沈國平

（上海鐵路局企法處 副處長，上海 200071）

鐵路運(yùn)輸行業(yè)具有國際公認(rèn)的公共品或準(zhǔn)公共品的社會特殊屬性[1]，鐵路建設(shè)、運(yùn)營及日常管理的安全問題不僅受到社會公眾嚴(yán)重關(guān)注，而且已成為執(zhí)政黨和中央政府特別重視的問題。因此，確保鐵路安全，應(yīng)當(dāng)和必須成為鐵路行業(yè)行政主管機(jī)關(guān)和鐵路運(yùn)輸企業(yè)的政治責(zé)任和法律責(zé)任。通過盡快構(gòu)建規(guī)范完善的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體制，有效形成行政監(jiān)管執(zhí)法、企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管和社會公眾監(jiān)督三方面構(gòu)成的鐵路安全監(jiān)督體系，是確保鐵路安全的重要保障，也是國家經(jīng)濟(jì)社會安全、交通行業(yè)安全和鐵路安全管理的必然和重要路徑。

1 構(gòu)建鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系的現(xiàn)實(shí)要求和重要意義

鐵路安全關(guān)系國家、社會和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，其重要性毋需贅言。在要求鐵路安全管理相對人依法強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理和自我監(jiān)管的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律、行政和社會等多種手段對涉及鐵路安全的各方面、各環(huán)節(jié)實(shí)施有效的外部監(jiān)督，是維護(hù)和保障鐵路安全的系統(tǒng)化監(jiān)控途徑。因此，依法構(gòu)建行政監(jiān)管執(zhí)法體系，規(guī)范運(yùn)用行政監(jiān)管執(zhí)法手段，有效發(fā)揮鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法職能，是確保鐵路安全乃至經(jīng)濟(jì)社會安全的非常重要、不可或缺和難以替代的手段和途徑。

1）是建立國家經(jīng)濟(jì)社會安全保障完整體系的重要內(nèi)容。我國國土地域遼闊，決定了鐵路運(yùn)輸在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)中具有不可替代的顯著地位，大量的人流、物流需要通過鐵路運(yùn)輸，以保障國家、區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。因此，確保鐵路運(yùn)輸安全的萬無一失是鐵路運(yùn)輸行業(yè)的首要之義，實(shí)現(xiàn)鐵路管理體制的政企分開、改進(jìn)鐵路行業(yè)安全監(jiān)管體制等亦是建設(shè)法治政府的題中之義，更是建立我國經(jīng)濟(jì)社會安全保障整個(gè)體系、確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和社會有序穩(wěn)定的重要內(nèi)容。

2）是健全交通運(yùn)輸行業(yè)行政監(jiān)管執(zhí)法體系的組成部分。隨著改革發(fā)展，我國公路、水運(yùn)和航空等交通運(yùn)輸部門已實(shí)現(xiàn)政企分開并建立了行業(yè)行政監(jiān)管執(zhí)法體制，而作為交通運(yùn)輸行業(yè)重要組成部分的鐵路運(yùn)輸行業(yè)至今還保留著建國以來政企不分的管理模式和運(yùn)行體制，這顯然與整個(gè)交通運(yùn)輸行業(yè)安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系格格不入。因此，實(shí)行鐵路管理體制政企分離改革、健全完善鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體制，不僅是適應(yīng)鐵路運(yùn)輸行業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需要，而且是健全國家交通運(yùn)輸行業(yè)安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系的組成部分。

3）是完善鐵路安全保障行政監(jiān)管執(zhí)法體系的客觀要求。隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民群眾對鐵路運(yùn)輸安全要求的不斷提升，鐵路建設(shè)、運(yùn)營安全管理的外部壓力愈來愈大，一系列事故的原因、教訓(xùn)也證明了現(xiàn)行鐵路安全行政監(jiān)管體制亟需重構(gòu)。因此，構(gòu)建行政監(jiān)管職能與企業(yè)自身安全管理相區(qū)分、行業(yè)行政監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力與企業(yè)內(nèi)部安全管理權(quán)利相脫鉤、政府安全行政監(jiān)管執(zhí)法與企業(yè)安全內(nèi)部監(jiān)督管理相分離的行政監(jiān)管執(zhí)法體制，已勢在必行。

4）是建立鐵路安全行政監(jiān)督執(zhí)法有效機(jī)制的必然趨勢?！惰F路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》實(shí)施后的實(shí)踐中，鐵路管理機(jī)構(gòu)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)合二為一，鐵路安全行政執(zhí)法與企業(yè)內(nèi)部安全管理渾然一體，致使法定安全監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)的權(quán)威性、有效性大打折扣，更談不上對鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使有效的安全行政監(jiān)管執(zhí)法。因此，構(gòu)建完善鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系是提升安全監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制有效性的必然要求。

5）是發(fā)揮鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制效能的現(xiàn)實(shí)需要。鐵路企業(yè)內(nèi)部安全管理問題是鐵路安全風(fēng)險(xiǎn)的主要來源，《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》將鐵路企業(yè)作為主要的鐵路安全行政監(jiān)管相對人，是十分正確和切合實(shí)際的。但囿于鐵路行業(yè)管理體制的缺陷和鐵路安全行政監(jiān)管機(jī)制的錯(cuò)位，鐵路運(yùn)輸企業(yè)反而成為鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的實(shí)際主體，完全有?！惰F路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》的立法宗旨[2]。因此，通過鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體制的重構(gòu)，才能有效提高鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的實(shí)際效能。

6）是規(guī)范鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政的必要保障。《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》確立的鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法體制，其本質(zhì)是政府職能，其實(shí)質(zhì)是行政執(zhí)法[3]。而現(xiàn)狀卻是鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)依附于鐵路企業(yè)，監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)虛設(shè)、執(zhí)法人員兼職，行為性質(zhì)模糊，導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法的企業(yè)化，嚴(yán)重削弱了鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性，更有違依法行政的執(zhí)政理念。因此，鐵路安全管理機(jī)構(gòu)在組織、人員和行為方面的依法重構(gòu)，是實(shí)現(xiàn)鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政、規(guī)范執(zhí)法目標(biāo)的基本保障。

2 鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法架構(gòu)的基本現(xiàn)狀和存在問題

2005年4月國務(wù)院 《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》施行后，由于受鐵路行業(yè)管理以及鐵路安全管理政企不分的體制性缺陷影響和限制，鐵路安全管理行政監(jiān)管執(zhí)法體系沒有得到規(guī)范構(gòu)建，其行政監(jiān)管執(zhí)法職能也未得到有效發(fā)揮，全行業(yè)安全監(jiān)管仍處在“依賴自我、內(nèi)部循環(huán)”的封閉狀態(tài)，行政監(jiān)管執(zhí)法也仍處在“名有實(shí)無、缺位失效”的尷尬局面。尤其是在近幾年鐵路大發(fā)展進(jìn)入“高鐵時(shí)代”的情況下，安全監(jiān)管體系建設(shè)存在嚴(yán)重的錯(cuò)位、缺位和越位，終究未能避免特別重大鐵路交通事故的發(fā)生，人民群眾生命財(cái)產(chǎn)和國家聲譽(yù)蒙受巨大傷害。主要表現(xiàn)在：

1）主體性質(zhì)的模糊化。盡管國務(wù)院《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》和《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》明確規(guī)定[4]，由國務(wù)院鐵路主管部門設(shè)立的鐵路管理機(jī)構(gòu)依法履行條例賦予的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)，但國務(wù)院鐵路主管部門至今并未按照依法行政、規(guī)范執(zhí)法的法定原則設(shè)置鐵路管理機(jī)構(gòu)，而是以鐵道部規(guī)章規(guī)定在各部屬企業(yè)加掛“鐵路安全監(jiān)督管理辦公室”牌子，履行鐵路安全行政監(jiān)管職能，行使行政監(jiān)管執(zhí)法權(quán)。其本質(zhì)上是將行政法規(guī)規(guī)定的行政監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力通過部門規(guī)章讓渡給了鐵路運(yùn)輸企業(yè)[5]，由原本的行政監(jiān)管相對人來承擔(dān)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法職能，既有違依法行政、規(guī)范執(zhí)法的法制原則，也極大模糊了鐵路管理機(jī)構(gòu)的行政主體屬性。

2）法律依據(jù)的碎片化。依照《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》的規(guī)定，鐵路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的鐵路運(yùn)輸安全行政監(jiān)督管理工作，但在實(shí)踐中由于鐵路管理機(jī)構(gòu)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)二位一體，國務(wù)院鐵路主管部門實(shí)施性規(guī)章在對鐵路運(yùn)輸企業(yè)、鐵路建設(shè)單位、工程施工單位和社會單位、個(gè)人的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法依據(jù)上，有的規(guī)定由國務(wù)院鐵路主管部門或鐵路管理機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)，有的規(guī)定由國務(wù)院鐵路主管部門負(fù)責(zé)，有的規(guī)定由鐵路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；在監(jiān)管執(zhí)法權(quán)行使上，有的規(guī)定由鐵路管理機(jī)構(gòu)對鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法，有的規(guī)定由鐵路主管部門對工程施工單位實(shí)施監(jiān)管執(zhí)法等等，導(dǎo)致安全監(jiān)管執(zhí)法的主體錯(cuò)位、對象支離破碎和缺乏邏輯性，實(shí)際監(jiān)管執(zhí)法缺乏可操作性。

3）監(jiān)管主體的同一化。從《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》的立法主旨和全部內(nèi)容可以看出，鐵路運(yùn)輸企業(yè)是最主要的安全監(jiān)督管理相對人，而現(xiàn)實(shí)卻是鐵路運(yùn)輸企業(yè)成了安全監(jiān)督行政執(zhí)法主體，完全虛化了鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)對鐵路運(yùn)輸企業(yè)執(zhí)行國家安全法律法規(guī)、安全管理行為的監(jiān)督執(zhí)法職能，更談不上鐵路安全管理機(jī)構(gòu)對鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施有效的行政監(jiān)督執(zhí)法。這種狀況大大削弱了鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性、公信力和實(shí)際效果。

4）組織機(jī)構(gòu)的內(nèi)部化。由于鐵路管理機(jī)構(gòu)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)同位一體，其工作職能部門處于虛擬狀態(tài)，其法定行政監(jiān)管執(zhí)法職能均由鐵路運(yùn)輸企業(yè)相應(yīng)職能部門承擔(dān)，即日常監(jiān)管執(zhí)法和內(nèi)部組織管理工作由企業(yè)安監(jiān)部門負(fù)責(zé)，行政許可和執(zhí)法監(jiān)督工作由企業(yè)法律事務(wù)部門和相關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，事實(shí)上形成了法定行政監(jiān)管權(quán)力企業(yè)化、監(jiān)管執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部化，法律法規(guī)所賦予鐵路管理機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)管執(zhí)法職能，已完全被鐵路運(yùn)輸企業(yè)內(nèi)部管理職能所替代。

5）監(jiān)管職能的企業(yè)化。《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》實(shí)施后的大量事實(shí)證明，現(xiàn)行的安全行政監(jiān)管執(zhí)法體制、運(yùn)行機(jī)制的弊端已暴露無遺，其監(jiān)管執(zhí)法效能顯然是低下的。鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在管理體制上與鐵路運(yùn)輸企業(yè)合二為一、監(jiān)管職能上與企業(yè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)管理職責(zé)相互交織、執(zhí)法實(shí)施上與企業(yè)安全管理活動(dòng)利益相連，使本來應(yīng)是首要監(jiān)管對象的鐵路運(yùn)輸企業(yè)卻在實(shí)際中充當(dāng)了監(jiān)管者的角色，企業(yè)經(jīng)營管理者成為執(zhí)法機(jī)關(guān)行政首長。如此政企合一的頂層設(shè)計(jì)必然導(dǎo)致鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)關(guān)的邊緣化和實(shí)際監(jiān)管執(zhí)法的形式化。

6）監(jiān)管行為的被動(dòng)化。現(xiàn)行管理體制決定了鐵路管理機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物與鐵路運(yùn)輸企業(yè)的編制、職責(zé)、職能形成完全重合狀態(tài)，有機(jī)構(gòu)無編制、有名稱無人員、有職能無權(quán)責(zé)等現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，導(dǎo)致自2005年實(shí)行直管站段體制后本已捉襟見肘、自顧不暇的鐵路運(yùn)輸企業(yè)安全管理力量，根本無暇顧及和依法承擔(dān)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法工作，“形式要求多、實(shí)際監(jiān)管少”、“事后處理多、事前執(zhí)法少”和“出現(xiàn)險(xiǎn)情才執(zhí)法、平時(shí)隱患少監(jiān)管”已成為工作常態(tài)。甚至出現(xiàn)因“行政監(jiān)管執(zhí)法人員”分身乏術(shù)，只在上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)批示后才辦的監(jiān)管執(zhí)法被動(dòng)局面，常態(tài)性、規(guī)范性和有效性監(jiān)管執(zhí)法已成為一種奢望。

7）執(zhí)法對象的外部化。鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法政企合一體制頂層設(shè)計(jì)的實(shí)證效果，必然造成鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的“燈下黑”現(xiàn)象，即鐵路安全行政監(jiān)管重外輕內(nèi)、本末倒置，把主要監(jiān)管對象和安全監(jiān)管執(zhí)法重點(diǎn)高度集中在對非鐵路運(yùn)輸企業(yè)及個(gè)人，一度造成被監(jiān)管者、被處罰人均為路外單位或個(gè)人，而對鐵路運(yùn)輸企業(yè)則往往按照行業(yè)或企業(yè)內(nèi)部規(guī)定予以處理。這種局面既有違《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》的立法宗旨，也使鐵路安全行政監(jiān)督執(zhí)法功能失去應(yīng)有的作用，更無助于鐵路運(yùn)輸企業(yè)安全管理水平的提高。

3 重構(gòu)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系的法治基礎(chǔ)和基本模式

在對7·23事故沉痛反省、深刻反思和開展安全大檢查、大反思活動(dòng)后，認(rèn)真審視鐵路安全管理乃至鐵路行業(yè)管理的體制性缺陷和鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系的缺失性現(xiàn)狀，深刻剖析存在的體制機(jī)制性問題和深層原因，是在新形勢下重構(gòu)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系、健全鐵路安全管理體制的思想認(rèn)識基礎(chǔ)，也將成為重新構(gòu)建作為國家安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系重要組成部分的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系的必要條件和理論基礎(chǔ)。隨著國家對鐵路安全管理立法工作的強(qiáng)化和推進(jìn)，《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》也進(jìn)入了修訂程序，這也為鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系的依法重構(gòu)，提供了良好的制度條件。

1）法律支撐，體系完善。盡快重塑鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的公正形象，大力提升其依法行政、監(jiān)管執(zhí)法能力。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，應(yīng)當(dāng)結(jié)合《鐵路法》修改規(guī)劃和國務(wù)院《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》修訂工作，加快通過頂層設(shè)計(jì)和國家立法規(guī)劃，構(gòu)建以 《鐵路運(yùn)營法》、《鐵路安全法》、《鐵路建設(shè)法》為鐵路管理基本法律規(guī)范，以《安全生產(chǎn)法》、《鐵路安全法》為鐵路安全管理核心法律規(guī)范，以國務(wù)院 《鐵路安全管理實(shí)施條例》、《鐵路建設(shè)管理實(shí)施條例》、《鐵路運(yùn)營管理實(shí)施條例》、《鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例》和鐵路交通主管部門規(guī)章為操作法律規(guī)范構(gòu)成的我國鐵路行業(yè)安全管理法律規(guī)范體系。同時(shí)，通過清理、制定相關(guān)規(guī)章、文件，進(jìn)一步細(xì)化和規(guī)范鐵路運(yùn)輸安全監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法定職能，規(guī)定行政許可、行政監(jiān)管和行政處罰的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行政執(zhí)法行為，制定統(tǒng)一協(xié)調(diào)的行政許可、行政監(jiān)管和行政處罰、執(zhí)法監(jiān)督等規(guī)章制度，明確鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職能和權(quán)責(zé)等體制性規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與行政管理相對人的法律關(guān)系，針對性地增加對鐵路工程建設(shè)、運(yùn)輸設(shè)備制造、運(yùn)營設(shè)施維護(hù)、客貨運(yùn)輸秩序和鐵路安全環(huán)境等重要方面及環(huán)節(jié)的監(jiān)管內(nèi)容、執(zhí)法方式和處罰規(guī)定等條款，并以此形成我國包括道路、水運(yùn)和民航安全管理法律法規(guī)在內(nèi)的國家交通安全法律體系，為鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法提供完整、有效的法律支撐和制度保障[6]。

2）政企分離，職能獨(dú)立。本著依法行政、從嚴(yán)監(jiān)管和獨(dú)立執(zhí)法的基本原則，從完善鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體制的立法主旨出發(fā)，全面執(zhí)行和落實(shí)國務(wù)院《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》中規(guī)定的鐵路安全行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能，嚴(yán)格界定鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職權(quán)，依法明確鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)與鐵路安全管理相對人的法律地位和權(quán)利義務(wù)，依法糾正鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法實(shí)行兩塊牌子一套班子的政企不分做法，有效構(gòu)建合法規(guī)范、權(quán)威高效的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系。目前，首先，應(yīng)對現(xiàn)行鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章組織修訂，確立符合法治要求的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體制。其次，應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行鐵路安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)組織架構(gòu)，建立規(guī)范完善的鐵路管理機(jī)構(gòu)組織體系，實(shí)現(xiàn)與鐵路運(yùn)輸企業(yè)的徹底分離。其三，是以鐵路安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)的去企業(yè)化，真正保障鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立行使監(jiān)管執(zhí)法權(quán)。其四，是通過選配充實(shí)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，有效改善行政監(jiān)管執(zhí)法的人員結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和行政執(zhí)法實(shí)務(wù)能力，切實(shí)發(fā)揮鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的效能。

3）組織健全，系統(tǒng)管理。在實(shí)現(xiàn)政企分開的前提下，應(yīng)結(jié)合鐵路運(yùn)輸線長點(diǎn)多覆蓋面廣、運(yùn)輸生產(chǎn)晝夜不停連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)、高速高密城鄉(xiāng)結(jié)合維系安全和社會公眾要求嚴(yán)格監(jiān)管的行業(yè)安全管理特點(diǎn)，本著科學(xué)可行、機(jī)動(dòng)靈活、監(jiān)管到位和執(zhí)法有效的基本原則，綜合考量構(gòu)建鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的組織機(jī)構(gòu)模式。現(xiàn)階段，可建立集中統(tǒng)一、分級管理、條塊融合、分工負(fù)責(zé)和日常安全監(jiān)管執(zhí)法與重大事項(xiàng)監(jiān)管執(zhí)法相結(jié)合的監(jiān)管執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)模式，并實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。首先，在一級鐵路運(yùn)輸企業(yè)所在地建立鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)定區(qū)域內(nèi)鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法的組織領(lǐng)導(dǎo)和重大事項(xiàng)的安全監(jiān)管執(zhí)法；在地區(qū)管理機(jī)構(gòu)所轄區(qū)域的鐵路樞紐地區(qū)設(shè)立鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法分支機(jī)構(gòu)，作為鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法的日常實(shí)施執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織開展常態(tài)性安全監(jiān)管執(zhí)法工作和日常監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)。其次，逐步構(gòu)建完善綜合性安全與專業(yè)性安全相結(jié)合的監(jiān)管執(zhí)法體系，切實(shí)把鐵路建設(shè)、運(yùn)營所涉及的綜合安全事項(xiàng)和專業(yè)安全事項(xiàng)，納入常態(tài)化的準(zhǔn)入核準(zhǔn)管理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控管理和日常監(jiān)管執(zhí)法范圍，通過依法行使監(jiān)管執(zhí)法職權(quán)和規(guī)范履行監(jiān)管執(zhí)法職能，推進(jìn)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制的制度化、程序化、常態(tài)化建設(shè)和有效實(shí)施。

4）職能法定，專業(yè)高效。在建立健全鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法組織機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，結(jié)合組織開展和有效行使鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法職能的實(shí)際需要，首先，應(yīng)通過確立內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)、明晰部門職責(zé)權(quán)限、配備配強(qiáng)人員、嚴(yán)格監(jiān)管執(zhí)法規(guī)范、健全內(nèi)部監(jiān)管制度、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督等措施，健全完善管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理制度和工作機(jī)制，促進(jìn)和保障安全監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)規(guī)范高效運(yùn)行。其次，要依照鐵路安全監(jiān)管執(zhí)法的法定范圍、權(quán)責(zé)、程序和實(shí)際需要，健全明確行政許可、行政監(jiān)管、行政執(zhí)法等綜合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，確立完善對建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃、工程施工管理、專用設(shè)備制造、設(shè)備維護(hù)管理、運(yùn)輸調(diào)度組織、客貨運(yùn)輸運(yùn)營、鐵路沿線環(huán)境、企業(yè)安全投入、特殊崗位資質(zhì)等專業(yè)事項(xiàng)的設(shè)備準(zhǔn)入、產(chǎn)品檢驗(yàn)、衛(wèi)生監(jiān)督等專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制，繼而形成分工明確、職能清晰、權(quán)責(zé)落實(shí)、行為規(guī)范的內(nèi)部組織體系。其三，根據(jù)安全監(jiān)管執(zhí)法的法治化、專業(yè)化和全天候特點(diǎn)，采取多種途徑配齊配強(qiáng)既懂法律、又精專業(yè)的行政監(jiān)管執(zhí)法人員，建立健全既具規(guī)范執(zhí)法意識、又具行政執(zhí)法實(shí)務(wù)能力的監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍，改變目前監(jiān)管執(zhí)法人員素質(zhì)不適應(yīng)的問題，為正確、高效履行鐵路運(yùn)輸安全法定行政執(zhí)法職能提供良好的基礎(chǔ)性保障。

5）權(quán)責(zé)到位，依法行政。鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)活動(dòng)具有的快速密集、連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)和聯(lián)動(dòng)性強(qiáng)等特征，鐵路安全監(jiān)管工作具有的覆蓋面廣、動(dòng)態(tài)性強(qiáng)和監(jiān)管難度高等特點(diǎn)，決定了鐵路安全監(jiān)管行政執(zhí)法活動(dòng)需要專業(yè)化和高效性，日常的安全監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)更需要專門的監(jiān)管力量進(jìn)行晝夜不歇的安全監(jiān)察，對發(fā)現(xiàn)的安全隱患和存在的安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)立即予以依法處置。因此，首先，要求獨(dú)立行使行政監(jiān)管執(zhí)法職能的鐵路安全監(jiān)管機(jī)關(guān)必須把規(guī)范執(zhí)法、專業(yè)高效放在監(jiān)管執(zhí)法工作的第一位，切實(shí)做到行使法定職權(quán)不越位、不錯(cuò)位、不缺位，履行監(jiān)管職責(zé)不疏漏、不偏差、不缺損，并在監(jiān)管執(zhí)法實(shí)踐中突出安全主題、務(wù)求實(shí)效，充分體現(xiàn)出鐵路運(yùn)輸行業(yè)安全監(jiān)管行政執(zhí)法的職業(yè)化和專業(yè)化水平。其次，要正確行使法定的行政監(jiān)管執(zhí)法權(quán)力，轉(zhuǎn)變思想觀念和工作模式，確立法治化、規(guī)范化、制度化的工作方式和監(jiān)管程序，細(xì)化并落實(shí)部門監(jiān)管職權(quán)及監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對部門、人員的教育培訓(xùn)，促進(jìn)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)充分、準(zhǔn)確地行使鐵路安全行政監(jiān)管各項(xiàng)職權(quán)，承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任。其三，鐵路安全監(jiān)管行政機(jī)構(gòu)要以保證國家法律、行政法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定在鐵路運(yùn)輸企業(yè)得到全面有效落實(shí)為己任，以履行國家行政管理機(jī)關(guān)的法定職責(zé)為使命，在監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)中始終堅(jiān)持安全監(jiān)管行政執(zhí)法“三公”原則，對鐵路安全管理相對人無論是國有企業(yè)、合資公司還是社會單位或個(gè)人，一視同仁，不分淵源和親疏，切實(shí)體現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法的權(quán)威性和公信力，確保鐵路運(yùn)輸行業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法的根本目標(biāo)。

4 結(jié)語

構(gòu)建規(guī)范完善的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系，形成合法高效的鐵路安全行政監(jiān)督執(zhí)法運(yùn)行機(jī)制，是維護(hù)和保障鐵路運(yùn)輸安全長治久安的重要手段。隨著我國依法治國方略的不斷推進(jìn)，鐵路行業(yè)管理體制改革突破瓶頸不斷深入，伴隨著鐵路行業(yè)的飛速發(fā)展，依法構(gòu)建主體規(guī)范、職能清晰、結(jié)構(gòu)合理、監(jiān)督有力、執(zhí)法高效的鐵路安全行政監(jiān)管執(zhí)法體系和運(yùn)行機(jī)制，已是刻不容緩。

[1]劉云龍.民主機(jī)制與民主財(cái)政——政府間財(cái)政分工及分工方式[M].北京：中國城市出版社,2001

[2]國務(wù)院法制辦公交商事司，鐵道部政策法規(guī)司.鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例釋義[M].北京：中國長安出版社，2005

[3]張水海.行政處罰法實(shí)務(wù)指導(dǎo)[M].北京：中國法制出版社，2007

[4]國務(wù)院法制辦公交商事司，鐵道部政策法規(guī)司，鐵道部安全監(jiān)察司.鐵路交通事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理?xiàng)l例釋義[M].北京：人民交通出版社，2007

[5]鐵道部政策法規(guī)司，鐵道部安全監(jiān)察司.鐵路運(yùn)輸安全行政執(zhí)法手冊[M].北京：中國鐵道出版社，2006

[6]孫林，劉英韜.中國高速鐵路安全管理立法思考[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2012（2）：6-10