城鎮(zhèn)約為32m2，農(nóng)村達(dá)到120m2；全市尚有56Km 2的廢棄沙石坑，此外還有一定規(guī)模的廢棄礦山、閑置地等。專家認(rèn)為，2020年北京的人口承載力約在2100-2200萬人左右，在土地利用達(dá)到極限的情況下，人口承載力約在2500萬-2900萬人左右。

3.5 武漢城市圈農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)效率逐年降低

有專家構(gòu)建了基于數(shù)據(jù)包絡(luò)分析（DEA）方法的農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)效率評價(jià)模型，對武漢城市圈及所轄各城市進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明：由于農(nóng)用地資源無效投入大幅增加，近三年武漢城市圈農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)效率逐年降低。專家認(rèn)為，由于農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)過程復(fù)雜，至今學(xué)術(shù)界就農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)效率評價(jià)沒有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)。運(yùn)用區(qū)域GDP的變化來反映農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)效率的柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)方法也值得懷疑。而運(yùn)用DEA方法的好處在于它運(yùn)用生產(chǎn)前沿面理論，以所有觀測樣本數(shù)據(jù)構(gòu)造包絡(luò)面，并不涉及具體生產(chǎn)函數(shù)的假設(shè)，測算的效率值也是相對效率，可以有效地避免柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)法存在的弊端。