武 鈺 趙 然

金融綜合化經營是國際金融業(yè)發(fā)展的主導趨勢。加入WTO后，隨著全能型外資金融機構的進入，分業(yè)經營制度成了國內金融機構發(fā)展的嚴重桎梏，綜合經營成為我國金融發(fā)展的內在需求。我國雖未明確調整“分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管”的金融體制，但隨著綜合經營試點的積極穩(wěn)步推進，加強系統(tǒng)性風險的監(jiān)管已成為完善金融監(jiān)管體系的共識，本文通過比較研究國際金融監(jiān)管改革經驗，分析我國金融監(jiān)管問題，探索我國的金融監(jiān)管變革需求，試對綜合經營趨勢下我國金融監(jiān)管變革問題做深入研究。

一、綜合經營趨勢下國際金融監(jiān)管的改革經驗分析

世界各國的金融監(jiān)管模式各有特色，多數國家對銀行業(yè)采取單獨監(jiān)管，其金融監(jiān)管模式大致可分3類:1.多重機構分業(yè)監(jiān)管，通常由兩個或兩個以上多重監(jiān)管機構分別對金融機構按照業(yè)務類型進行監(jiān)管，如美國的“雙線多頭”“傘”式監(jiān)管;2.單一全能機構統(tǒng)一監(jiān)管，即由一家全能監(jiān)管機構對所有金融機構的各類金融業(yè)務進行監(jiān)管，如英國金融服務局、意大利銀行、荷蘭銀行、比利時銀行委員會、日本金融監(jiān)督廳、新加坡貨幣管理局、印度儲備銀行等;3.建立在協(xié)調制下的分業(yè)監(jiān)管，即在保持各分業(yè)監(jiān)管機構獨立行使監(jiān)管權的同時，建立監(jiān)管協(xié)調機制和機構，加強監(jiān)管協(xié)調，促進監(jiān)管合作，實現綜合性監(jiān)管。

(一)多重機構，分業(yè)監(jiān)管——美國“雙線多頭”的“傘”式監(jiān)管

1.次貸危機前美國的金融監(jiān)管

美國1999年通過的《金融服務現代化法案》，打破了金融分業(yè)經營堅冰，宣告正式實行金融混業(yè)經營。在允許金融混業(yè)經營的同時，該法案還對傳統(tǒng)的金融監(jiān)管框架進行了改革。規(guī)定聯邦儲備體系(FED)作為上層綜合監(jiān)管機構，是“傘”式監(jiān)管人。法案規(guī)定各類監(jiān)管機構依據銀行、證券、保險等金融服務功能不同歸口監(jiān)管。對金融控股公司，由聯邦儲備體系對其全部經營活動實施整體性綜合監(jiān)管，并對涉及銀行、證券、保險等限制性監(jiān)管事務時，享有必要情況下的裁決權。聯邦儲備體系作為“傘”式監(jiān)管人，應與按職能劃分的分業(yè)監(jiān)管機構互通信息，加強綜合監(jiān)管者與分業(yè)監(jiān)管者之間的聯系與合作。由此建立了金融混業(yè)經營下，混業(yè)監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合的“雙線多頭”“傘”式監(jiān)管①。(1)銀行的監(jiān)管。聯邦儲備體系(FED)、貨幣監(jiān)理署(OCC)、聯邦存款保險公司(FDIC)三大聯邦機構和分設在50個州的銀行廳共同實施對銀行業(yè)的監(jiān)管，即任何一家美國銀行均受兩家或兩家以上的監(jiān)管機構的監(jiān)管。其中，聯邦儲備體系負責制定和執(zhí)行貨幣政策，對會員銀行和銀行控股公司進行監(jiān)管;貨幣監(jiān)理署對國會負責，主要對銀行業(yè)務進行監(jiān)管;聯邦存款保險公司在為商業(yè)銀行的存款提供保險的同時，也行使一定的監(jiān)管職能。中央與地方的監(jiān)管職能劃分，則以銀行注冊為劃分依據，各州和聯邦分別對在州和聯邦注冊的銀行進行監(jiān)管。(2)非銀行金融機構的監(jiān)管。根據分業(yè)原則，對保險、證券、基金、期貨等非銀行金融機構分別由證券監(jiān)督委員會(SEC)、聯邦保險署(SIC)及期貨交易委員會(CFFC)監(jiān)管。(3)金融創(chuàng)新產品的監(jiān)管。法案規(guī)定由聯邦儲備體系負責創(chuàng)新金融產品的審定，證券交易委員會負責創(chuàng)新證券產品的審定，聯邦存款保險公司負責創(chuàng)新保險產品的審定。

2.美國金融監(jiān)管的變革

混業(yè)經營下分業(yè)監(jiān)管的“雙線多頭”的“傘”式監(jiān)管體制，造成美國金融監(jiān)管的錯位與滯后，且其監(jiān)管體系機構眾多，權力分散，監(jiān)管職能重疊。由于金融業(yè)務創(chuàng)新往往涉及多個業(yè)務領域，混業(yè)經營條件下各類金融業(yè)務在現實經營中又存在相互交織，致使看似每一業(yè)務領域都有專職機構監(jiān)管的表象下，很多業(yè)務交叉領域卻易出現監(jiān)管真空。看似分工明確的監(jiān)管體制下，由于混業(yè)經營，分業(yè)監(jiān)管導致金融監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管現象嚴重，直接導致監(jiān)管效率低下，增加了金融體系的系統(tǒng)性風險，最終導致監(jiān)管缺失和監(jiān)管效率低下。次貸危機的爆發(fā)某種程度上可以說是美國式金融監(jiān)管問題的爆發(fā)。次貸危機后，美國政府著手推進金融監(jiān)管改革，成立金融服務監(jiān)管委員會，增加了對系統(tǒng)性風險的監(jiān)管;同時，促進各機構的監(jiān)管協(xié)同和跨部門合作;加強美聯儲的監(jiān)管權，在銀行控股公司外，將對沖基金、保險公司、等納入美聯儲的監(jiān)管范圍，使其監(jiān)管擴大到所有可能威脅到金融穩(wěn)定的機構;成立全國銀行監(jiān)管機構，統(tǒng)一了對擁有聯邦執(zhí)照銀行的監(jiān)管，規(guī)定對沖基金和其他私募資本機構應在證券交易委員會注冊，并增加了對評級機構的監(jiān)管。

此次監(jiān)管改革無疑極大地提高了美國金融監(jiān)管的效率和安全性，但改革仍存缺憾，如在最近幾次危機中興風作浪的對沖基金的監(jiān)管雖有所加強，雖要求對沖基金和其他私募資本機構需在證券交易委員會注冊，但實際上由于對沖基金本身的特點，監(jiān)管措施很難有效實施，且監(jiān)管主體仍不夠明晰。另外，監(jiān)管和創(chuàng)新的博弈是金融業(yè)永恒的主題，而對創(chuàng)新產品的風險監(jiān)管不力也極易導致大面積金融風險，因此對創(chuàng)新金融產品的監(jiān)管方式和手段均期待更加靈活。此外，對監(jiān)管者的監(jiān)管亦成為此次危機爆出的問題，但顯然目前尚無合理的方式解決這一問題。根據美國的《金融監(jiān)管改革藍圖》規(guī)劃，下一步有望改制當前的分業(yè)監(jiān)管部門改制，進一步加強監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)同性，雙線制監(jiān)管或逐步改變?yōu)橹醒虢y(tǒng)一監(jiān)管，并最終建立起以三大監(jiān)管機構為主的“目標導向型”監(jiān)管模式，即市場穩(wěn)定性監(jiān)管機構、審慎監(jiān)管機構和商業(yè)運營監(jiān)管機構。

(二)單一全能機構，統(tǒng)一監(jiān)管

在金融綜合化經營趨勢下，除美國之外多數發(fā)達國家亦改革了其金融監(jiān)管體系，將原來分散的監(jiān)管機構進行整合組建成統(tǒng)一的金融監(jiān)管者，2008年以來金融危機的經驗說明，統(tǒng)一金融監(jiān)管不僅更有利于金融創(chuàng)新和對創(chuàng)新金融產品的監(jiān)管，也更利于金融風險的監(jiān)控。

1.英國——“單線多頭式”金融監(jiān)管

英國的金融監(jiān)管模式是典型的單線多頭式②監(jiān)管，1997年成立的金融服務監(jiān)管局(FSA)是由英格蘭銀行監(jiān)管部、證券與投資理事會合并成立，并融合了原個人投資管理局、投資管理監(jiān)管組織、住房信貸機構委員會、互助金融機構委員會、互助金融機構登記處、證券期貨管理局以及保險局7個監(jiān)管機構的職能。2000年6月，英國通過了《金融服務與市場法》(FSMA)，以法律形式確定FSA是英國唯一的、獨立的、對金融業(yè)實行統(tǒng)一監(jiān)管的執(zhí)法機構。FSA下設大金融集團處、吸收存款處、保險公司處、投資公司處、市場與交易所處。根據FSMA規(guī)定，FSA集對商業(yè)銀行、投資銀行、證券經紀、資產管理、期貨、保險、信托、租賃等各種金融監(jiān)管功能于一身，對英國境內所有從事銀行及非銀行金融業(yè)務的金融機構實行統(tǒng)一監(jiān)管。經過上百年的發(fā)展及并購，英國銀行業(yè)集中和壟斷程度均非常高，其實行分業(yè)經營，監(jiān)管體制也采取單線多頭式監(jiān)管，統(tǒng)一監(jiān)管不僅節(jié)約了人力和技術投入，還通過共享監(jiān)管信息降低監(jiān)管成本，實現規(guī)模效益。其他如意大利、荷蘭、比利時等也均采取了統(tǒng)一監(jiān)管模式。

2.日本——“一線多頭式”金融監(jiān)管

二戰(zhàn)后，日本逐漸形成了以大藏省為主體，由大藏省和日本銀行共同行使監(jiān)管權的“一線多頭”式金融監(jiān)管體制?！耙痪€”是指日本對各類金融機構的監(jiān)管權高度集中于中央政府一級，由大藏省和日本銀行共同行使，且大藏省居于絕對主導地位?！岸囝^”是指對各類金融業(yè)務的監(jiān)管權由大藏省所屬的銀行局、證券局、國際金融局和日本銀行協(xié)商共同行使。隨著世界金融一體化、金融自由化的進程，日本的監(jiān)管體制暴露出了許多問題，危及了日本金融業(yè)的穩(wěn)健發(fā)展，促使日本政府對其監(jiān)管體系進行改革。

1990年日本金融監(jiān)管體系經歷了一次改革。1998年6月，日本政府最終將銀行局、證券局、金融檢查部、證券交易等監(jiān)督委員會從大藏省中分離出來，組建了金融監(jiān)督廳。金融監(jiān)督廳負責對大多數金融機構的監(jiān)管，由總理府直接管轄，是總理府的外設局。此次權力剝離后，大藏省只負責金融政策制定，金融企業(yè)財務制度檢查，存款保險機構的監(jiān)管等職責。同年12月，日本政府又組建了旨在整頓金融秩序、重組金融組織、再造金融體系的臨時性機構——金融再生委員會，負責執(zhí)行金融再生法、早期健全法及金融機構破產和危機管理等方面的案件，及日本長期信用銀行等幾家大型金融機構破產案件的處置，并將金融監(jiān)督廳劃至金融再生委員會下，原監(jiān)督職能不變。存款保險機構改由大藏省與金融再生委員會共同監(jiān)管，大藏省其他監(jiān)管職能不變。至此，大藏省的金融監(jiān)管職能已被大幅削減。2000年，日本金融監(jiān)管體系經歷了再次改革。首先，將原由地方政府對中小金融機構的監(jiān)管權收歸中央政府機構——金融監(jiān)督廳行使，并以金融監(jiān)督廳為基礎成立為金融廳，大藏省除存款保險機構的協(xié)同監(jiān)管權，及參與破產處置和危機管理的制度性決策權外，其余監(jiān)管權如金融政策制定、企業(yè)財務制度檢查等，劃至金融廳。2001年金融再生委員會被撤銷，對瀕臨破產金融機構的處置權也劃歸金融廳。金融廳也由總理府的外設局升級為內閣府的外設局，獨立全面負責金融監(jiān)管。原金融監(jiān)管的集權機構大藏省改革為財務省，保留對存款保險機構的協(xié)同監(jiān)管職能，財務省下屬各地方財務局接受金融廳委托行使對地方金融機構的監(jiān)管權。

(三)建立在協(xié)調制下的分業(yè)監(jiān)管——澳大利亞“雙峰式”監(jiān)管

受20世紀90年代國際金融體系動蕩和經濟增速放緩等因素影響，為增強對系統(tǒng)性風險的控制，澳大利亞在1998年變革了其金融監(jiān)管體系，形成了獨立于英、美模式的“雙峰式”監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式依據監(jiān)管目標不同，設立兩類監(jiān)管機構:一類負責對所有金融機構進行審慎監(jiān)管，控制金融體系的系統(tǒng)性風險;另一類機構針對不同金融業(yè)務實施監(jiān)管。澳大利亞的監(jiān)管模式通常被稱為“雙峰式”監(jiān)管，是一種根據職責功能，而非按金融機構類型設立的監(jiān)管體系。

“一峰”是澳大利亞審慎監(jiān)管局(the Australian Prudential Regulation Authority，APRA)，APRA 成立于1998年7月1日，承接了原澳聯儲、保險和退休金委員會及州監(jiān)管部門的監(jiān)管職能。負責對儲蓄存款機構、保險公司、友好協(xié)會、養(yǎng)老基金等的監(jiān)管。其通過制定和完善監(jiān)管政策、許可制度、制定監(jiān)管標準等方式進行監(jiān)管，主要目標是保障上述機構的安全性、高效性和競爭性。“另一峰”是市場行為和信息披露的監(jiān)管機構(the Australian Securities and Investment Commission，ASIC)。ASIC是一個獨立的聯邦政府機構，成立于1991年，負責對金融市場、金融中介機構、金融產品等的監(jiān)管，同時還負責消費者在領取退休金、保險金、保證金及社會信用方面維權。澳大利亞儲備銀行(the Reserve Bank of Australian，RBA)負責制定和實施貨幣政策，通過扮演“最后貸款人”維持金融體系穩(wěn)定性，監(jiān)管并維持支付清算體系的安全性和高效性。以此為基礎，由財政部牽頭，聯合RBA、ASIC和APRA一起組建了監(jiān)管協(xié)調機制——金融監(jiān)管機構理事會(the Council of Financial Regulators)。監(jiān)管機構之間簽訂雙邊諒解備忘錄，明確彼此的職責，促進信息交流，加強監(jiān)管協(xié)作，避免重疊交叉或出現真空，以實現有效監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。作為一個非正式主體，監(jiān)管理事會為其成員提供服務，組織各種論壇，探討金融監(jiān)管議題，成員之間經常交換金融監(jiān)管信息，密切關注金融體系的變化趨勢，尤其是科技發(fā)展、金融服務、全球化對金融體系產生的影響，避免各種職責之間的重疊;降低監(jiān)管成本，有效促進金融監(jiān)管改革。

根據監(jiān)管職能不同，澳大利亞的金融監(jiān)管機構還包括澳大利亞交易報告和分析中心(AUSTRAC)、澳大利亞公司與金融服務委員會(ACFSC)、澳大利亞競爭和消費者委員會(ACCC)澳大利亞股票交易所(ASX)、澳大利亞外國投資復審委員會(FIRB)等。其監(jiān)管特點是，根據監(jiān)管目標進行監(jiān)管，各類監(jiān)管機構各負其責，并對系統(tǒng)性、綜合性風險的監(jiān)管和對各類金融業(yè)務的監(jiān)管，使得各監(jiān)管機構既保持在其監(jiān)管領域內的監(jiān)管獨立性和競爭性，又能形成不同監(jiān)管機構之間相互制約，還通過協(xié)調機制保持了監(jiān)管的協(xié)調性，降低了多重機構監(jiān)管機構間的協(xié)調成本和難度，避免形成重復監(jiān)管或出現監(jiān)管真空。

二、綜合經營趨勢下，我國金融監(jiān)管體制面臨的問題

源于金融分業(yè)經營體制的“一行三會”制分業(yè)監(jiān)管格局在我國運行10年來，通過對各類金融業(yè)務的專業(yè)化監(jiān)管，對金融穩(wěn)定做出了貢獻，但隨著金融綜合經營發(fā)展，其對我國金融發(fā)展的制約性日益凸顯，分業(yè)監(jiān)管體制開始面臨前所未有的問題，簡述如下。

1.金融綜合經營下的分業(yè)監(jiān)管，導致監(jiān)管成本大幅增加。監(jiān)管成本增加主要表現在兩個方面:一是金融綜合經營，而監(jiān)管分業(yè)致使監(jiān)管的運行成本，包括監(jiān)管的人員成本、技術成本等均有所增加。二是由于分業(yè)監(jiān)管機構各自為政，各類監(jiān)管政策協(xié)調性差，導致被監(jiān)管金融機構的制度成本明顯增加。由于各監(jiān)管部門相互獨立難以對各類具體監(jiān)管達到共識，且各類金融監(jiān)管政策各異，監(jiān)管技術、指標、手段、措施等不統(tǒng)一，使金融企業(yè)綜合經營的制度成本大幅增加。

2.易形成本位主義監(jiān)管。一方面，分業(yè)監(jiān)管機構在制訂本領域監(jiān)管政策時，受監(jiān)管機構部門利益制約，很難從全局出發(fā)考慮金融體系整體利益，往往以自身本位利益為先;另一方面，在金融交叉業(yè)務領域，各監(jiān)管機構之間又存在爭奪監(jiān)管利益，推卸監(jiān)管責任的激勵，從而降低監(jiān)管效率。

3.易形成監(jiān)管真空。根據分業(yè)監(jiān)管相關規(guī)則，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會分別對相應行業(yè)行使監(jiān)管權，這種看似歸口清晰的分業(yè)監(jiān)管制度，卻極易形成監(jiān)管真空。一是目前我國的監(jiān)管立法尚不完善，分業(yè)監(jiān)管制度決定了監(jiān)管立法行業(yè)屬性明顯，難以避免立法的漏洞與空白。二是無論分業(yè)監(jiān)管制度如何詳盡，都難以囊括各類機構和業(yè)務的監(jiān)管權歸屬。三是綜合經營中出現的新型監(jiān)管問題監(jiān)管權歸屬不明。如對金融控股公司的監(jiān)管，根據分業(yè)監(jiān)管制度對其集團公司根據主營業(yè)務性質，確定監(jiān)管機構，對其所屬機構則采取分業(yè)經營、分業(yè)監(jiān)管原則，但由于一些以產業(yè)資本為基礎形成的金融控股公司，因其市場主體身份不明確，致使出現監(jiān)管真空。四是創(chuàng)新金融產品往往綜合了各類金融功能，涉及多個監(jiān)管領域，難以明確歸口，也易出現監(jiān)管真空。

4.缺乏對綜合性、系統(tǒng)性風險的監(jiān)管。分業(yè)監(jiān)管，使得各個金融機構的風險缺乏綜合統(tǒng)計，易導致個體風險規(guī)范下的總體風險失控和系統(tǒng)性風險加劇。分業(yè)監(jiān)管制度決定了各監(jiān)管機構監(jiān)管政策的制定僅考慮其監(jiān)管權所屬領域的風險和問題，而缺乏全盤性綜合考量，難以對綜合性，系統(tǒng)性風險進行監(jiān)控。

綜上述可見，金融綜合下的分業(yè)監(jiān)管，要么存在交叉監(jiān)管、重復監(jiān)管現象，不可避免地會造成監(jiān)管沖突，導致監(jiān)管成本增加;要么出現三不管地帶，形成監(jiān)管真空;加上各監(jiān)管機構的監(jiān)管目標、監(jiān)管標準、監(jiān)管指標、管理技術等各異，又缺少監(jiān)管協(xié)作和監(jiān)管信息共享機制，不能形成監(jiān)管合力;且各監(jiān)管機構又易各自為政，使得綜合性、系統(tǒng)性風險監(jiān)管缺失，因此，金融綜合經營趨勢下，分業(yè)監(jiān)管不利于監(jiān)管效率的提高，不利于金融穩(wěn)定目標的實現。

三、對我國金融監(jiān)管改革策略建議

綜合國外金融監(jiān)管改革的經驗，結合我國經濟金融結構特點，考慮到建立一套與綜合經營相配套的金融監(jiān)管體系，往往需要耗費數年甚至更長的時間，而當前的金融監(jiān)管結構難以適應金融綜合經營的發(fā)展，監(jiān)管弊病頻頻暴露，筆者認為我國的金融監(jiān)管改革可考慮分“三步走”。

1.第一步，不改“一行三會”制監(jiān)管結構的前提下，盡快確立監(jiān)管機構之間的協(xié)調機制，實現機構性監(jiān)管向功能性監(jiān)管的改變

“一行三會”在我國發(fā)展10多年來，各監(jiān)管機構均積累了不少本領域的監(jiān)管經驗，形成了較為成熟的監(jiān)管模式。鑒于金融監(jiān)管體系改革非一日之功，為適應我國金融綜合經營發(fā)展，較簡單易行的辦法是在不改變當前監(jiān)管體系架構，不新增監(jiān)管機構的情況下，可盡快建立一套金融監(jiān)管協(xié)調機制。具體可由國務院牽頭，人民銀行，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會共同參與，建立一種定期和不定期的監(jiān)管協(xié)調會議制度，加強各監(jiān)管機構在履行監(jiān)管職責過程中的協(xié)調，增進各類監(jiān)管政策之間的協(xié)調性。確立監(jiān)管信息的有限共享，降低監(jiān)管成本。明確各監(jiān)管機構之間的責權利，避免監(jiān)管沖突，減少重復監(jiān)管，彌補監(jiān)管空白，提高監(jiān)管效率，并對系統(tǒng)性、綜合性風險進行甄別，提出監(jiān)管方案。在金融綜合經營趨勢下，同一金融監(jiān)管往往同時開展多種金融業(yè)務，我國現行的以機構屬性劃分監(jiān)管機構的做法已遠不能適應國內的金融發(fā)展的監(jiān)管需求，有必要重新根據功能來劃分金融監(jiān)管，實現機構性監(jiān)管向功能性監(jiān)管的轉變。

2.第二步，作為過渡，對目前的“一行三會”制監(jiān)管體系進行微調

建立綜合協(xié)調機構，實行綜合監(jiān)管與分業(yè)監(jiān)管相結合的監(jiān)管模式，為多元化監(jiān)管向一元化監(jiān)管過渡，功能性監(jiān)管向目標式監(jiān)管過渡做鋪墊。綜合經營趨勢下，隨著國際金融競爭的加劇，為適應未來金融機構綜合化經營的全面放開，金融風險的進一步復雜化，改革現有“一行三會”制金融監(jiān)管體系將是我國金融監(jiān)管的必然選擇。建立一元化綜合監(jiān)管機構，既能對綜合經營中的系統(tǒng)性、綜合性風險進行監(jiān)管，又能保障各類監(jiān)管之間的密切配合。但類似機構的建立既需要多方調研，又需要充分的實踐以證明其在我國的可行性。

為此，可借鑒澳大利亞的金融監(jiān)管經驗，對當前的“一行三會”式監(jiān)管體系進行微調，在國務院下設一個綜合性監(jiān)管協(xié)調機構——金融監(jiān)管協(xié)調委員會，統(tǒng)一領導和協(xié)調金融監(jiān)管工作。金融監(jiān)管協(xié)調委員會負責國家宏觀監(jiān)管政策的制定，及對系統(tǒng)性、綜合性風險的監(jiān)管，建立中國金融監(jiān)管數據庫，匯總各類監(jiān)管信息，形成監(jiān)管信息共享機制，促進協(xié)調，提高監(jiān)管效率，推動“一行三會”調整其現有的機構式監(jiān)管向功能式監(jiān)管過渡，加強金融監(jiān)管的國際化合作，以適應金融全球化的深入發(fā)展，及人民幣國際化步伐的邁進。作為分業(yè)監(jiān)管機構“一行三會”仍各自獨立地負責相應領域監(jiān)管政策制定及金融監(jiān)管的實施，與以往不同的是，各分業(yè)監(jiān)管機構制訂監(jiān)管政策應經金融監(jiān)管協(xié)調委員會批準或向其備案。

同時，借鑒美國金融改革經驗，進一步調整功能性監(jiān)管框架，提高監(jiān)管技術水平，逐步向目標性監(jiān)管轉變，為下一步實現統(tǒng)一金融監(jiān)管打好基礎。

3.第三步，建立統(tǒng)一金融監(jiān)管機構，實施基于目標的統(tǒng)一金融監(jiān)管

積累綜合性監(jiān)管協(xié)調下各機構分業(yè)監(jiān)管的經驗，未來可考慮建立統(tǒng)一監(jiān)管機構。具體可在國務院下設立金融監(jiān)管委員會，統(tǒng)一對銀行、證券、保險的監(jiān)管，形成“一行一會”制金融監(jiān)管結構。

金融監(jiān)管委員會下可分設宏觀局、銀監(jiān)局、證監(jiān)局和保監(jiān)局，宏觀局負責制訂宏觀性金融監(jiān)管政策，對綜合性、系統(tǒng)性風險進行監(jiān)管。銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局分別行使目前三會的監(jiān)管職能。對金融控股公司所屬子公司的監(jiān)管，由相應監(jiān)管局根據該公司的主營金融業(yè)務類別，分別歸口監(jiān)管;對金融控股公司母公司則由母公司主營業(yè)務所屬行業(yè)的監(jiān)管局實施并表綜合監(jiān)管，母公司主營業(yè)務非金融業(yè)務的，由委員會綜合考慮母公司旗下金融業(yè)務情況指定并表綜合監(jiān)管機構。

完成功能性監(jiān)管向目標式監(jiān)管的轉變，由金融監(jiān)管委員會負責確立總體監(jiān)管目標，制定并協(xié)調各類監(jiān)管政策，并以此為依據確立各分類監(jiān)管目標，并由各監(jiān)管局分別實施、相互協(xié)調，共同保障總體金融監(jiān)管目標的實現。

注釋

①雙線多頭式，又稱“二元多頭”式監(jiān)管指中央和地方都對金融機構有監(jiān)管權，每一級又有若干機構共同行使監(jiān)管的職能。②又稱一元多頭式金融監(jiān)管，這種金融監(jiān)管權力集中于中央，但在中央一級又分別由兩家或兩家以上機構共同負責金融業(yè)的監(jiān)督管理。

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