陽程文

（廣東技術(shù)師范學院，廣東 廣州 510665）

近年來，隨著我國社會保險制度體系的不斷完善和公眾社會保險個性化服務(wù)需求量的持續(xù)增長，作為社會保險事務(wù)管理者及社會保險公共服務(wù)供給方的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)（以下統(tǒng)稱為“社保經(jīng)辦機構(gòu)”）正面臨著巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計，截止2011年底，全國參加各項社會保險（新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險除外）的總?cè)藬?shù)已突破14億人，同比增加了29.9%，我國社保經(jīng)辦機構(gòu)工作人員與參保人比已高達1:8649。

為公眾提供“更加便民快捷”的服務(wù)，是社會對社保經(jīng)辦機構(gòu)提出的新要求。然而，在長期的社會保險研究中，學者們大多集中于討論已有社保政策效應(yīng)與改進策略或新制度模式的設(shè)計與創(chuàng)新問題，但對影響社保政策執(zhí)行效果的經(jīng)辦機構(gòu)能力問題研究卻未予以足夠重視。通過對現(xiàn)有國內(nèi)外社保經(jīng)辦機構(gòu)能力研究文獻予以回顧、總結(jié)和梳理，不僅有助于把握目前最新的理論研究進展，也可為今后的相關(guān)研究提供有益啟示和意見參考。

一、國內(nèi)社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的研究現(xiàn)狀

1.關(guān)于提高社保經(jīng)辦機構(gòu)能力必要性的研究

我國各級社保經(jīng)辦機構(gòu)自上世紀90年代初創(chuàng)建以來，經(jīng)過多年的實踐和探索，其管理服務(wù)的規(guī)范化、信息化、專業(yè)化水平不斷已得到了大幅度提高，但要適應(yīng)全新的社會、制度和技術(shù)環(huán)境，其能力仍需不斷提高。林森（2008）[1]在分析了社會保險特征和功能后認為，社保經(jīng)辦機構(gòu)作為社會保障制度的重要組成部分，提高其能力是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要途徑。 楊燕綏、王梅（2011）[2]測算估計，我國社會保險體系在2020年實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民全覆蓋時，參加五項社會保險的總?cè)舜螌⑦_40.4億，所產(chǎn)生的社會保險總服務(wù)量將達到213.9億次，而當前社保經(jīng)辦機構(gòu)的執(zhí)行能力卻非常有限，其管理和服務(wù)能力的擴充的需求是巨大的和迫切的。孫殿君（2011）[3]、毛瑛（2009）[4]和湯質(zhì)如（2006）[5]分別在對部分省市養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)、醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)和新農(nóng)合經(jīng)辦機構(gòu)調(diào)研后認為，當前社保經(jīng)辦機構(gòu)能力狀況已經(jīng)嚴重制約了其職能的正常開展，更影響到了政策目標的實現(xiàn)。金曉明（2010）[6]在研究上海市社保基金征繳狀況時發(fā)現(xiàn)，當?shù)亟?jīng)辦機構(gòu)能力的不足是造成征繳成本，特別是隱形成本居高不下的重要原因。

2.關(guān)于社保經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)及其能力體系構(gòu)成的研究

雖然我國已于2011年正式頒布實施了 《社會保險法》，但卻仍未對社保經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)和地位給予明確的界定。學界目前也對社保經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)存在爭議。主要有三種觀點。一是認為其是政府的組成部分。如在我國《社會保險行政爭議處理辦法》第二條中規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)是指法律、法規(guī)授權(quán)的勞動保障行政部門所屬的專門辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等社會保險事務(wù)的工作機構(gòu)?！睂O樹菡也認為，“社保經(jīng)辦機構(gòu)是行政管理部門的派出機構(gòu)，以社會保險基金籌集和待遇支付的具體過程為核心，為保險人提供各種社會保險服務(wù)，接受行政部門的監(jiān)督。”①二種是將其當做單獨的事業(yè)單位。如在勞動和社會保障部組織編審的《新中國勞動和社會保障事業(yè)》一書中認為，“社保經(jīng)辦機構(gòu)是各級勞動和是保障主管部門直屬的事業(yè)單位，受主管部門的委托開展社會保險基金的籌集、支付、管理、運營事務(wù)，組織實施社會保險的基礎(chǔ)性、技術(shù)性、事務(wù)性和服務(wù)性工作?！雹卩嚧笏梢舱J為，“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)也稱執(zhí)行機構(gòu)，是社會保險業(yè)務(wù)的具體經(jīng)辦機構(gòu)，屬非盈利性質(zhì)的事業(yè)單位?！雹鄱鴹钛嘟椩趯γ绹?、加拿大和澳大利亞社保組織運行分析后認為，“社保經(jīng)辦機構(gòu)是基于憲法權(quán)履行國家社會保障義務(wù)的受托人，是服務(wù)型政府的重要組成部分，不同于事業(yè)單位和公共企業(yè)?！雹?/p>

在對社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系構(gòu)成的探討中，我國學者集中于采用三種方法。第一種是結(jié)合社保經(jīng)辦機構(gòu)職能和運行特點對經(jīng)辦機構(gòu)能力作定性劃分。如陳仰東（2008）[7]、楊燕綏（2011）和楊永恒（2009）等認為經(jīng)辦機構(gòu)能力體系由執(zhí)行能力、服務(wù)能力、組織能力、信息兼容能力、風險控制能力構(gòu)成；原勞動與社會保障部在其所頒布的 《加強社會保險經(jīng)辦能力建設(shè)意見》中，將社保經(jīng)辦機構(gòu)能力分為學習能力、執(zhí)行法律政策能力、管理能力、服務(wù)能力、防范風險能力、創(chuàng)新能力六方面。第二種則是在構(gòu)建社?；鸸芾砜冃r，從側(cè)面討論到了社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系問題。如詹偉哉（2003）[8]認為社保經(jīng)辦機構(gòu)在財務(wù)管理方面能力主要包括預(yù)算執(zhí)行指標能力、征收能力、運營能力、運營風險指標和發(fā)放能力；朱丹、程燕（2008）[9]則采用因子分析法，將社保經(jīng)辦機構(gòu)的管理服務(wù)能力分為公務(wù)員（在崗職工）素質(zhì)、基礎(chǔ)管理水平、發(fā)展創(chuàng)新能力、服務(wù)硬環(huán)境和服務(wù)滿意度五個方面；朱慧（2008）[10]在構(gòu)造基本養(yǎng)老保險管理體制評價指標體系時，將養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)能力分解為基金收繳率、養(yǎng)老保險按時足額發(fā)放率、管理費用與當期保險費收入比、工作人員與管理服務(wù)對象比四項指標。第三種是采用定量方法分析社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系的構(gòu)成。孫殿君（2011）通過主成分分析法對陜西省各級社會養(yǎng)老經(jīng)辦機構(gòu)調(diào)研數(shù)據(jù)測算后發(fā)現(xiàn)，社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系構(gòu)成如按重要性大小依次排序可分為基礎(chǔ)能力、可持續(xù)發(fā)展能力、保障性能力、內(nèi)部控制能力、外部溝通能力。

3.關(guān)于導(dǎo)致我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力不足原因及提升方法的研究

在探討我國社保經(jīng)辦機構(gòu)能力不足的成因問題上，學者們的意見集中于三方面。首先，是法律制度原因。 葉靜漪、肖京（2012）[11]和陳仰東（2011）[12]分別從法理及現(xiàn)實層面闡述了社保經(jīng)辦機構(gòu)由于在我國法律法規(guī)中沒有確切的地位、性質(zhì)和職能界定，從而無法充分履行其職責的困境，提出要從根本上提高其能力，必須給予其充分的法律保障。

其次，社保管理體制原因。陳宗利（2006）[13]、連寅（2011）[14]和張晨寒（2012）[15]等在分析不同管理體制下社保經(jīng)辦機構(gòu)的成本、績效差異后發(fā)現(xiàn)，認為部分社保經(jīng)辦機構(gòu)“五險分立”格局和分散管理體制是造成社保經(jīng)辦機構(gòu)能力低下的主要原因，呼吁應(yīng)在統(tǒng)一各地社保政策的前提下，采用垂直管理和“五險合一”的管理模式，實現(xiàn)社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的提高。

最后，社保經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部管理原因。封鐵英、仇敏（2013）[16]采用通徑分析對陜西新農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)數(shù)據(jù)測算后發(fā)現(xiàn)，其內(nèi)部管理能力對其服務(wù)能力影響最顯著；葛洪（2008）[17]結(jié)合社保經(jīng)辦機構(gòu)業(yè)務(wù)特點，提出可以采用柜員制來實現(xiàn)組織的扁平化，并樹立起前臺受理、后臺審核、外部稽查的風險控制體系，進而更好地面向公眾服務(wù)；勞慶芳（2009）等借鑒金融企業(yè)風險管理原理，提出可以通過構(gòu)造經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部風險指標控制體系對經(jīng)辦機構(gòu)在日常管理和業(yè)務(wù)操作中風險予以測量和規(guī)避從而提高其風險管理能力；刑益海（2008）[18]和汪長如（2007）[19]等通過實際調(diào)研和測算后發(fā)現(xiàn)，各地社保經(jīng)辦機構(gòu)人力資源瓶頸日益突顯，提出可以采用混合編制、動態(tài)增員制、強化激勵制度和設(shè)立資質(zhì)認證制度等辦法予以破解；毛瑛（2009）[20]等在對陜西省醫(yī)療經(jīng)辦機構(gòu)調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，基層社保經(jīng)辦機構(gòu)的電子化程度仍然很低，呼吁加大對信息投設(shè)備的投入水平來提高其管理服務(wù)能力。

此外，郭靜（2011）[21]等還以大量數(shù)據(jù)和事例，分別介紹了英國、美國、新西蘭、澳大利亞在推行社會保險公共服務(wù)外包和內(nèi)部管理機制改革的情況及具體做法，為增強我國經(jīng)辦能力提供了新的思路。

二、國外社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的研究現(xiàn)狀

在社會保險事業(yè)發(fā)展相對成熟的國家中，社保經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)和地位已由“公法”所明確，通常“是在憲法或法律授權(quán)下，開展社會保險事務(wù)業(yè)務(wù)，是社會公共服務(wù)體系的有機組成部分，雖然它們大多已經(jīng)被私人公司或非政府組織的性質(zhì)所掩蓋，但實質(zhì)上仍然是行使政府具體職能的實體，也可以稱為‘政府公共事業(yè)公司’”。⑤盡管各社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的性質(zhì)、管理模式和發(fā)展階段不盡相同，但卻也同樣面臨著提升管理服務(wù)能力的現(xiàn)實需要。

1.關(guān)于提升社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的外部動因研究

與國內(nèi)研究不同，國外學者多從社保經(jīng)辦機構(gòu)所處的社會環(huán)境變化角度來探討提升其能力的必要性問題。美國學者Paul Henman和Michael Adler（2001）早在本世紀初就意識到，隨著新信息技術(shù)和電腦科技的出現(xiàn)，會給各國的社會保險經(jīng)辦機構(gòu)的管理、內(nèi)部流程和政策執(zhí)行帶來沖擊；[22]Adalbert Evers（2005）則認為，目前福利國家的分權(quán)和分散化趨勢、市場和公民社會的變化都在促使各國的社保經(jīng)辦機構(gòu)提高能力以更好地迎合各類客戶的需要[23]；而國際社會保障協(xié)會（ISSA）的 Alberto R.Musalem 和 Maribel D.Oritiz（2011）提出在全球經(jīng)濟危機持續(xù)、福利國家老齡化家居和緩解國內(nèi)貧困問題等因素的共同驅(qū)動下，公共社會保險機構(gòu)必須提高管理財務(wù)和降低操作風險的能力[24]；日本專家 Takayama,Noriyuki（2012）在考察了西方發(fā)達國家養(yǎng)老金制度的發(fā)展后，認為各國多層次的養(yǎng)老金系統(tǒng)及政策的頻繁變化所導(dǎo)致的管理復(fù)雜化，也要求社保經(jīng)辦機構(gòu)能力不斷提高其適應(yīng)能力。[25]

2.關(guān)于社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系構(gòu)成及影響因素的研究

盡管由于經(jīng)濟發(fā)展模式和社會文化環(huán)境的不同造成了各國的社保經(jīng)辦機構(gòu)運行機制的差異，但Alberto R.Musalem 和 Maribel D.Oritiz（2011）認為根據(jù)其職責范圍和社會需求，其能力自內(nèi)到外依次由基礎(chǔ)層——人力資源、信息和溝通技術(shù)，中間層——財務(wù)可持續(xù)、投資盈利、征繳擴面和服務(wù)派送和目標層——參保成員福利的保障和提高三方面構(gòu)成；印度學者Sharad Singh（2010）結(jié)合印度社保經(jīng)辦機構(gòu)（SS0s）的運行實際，運用定量方法總結(jié)歸納出了政策設(shè)計能力、服務(wù)派送能力、擴展覆蓋面能力、使用信息技術(shù)能力和變通適應(yīng)能力[26]。

在探討影響社保經(jīng)辦機構(gòu)能力提升的因素研究中，國外學者的觀點分為社保經(jīng)辦管理模式和內(nèi)部管理兩個方面。如Deborah Mabbett和Helen Bolderson（1998）在對比丹麥、法國、德國和美國社保經(jīng)辦機構(gòu)在財務(wù)分擔責任及內(nèi)部激勵方面的差異后，發(fā)現(xiàn)不同的管理模式對公共服務(wù)績效影響很大[27]；Janice L.Caulfield（2004）則在考察了瑞典、芬蘭、英國和和荷蘭社保經(jīng)辦機構(gòu)績效管理情況后，發(fā)現(xiàn)即便在自治管理普遍流行的歐洲地區(qū)，社保經(jīng)辦機構(gòu)的自治權(quán)限范圍卻存在著巨大差異，這直接影響到了其能力提升方法的運用和路徑選擇[28]；Enoff和 McKinnon（2004）卻認為是各國為回應(yīng)經(jīng)濟變化和社會運行而頻繁調(diào)整社會保險法律政策的行為，影響到了社保經(jīng)辦機構(gòu)的正常運行，打破其為提升管理服務(wù)能力而實施改革的延 續(xù) 性[29]。 而 Jane Linder、Richard wheeler 和 Tim Wiley（2004）和埃森哲公司（2010）在調(diào)查訪問并統(tǒng)計分析了全球多個不同社保經(jīng)辦機構(gòu)績效情況及80個國家社保經(jīng)辦機構(gòu)負責人電話訪談資料后發(fā)現(xiàn)，行政資源的缺乏、信息技術(shù)投入的不足和人力資源問題約束著其能力發(fā)揮[30]。

3.關(guān)于提升社保經(jīng)辦機構(gòu)能力策略的研究

結(jié)合各國社保經(jīng)辦機構(gòu)運行實際情況，國外學者認為提升其能力。首先，應(yīng)在管理理念上創(chuàng)新，如國際社會保障協(xié)會（2011）建議，要提高社保經(jīng)辦機構(gòu)能力水平，應(yīng)在拋棄陳舊的自上而下管理模式同時，并引入當前公共行政領(lǐng)域普遍流行的“善治”理念，將“責任性”、“透明性”、“可預(yù)測性”和“參與性”作為經(jīng)辦機構(gòu)運行的基本原則[31]；Jane Linder等（2004）調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在各國提升社保經(jīng)辦機構(gòu)能力時，最常用的方法就是流程再造和標桿管理方法，但如果想從根本上有所改變，就需要實施價值轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略，即將關(guān)注的重點由員工和預(yù)算轉(zhuǎn)向重視流程、客戶和社區(qū)。

其次，改革管理模式。Neil Gilbert（2006）在詳細比較歐洲主要國家提高社會保險管理服務(wù)經(jīng)費成本后，發(fā)現(xiàn)公私部門合作模在收繳擴面和服務(wù)派送方面績效較高，但在運用時得注意對合同及服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管[32]；Jane Linder（2004）提出傳統(tǒng)觀點所提倡的集權(quán)式管理并不一定能夠適應(yīng)當下高度流動的社會，委托代理模式比政府垂直管理模式的公共服務(wù)績效表現(xiàn)要更好；而 Adriana Lender（2006）[33]在測算對比了瑞典社保經(jīng)辦機構(gòu)在分散和統(tǒng)一管理模式下的財政支出情況后，認為社保經(jīng)辦機構(gòu)的整合運行不僅可以降低行政成本，也可以提高管理服務(wù)效率。

最后，增強內(nèi)部管理。 Geneva（2006）[34]在回顧福利國家社保經(jīng)辦機構(gòu)信息化的發(fā)展歷程后，認為可以采用電腦技術(shù)手段提高經(jīng)辦機構(gòu)的服務(wù)派送能力和風險管理能力；此外，埃森哲咨詢公司（2010）采用對員工予以充分的培訓(xùn)以及適當?shù)姆謾?quán)、薪酬和監(jiān)控可以對社保經(jīng)辦機構(gòu)能力的提升產(chǎn)生積極的影響。研究評述與展望

綜合以上分析，盡管國內(nèi)外對社保經(jīng)辦機構(gòu)的能力研究已取得了一定成績，但總體上仍處于初級階段，今后的研究應(yīng)關(guān)注以下三方面問題。

現(xiàn)有文獻多從社保經(jīng)辦機構(gòu)所處的社會環(huán)境變化角度探討其能力提升的必要性，但缺乏結(jié)合社保經(jīng)辦機構(gòu)自身職能特點展開的理論剖析；而在公共行政領(lǐng)域的“新公共服務(wù)理論”、財會審計領(lǐng)域的“公共受托理論”和工商領(lǐng)域的“企業(yè)能力理論”可以作為社保經(jīng)辦機構(gòu)能力研究的基點。

在已有的社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系研究中，存在著依據(jù)其職責范圍的定性分類和按照數(shù)據(jù)模型測算的兩種極端分析態(tài)勢；如能在研究中同時將主觀分析法（如德爾菲專家法）和數(shù)據(jù)模型分析法（因子分析、層次分析和相關(guān)分析等）相結(jié)合，則可以較好地解決社保經(jīng)辦機構(gòu)能力體系構(gòu)成的科學性和準確性問題。

雖然目前也有少量文獻涉及到某類社保經(jīng)辦機構(gòu)或其某單項能力的測評問題，但多數(shù)研究仍以定性描述為主，針對性和整體性都不強；如需全面、客觀和系統(tǒng)地掌握社保經(jīng)辦機構(gòu)的能力狀況，亟須構(gòu)造出一套符合社保經(jīng)辦機構(gòu)特點且指標邏輯關(guān)系清晰的能力評估體系。

注：

①孫樹菡:社會保險學，中國人民大學出版社，2008年版，第100頁

②勞動和社會保障部組織編審:新中國勞動和社會保障事業(yè)，2007年版，第835頁

③鄧大松:社會保險，中國勞動社會保障出版社，2002年版，第142頁

④楊燕綏:社會保障，清華大學出版社，2011年版，第210頁

⑤經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（編）:國家發(fā)改委事業(yè)單位改革研究課題組（譯），中信出版社，2004年版，第6頁

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