陸家順

（上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處 處長，上海 200071）

隨著高速鐵路不斷增多，高鐵沿線外部環(huán)境安全問題日漸突出。對于上海鐵路局（以下簡稱上海局）這樣的客運(yùn)大局、高鐵大局和動車大局，加強(qiáng)高鐵沿線外部安全環(huán)境整治，不僅是貫徹落實(shí)國家和鐵道部要求的需要，更是一項(xiàng)確保高鐵運(yùn)營安全的緊迫任務(wù)。

1 上海局高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)存在的主要問題

自2008年合寧客運(yùn)專線建成通車以來，上海局管內(nèi)高鐵從無到有，目前已基本成網(wǎng)。管內(nèi)京滬、滬寧、滬杭、合寧、合武、杭深、合蚌等8條高速鐵路共2 508 km，占全局線路總里程的30%以上；寧杭、寧安、杭甬、杭長等1 338 km在建高鐵即將投入運(yùn)行。目前，高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)主要存在沿線居民及企業(yè)侵蝕、圍圈鐵路用地問題，在高架橋下非法建廠，堆儲貨物等占用土地使用、經(jīng)營已形成規(guī)模，嚴(yán)重威脅高鐵設(shè)備和行車安全。

2 高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)存在問題的成因

深入分析高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)存在的問題，既有歷史遺留的問題，又有建設(shè)征地中產(chǎn)生的新問題。這些問題如果不能得到及時解決，就會影響到高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)的長治久安[1]。

上海局管內(nèi)高鐵高架橋下建設(shè)用地范圍內(nèi)非法建筑物存在蔓延發(fā)展現(xiàn)象，一是鐵路安全保護(hù)區(qū)尚未全部劃定。已開通運(yùn)營的滬寧等高速鐵路用地確權(quán)及安全保護(hù)區(qū)劃定等滯后，給安全監(jiān)管帶來被動。二是由于高鐵高架橋下兩側(cè)未采用封閉柵欄，造成高鐵用地呈開放狀態(tài)，存在隨意侵占現(xiàn)象。三是近年來新開通的高速鐵路均采用路地雙方合資建設(shè)，征地工作由地方政府負(fù)責(zé)，建設(shè)用地手續(xù)比較滯后，加上征地涉及到企業(yè)、個人經(jīng)濟(jì)利益等糾紛問題，造成新線建設(shè)遺留問題較多。四是管理單位看守難度大，鐵路用地管理人員無執(zhí)法權(quán)，地方政府監(jiān)管又缺乏力度，對高鐵運(yùn)營安全構(gòu)成了較大威脅。

隨著高鐵的快速發(fā)展，迫切要求改變傳統(tǒng)的管理思維，加強(qiáng)高鐵沿線外部環(huán)境的綜合整治工作。

3 創(chuàng)新“六步六聯(lián)工作法”

所謂“六步六聯(lián)工作法”，是高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)實(shí)行清理整治“六步工作法”和實(shí)行路地綜合治理“六聯(lián)工作法”的合稱?！傲焦ぷ鞣ā奔磳Ω哞F沿線安全環(huán)境實(shí)行巡查調(diào)查、現(xiàn)場確認(rèn)、建檔立卡、聯(lián)系發(fā)函、清理整治和長效管理六步走的程序方法，目的是保持清理整治過程有序有效；“六聯(lián)工作法”即路地雙方通過實(shí)行組織聯(lián)管、責(zé)任聯(lián)鎖、宣傳聯(lián)動、管理聯(lián)控、執(zhí)法聯(lián)手和信息聯(lián)通六大舉措，推進(jìn)綜合治理工作常態(tài)長效，進(jìn)而確保高鐵沿線安全區(qū)管理的規(guī)范、有效和可控。

3.1 “六步工作法”及應(yīng)用

3.1.1 巡查調(diào)查

高速鐵路用地范圍內(nèi)非法建筑物等安全隱患的排查主要有三種：一是管理單位的日常巡查，發(fā)現(xiàn)的問題數(shù)量所占比例約60%；二是定期或不定期排查和專項(xiàng)調(diào)查，所占比例約30%；三是路內(nèi)外單位和個人的舉報(bào)，所占比例約10%。日常巡查是隱患排查的主要途徑。2011年，上海局36家鐵路用地管理單位重新修訂了鐵路用地巡查辦法，巡查質(zhì)量和效果得到進(jìn)一步提升。在京滬高鐵非法建筑物調(diào)查摸底工作中，涉及的4家鐵路用地管理單位都成立了專項(xiàng)整治工作小組，明確責(zé)任部門和責(zé)任人，對沿線非法建筑物進(jìn)行全面、細(xì)致的調(diào)查，真正做到調(diào)查徹底，一處不漏。

3.1.2 現(xiàn)場確認(rèn)

管理單位對日常巡查、專項(xiàng)調(diào)查、群眾舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的非法建筑物等安全隱患，逐一進(jìn)行現(xiàn)場實(shí)名檢查，核實(shí)確認(rèn)，拍照取證，制止侵占行為進(jìn)一步擴(kuò)大。梳理匯總和嚴(yán)格界定發(fā)現(xiàn)的問題及隱患，并制定清理整治工作責(zé)任展開表。在京滬高鐵非法建筑物清理整治工作中，上海工務(wù)段調(diào)查工作組配備專車，每天行程400 km以上，共有12處非法建（構(gòu)）筑物、堆放物得到地方政府安監(jiān)、城管等部門共同確認(rèn)，為清理整治工作的開展提供了翔實(shí)的依據(jù)。

3.1.3 建檔立卡

管理單位對經(jīng)過現(xiàn)場確認(rèn)的非法建筑物進(jìn)行登記，建立《高速鐵路用地范圍內(nèi)非法建筑物檔案卡片》，詳細(xì)記錄發(fā)現(xiàn)里程（橋墩號）、重點(diǎn)內(nèi)容描述、當(dāng)事人單位（個人）名稱、所屬市縣地區(qū)、地方政府管轄部門聯(lián)系人和電話、采取措施、工作記事、現(xiàn)場照片等信息，一處一卡，裝訂成冊，分門別類，匯編成問題庫。同時，將非法建筑物等安全隱患信息匯總表報(bào)告委托方（合資鐵路公司）。

3.1.4 聯(lián)系發(fā)函

鐵路局、委托方（合資鐵路公司）和鐵路用地管理單位分工負(fù)責(zé)，發(fā)揮各自優(yōu)勢，多措并舉，加強(qiáng)與地方政府對接協(xié)調(diào)，暢通與地方政府人員溝通聯(lián)系渠道，向地方政府聯(lián)系發(fā)函申請行政執(zhí)法。在京滬高鐵“打非”專項(xiàng)行動中，上海鐵路安全監(jiān)督管理辦公室向各級政府報(bào)送的各類函件，均較快得到了地方政府的反饋，效果明顯。

3.1.5 清理整治

上海局有關(guān)部門和各鐵路用地管理單位采取聯(lián)系發(fā)函與上門相結(jié)合的方式，與地方政府有關(guān)職能部門溝通協(xié)調(diào)，督促相關(guān)職能部門采取行政手段，迅速整治沿線非法建筑物。各委托合資公司和管理單位積極配合地方有關(guān)職能部門制定清理整治計(jì)劃和方案，切實(shí)盯控整改，銷號處理，閉環(huán)管理，共同解決影響高鐵安全的突出問題。對尚未整治銷號的非法建筑物則定人、定責(zé)、定時、定點(diǎn)跟蹤落實(shí)。2011年，上海局共計(jì)清理整治非法建（構(gòu)）筑物60處14 331.4 m2，鐵路運(yùn)營外部環(huán)境得到進(jìn)一步凈化。

3.1.6 長效管理

我們向京滬高速鐵路股份有限公司聯(lián)系發(fā)函，取得《京滬高鐵徐州至上海段新建工程施工圖之用地圖》70余冊，組織合寧、合武、沿海鐵路浙江公司、滬寧城際、滬杭客專公司和相關(guān)管理單位進(jìn)行用地和權(quán)屬資料的移交，明確征地紅線范圍，以圖管地，確保守護(hù)巡查效果。對已清理整治地段以及高架橋下、城鎮(zhèn)穿越區(qū)、居民聚集區(qū)和易被侵占的重點(diǎn)地段，采取防護(hù)柵欄封閉、種植綠化等措施，防治結(jié)合，鞏固成果。在京滬高鐵“打非”專項(xiàng)行動中，共計(jì)投入資金30余萬元，設(shè)置柵欄2 000 m，有效防止了非法建筑物出現(xiàn)反復(fù)。同時，商請各合資鐵路公司加大資金投入，逐年安排計(jì)劃增設(shè)物理隔離設(shè)施，用物防手段為高速鐵路運(yùn)營構(gòu)筑安全屏障。建立和完善與路外單位的工作協(xié)調(diào)和應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制，聯(lián)合發(fā)文，為持續(xù)保證高鐵良好運(yùn)營環(huán)境奠定基礎(chǔ)。

3.2 “六聯(lián)工作法”及應(yīng)用

高鐵沿線環(huán)境整治是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政策性強(qiáng)、涉及面廣，事關(guān)各方利益，必須充分聯(lián)合涉及各方，研究提出路地雙方實(shí)行“六聯(lián)工作法”，為“六步工作法”提供機(jī)制保證。

3.2.1 實(shí)行組織聯(lián)管，成立路地綜合治理機(jī)構(gòu)

鐵路局和地方政府成立聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組，明確分管領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)小組成員部門，建立綜合治理辦公室，明確工作職責(zé)、工作內(nèi)容和工作要求。建立高鐵線路安全保護(hù)區(qū)路地綜合治理聯(lián)席會議制度，加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌和部署，及時解決遇到的實(shí)際問題和困難。

3.2.2 實(shí)行責(zé)任聯(lián)鎖，完善路地制度性相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《鐵路法》、《鐵路運(yùn)輸安全保護(hù)條例》等法律法規(guī)，路地聯(lián)合開展相關(guān)法律法規(guī)及制度性規(guī)定的清理完善工作。路地綜合治理辦公室制定《高速鐵路線路安全防護(hù)區(qū)路地綜合治理辦法》，發(fā)布《安全通告》，進(jìn)一步明確各項(xiàng)禁止性行為及法律責(zé)任，公布舉報(bào)聯(lián)系電話等。路地雙方同時實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任包保制度，切實(shí)把綜合治理要求落到實(shí)處。

3.2.3 實(shí)行宣傳聯(lián)動，組織開展護(hù)路愛路教育

結(jié)合鐵路局和地方政府工作實(shí)際，加強(qiáng)路地聯(lián)合宣傳教育活動，充分發(fā)揮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、派出所等組織作用，實(shí)行點(diǎn)、線、面結(jié)合，廣泛深入地開展多載體、多形式和多路徑的護(hù)路愛路宣傳，從情理和法制的角度宣傳護(hù)路常識，做好沿線地方群眾的教育工作，大力營造“人民鐵路人民愛”的良好氛圍。

3.2.4 實(shí)行管理聯(lián)控，納入路地目標(biāo)責(zé)任管理

以創(chuàng)建“平安高鐵”為載體，將高鐵線路安全保護(hù)區(qū)安全管理納入路地社會治安綜合治理工作，實(shí)行同部署、同檢查、同考核、同評比、同獎罰的常態(tài)管理。聯(lián)合制定綜合治理應(yīng)急方案，建立渠道暢通、分工明確、責(zé)任到位的合力管控體系及工作機(jī)制，加快新建鐵路用地及安全保護(hù)區(qū)確權(quán)、移交和劃界，切實(shí)解決嚴(yán)重威脅高鐵運(yùn)營安全的突出問題。

3.2.5 實(shí)行執(zhí)法聯(lián)手，合力遏制違法違規(guī)行為

鐵路局和地方政府充分發(fā)揮依法行政職能，在建立健全專門的日常行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，細(xì)化、落實(shí)各專業(yè)管理部門的安全監(jiān)管責(zé)任，大力開展鐵路與地方、各專業(yè)部門之間的定期聯(lián)合執(zhí)法活動，依法進(jìn)行行政處罰，遏制危及高鐵運(yùn)輸安全的違法違規(guī)行為，保障鐵路運(yùn)輸?shù)某掷m(xù)安全穩(wěn)定。

3.2.6 實(shí)行信息聯(lián)通，建立綜合治理信息網(wǎng)絡(luò)

建立健全和完善農(nóng)村基層組織、沿線派出所、鐵路部門、義務(wù)護(hù)路責(zé)任戶、群眾信息員等五大渠道，及時收集獲取預(yù)警性、隱患性的不安全情況信息，發(fā)現(xiàn)和掌握各種影響鐵路治安的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題。設(shè)立“橫向到邊、縱向到底”覆蓋高鐵線路沿線的網(wǎng)格式信息收集點(diǎn)。共同研發(fā)運(yùn)行高鐵線路安全保護(hù)區(qū)護(hù)路信息管理系統(tǒng)，對高鐵安全保護(hù)區(qū)的綜合治理情況進(jìn)行全天候、全覆蓋的實(shí)時監(jiān)測，及時排解安全隱患，確保高鐵運(yùn)行安全萬無一失。

4 結(jié)束語

“六步六聯(lián)工作法”實(shí)施以來，取得了階段性成效。實(shí)踐證明，“六步六聯(lián)工作法”是對高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)進(jìn)行清理整治和長效管理的一項(xiàng)有效方法、程序和舉措，必須依靠強(qiáng)有力的組織，聯(lián)合地方政府尤其是地方的安監(jiān)局、城管局、規(guī)劃局等部門共同推動，才能切實(shí)解決一些矛盾較為突出的問題。同時，“六步六聯(lián)工作法”必須結(jié)合高鐵發(fā)展和沿線實(shí)際，堅(jiān)持方法創(chuàng)新和制度創(chuàng)新的工作思路，以提升鐵路用地管理的規(guī)范化水平為主導(dǎo)，不斷加以充實(shí)、調(diào)整和完善，切實(shí)依法合規(guī)為高鐵沿線安全保護(hù)區(qū)綜合治理工作提供制度機(jī)制保證。

［1］孫林，劉英韜.中國高速鐵路安全管理立法思考[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2012（2）：6-10