羅永明，熊建平

（1.江西中醫(yī)學(xué)院 藥物研究所 江西 南昌 330004；2.民盟江西省委 江西 南昌 330008）

民辦義務(wù)教育的發(fā)展擴(kuò)大了教育資源的總量，滿足了社會(huì)多樣化的教育需求，吸納了社會(huì)富余資金參與辦學(xué)，調(diào)節(jié)了國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的使用方向，形成了辦學(xué)體制的多樣化，增強(qiáng)了教育的選擇性，打破了公辦義務(wù)教育的壟斷，促進(jìn)了公辦義務(wù)教育的均衡發(fā)展和教育的競(jìng)爭，推進(jìn)了我國教育體制、機(jī)制、結(jié)構(gòu)與教育教學(xué)改革的創(chuàng)新。然而，民辦義務(wù)教育的發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)非常糾結(jié)的時(shí)期，遭遇到環(huán)境、政策、體制機(jī)制的障礙，處在生存尷尬的窘境之中。

一、民辦義務(wù)教育的窘境

造成民辦義務(wù)教育辦學(xué)窘境的原因是多方面的，一是社會(huì)對(duì)民辦教育的偏見由來已久；二是在法律層面對(duì)民辦學(xué)校的法律性質(zhì)定位模糊；三是相關(guān)政策法律環(huán)境壓縮了民辦教育的生存空間；四是民辦學(xué)校的財(cái)務(wù)窘蹙，隨時(shí)都有辦學(xué)資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。

1.社會(huì)環(huán)境的窘境

新聞媒體對(duì)民辦教育的報(bào)道，正面少而負(fù)面多，社會(huì)輿論對(duì)民辦教育的批評(píng)之聲從未停歇過，民眾對(duì)民辦教育的偏見頗深，一提到民辦教育，便會(huì)與掙錢斂財(cái)相聯(lián)系，而對(duì)于民辦教育所承擔(dān)的培養(yǎng)人才功能和對(duì)社會(huì)所作出的貢獻(xiàn)則置若罔聞。令人糟糕的是包括政府部門的許多領(lǐng)導(dǎo)干部也有這樣的認(rèn)識(shí)，多數(shù)政府官員從未系統(tǒng)學(xué)習(xí)過《民辦教育促進(jìn)法》的內(nèi)容，當(dāng)民辦學(xué)校去政府相關(guān)部門辦事時(shí)，他們往往將民辦學(xué)校當(dāng)成謀利的企業(yè)對(duì)待。更有一些人大代表、政協(xié)委員們?cè)啻紊蠒岚附ㄗh國家徹底取消民辦義務(wù)教育學(xué)校的辦學(xué)，他們簡單偏頗地認(rèn)為，現(xiàn)在國家財(cái)政能力已經(jīng)足夠強(qiáng)大，義務(wù)教育本就是政府的責(zé)任，應(yīng)由政府包辦，發(fā)展民辦義務(wù)教育易失于教育的公平。

2.法律環(huán)境的窘境

（1）民辦學(xué)校的法人屬性模糊。民辦學(xué)校從出生的那一天起，就面臨著法律身份屬性模糊的尷尬。公辦學(xué)校定性為事業(yè)單位似乃天經(jīng)地義，而同為教書育人、同為國家培養(yǎng)人才的民辦學(xué)校則被定性為 “民辦非企業(yè)法人”，登記在民政機(jī)關(guān)。由于民辦學(xué)校這種非牛非馬的法律身份的模糊性，從而導(dǎo)致《民辦教育促進(jìn)法》中所規(guī)定的民辦學(xué)校可以享受與公辦學(xué)校同等待遇的諸多政策無法落實(shí)。民辦學(xué)校無法與公辦學(xué)校一樣享受土地征收優(yōu)惠政策來擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模，甚至一些地方的稅務(wù)機(jī)關(guān)按照企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)向民辦義務(wù)教育學(xué)校征收各類賦稅；民辦學(xué)校的教師無法享受與公辦學(xué)校教師同樣的權(quán)利，民辦學(xué)校的學(xué)生無法享受公辦學(xué)校學(xué)生的同等待遇；民辦學(xué)校的學(xué)生拿不到義務(wù)教育階段學(xué)生補(bǔ)助金和困難生補(bǔ)助金，義務(wù)教育階段學(xué)生的生均公用經(jīng)費(fèi)民辦學(xué)校學(xué)生只能領(lǐng)到公辦學(xué)校的一半甚至更少。

（2）民辦教育的法律制度存在沖突?！昂侠砘貓?bào)”本來是《民辦教育促進(jìn)法》的一個(gè)亮點(diǎn)，立法的本意是為了吸引更多民間資金投資教育，鼓勵(lì)舉辦者按照公開的游戲規(guī)則運(yùn)作，取得相應(yīng)的回報(bào)。然而，各地資料和專題調(diào)研都表明，“合理回報(bào)”像一塊燙手的山芋，令大多數(shù)民辦學(xué)校不敢貿(mào)然選擇獲取，其原因就在于對(duì)“合理回報(bào)”缺乏明確的有法律依據(jù)的具體細(xì)則，目前還沒有看到哪所民辦學(xué)校做出了 “要求合理回報(bào)”的選擇?！睹褶k教育促進(jìn)法》對(duì)民辦學(xué)校取得“合理回報(bào)”是這樣規(guī)定的：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定扣除其他的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。而《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定：“任何單位或個(gè)人不因?yàn)槌鲑Y而擁有非營利組織的所有權(quán)；收支結(jié)余不得向出資者分配；非營利組織一旦進(jìn)行清算，清算后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)按規(guī)定繼續(xù)用于社會(huì)公益事業(yè)”。這樣民辦學(xué)校出資人出資部分所形成的校產(chǎn)所有權(quán)和從辦學(xué)節(jié)余中提取合理回報(bào)的政策均受阻礙，影響到出資人繼續(xù)投資民辦學(xué)校的積極性。

（3）法理上的“非營利性”規(guī)定與事實(shí)上的“營利性”相矛盾?！督逃ā芬?guī)定，“任何組織和個(gè)人不得以營利為目的舉辦教育機(jī)構(gòu)”。但中國的國情是必須吸引“以營利為目的”的公有或非公有企業(yè)法人參與辦學(xué)，而一些事業(yè)組織、黨派組織、社會(huì)團(tuán)體，甚至國家政權(quán)機(jī)關(guān)等主要是運(yùn)用長期由公共財(cái)政積累的國有資產(chǎn)參與舉辦民辦學(xué)校，其中的一些組織和個(gè)人也具有明確的“營利動(dòng)機(jī)”。一方面，民辦學(xué)校享有國家和政府在土地、稅收等方面的政策性優(yōu)惠；另一方面，一些民辦學(xué)校在教育收費(fèi)、資金運(yùn)作、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)結(jié)余的分配等問題上，按照“營利性學(xué)?！钡男再|(zhì)加以辦理。一旦遇有糾紛，法院也難以審理判定。

3.管理環(huán)境的窘境

（1）漠視民辦義務(wù)教育學(xué)校的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)。無論是中央政府還是地方政府都少有將民辦教育納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的動(dòng)作，仍然是將民辦學(xué)校定格在“拾遺補(bǔ)缺”的思維框框中，無視民辦學(xué)校應(yīng)有的發(fā)展權(quán)。例如，我們調(diào)研的江南某省N市的某民辦教育集團(tuán)在該市新區(qū)建設(shè)之初就已經(jīng)前瞻性地在此興建了一所高標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)校 （從小學(xué)至高中），校園規(guī)?？扇菁{消化新區(qū)70%的義務(wù)教育階段學(xué)生和80%以上的高中學(xué)生，而當(dāng)?shù)卣疅o視這一事實(shí)的存在，緊臨該校另建了一所與該校相同辦學(xué)層次的公辦學(xué)校，使得該民辦學(xué)校生源不足，校舍在閑置。一方面政府的教育重復(fù)投資浪費(fèi)巨大，而另一方面則并沒有解決好學(xué)生就近入學(xué)的問題，離這兩所學(xué)校較遠(yuǎn)的學(xué)生只得就近選擇在條件較差的學(xué)校就讀。

（2）民辦學(xué)校變相成為公辦學(xué)校的師資培訓(xùn)基地?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定，公、民辦學(xué)校教師應(yīng)享受同等待遇，但政府對(duì)民辦教師的管理一直處于放任自流狀態(tài)，民辦學(xué)校的教師因無法享受與公辦學(xué)校教師同等的教育教學(xué)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、身份認(rèn)證、職務(wù)晉升、養(yǎng)老保險(xiǎn)等待遇，而導(dǎo)致教師隊(duì)伍不穩(wěn)定，影響其教育教學(xué)質(zhì)量的提高。多數(shù)民辦中小學(xué)校的教師在民辦學(xué)校先工作幾年，獲得了教育教學(xué)經(jīng)驗(yàn)后，再跳槽到公辦學(xué)校任教，民辦學(xué)校的管理者戲稱這種現(xiàn)象為 “民辦學(xué)校是公辦學(xué)校培養(yǎng)師資的黃埔軍?！?。但卻少有公辦學(xué)校的教師自愿流動(dòng)到民辦學(xué)校任教。

（3）就讀民辦義務(wù)教育學(xué)校的學(xué)生無法取得學(xué)籍。就讀民辦學(xué)校的學(xué)生其遷出校因利益之爭不按規(guī)定將學(xué)籍卡交出，不肯開具轉(zhuǎn)學(xué)證明已是常事，而民辦學(xué)校屬地教育行政部門因沒有學(xué)籍卡則不給入學(xué)就讀民辦學(xué)校的學(xué)生辦理學(xué)籍注冊(cè)，導(dǎo)致民辦學(xué)校學(xué)生身份的不確定性，影響學(xué)生的學(xué)習(xí)情緒，影響學(xué)生家長給子女的學(xué)業(yè)安排，影響民辦學(xué)校的招生計(jì)劃。

（4）規(guī)范升級(jí)但促進(jìn)措施未同步跟進(jìn)。自2006年以來，政府對(duì)民辦學(xué)校的規(guī)范逐步升級(jí)，早已經(jīng)到了嚴(yán)管級(jí)別程度，而促進(jìn)民辦教育發(fā)展的政策與措施則極少看到；相關(guān)政策法律環(huán)境壓縮了民辦教育的生存空間，政府偏好于采用管理公辦學(xué)校的方式管理民辦學(xué)校，使得民辦學(xué)校的發(fā)展難顯個(gè)性特色。政府要求公辦學(xué)校做的，同樣要求民辦學(xué)校做到，但卻又無相關(guān)配套措施。例如，為加強(qiáng)校園安全保衛(wèi)工作，要求民辦學(xué)校與公辦學(xué)校一樣安裝攝像頭、聘請(qǐng)保安，增加人防技防措施；為做好此項(xiàng)工作，公辦學(xué)校享受著政府安保技防、人防費(fèi)的專項(xiàng)資助，而民辦學(xué)校則得不到任何資助。

4.財(cái)務(wù)環(huán)境的窘境

（1）辦學(xué)資金來源單一，政府助資責(zé)任缺位。民辦學(xué)校與公辦學(xué)校最本質(zhì)的區(qū)別就是投資辦學(xué)，既然是投資辦學(xué)，就應(yīng)有持續(xù)穩(wěn)定的資金注入。但中國絕大多數(shù)民辦學(xué)校都是以學(xué)養(yǎng)學(xué)的辦學(xué)模式，學(xué)生學(xué)費(fèi)是民辦學(xué)校最主要的經(jīng)濟(jì)來源，而義務(wù)教育的學(xué)生本應(yīng)是免費(fèi)教育，收取學(xué)生學(xué)費(fèi)明顯違背了《義務(wù)教育法》的相關(guān)規(guī)定，于是民辦學(xué)校只得打出各種政策擦邊球，以維持學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。對(duì)同樣為社會(huì)承擔(dān)了義務(wù)教育任務(wù)的民辦學(xué)校，政府不僅不承擔(dān)培養(yǎng)費(fèi)用，就連義務(wù)教育學(xué)生的生均公用經(jīng)費(fèi)也不愿意足額撥付。有些地方政府甚至以學(xué)生自動(dòng)放棄義務(wù)教育權(quán)力為由完全不撥付該款；即使是那些與政府簽訂了委托培養(yǎng)義務(wù)教育學(xué)生任務(wù)的民辦學(xué)校，政府在撥付教育培養(yǎng)費(fèi)的時(shí)候往往會(huì)以各種理由扣除部分資金，少有獲得全額撥付的學(xué)校。

（2）民辦教育發(fā)展基金虛位?！睹褶k教育促進(jìn)法》規(guī)定，各級(jí)政府應(yīng)建立民辦教育發(fā)展專項(xiàng)基金，但到目前為止國家還沒有制定出專項(xiàng)基金援助民辦義務(wù)教育學(xué)校的運(yùn)行機(jī)制?，F(xiàn)實(shí)的情況是，只有極少數(shù)的地方政府建立了民辦教育發(fā)展專項(xiàng)基金，且只有極少數(shù)的民辦學(xué)校獲得過政府專項(xiàng)基金的資助，一旦民辦學(xué)校因資金鏈斷裂不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，民辦學(xué)校只能落得個(gè)倒閉關(guān)門的下場(chǎng)。

（3）辦學(xué)籌資困難。由于我國公共財(cái)政支持民辦教育的機(jī)制還未建立，與民辦教育發(fā)展相適應(yīng)的優(yōu)惠政策也未配套，民辦學(xué)校貸款融資更是困難，挫傷了舉辦者繼續(xù)投資民辦教育的積極性，多數(shù)民辦學(xué)校面臨辦學(xué)資金的困難，即使有雄厚的資金，也不敢輕易投入其中。

由于民辦義務(wù)教育遭遇諸多辦學(xué)的困境，許多投資者紛紛退出了民辦義務(wù)教育的辦學(xué)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國民辦初中和民辦小學(xué)校的數(shù)量在達(dá)到2005年的高峰后便逐年減少（2005年民辦初中4608所、民辦小學(xué)6242所），并有繼續(xù)下降的態(tài)勢(shì)。

二、民辦義務(wù)教育走出困境的出路與對(duì)策

造成民辦義務(wù)教育如此尷尬的窘境，主要責(zé)任在政府而不是民辦學(xué)校，民辦義務(wù)教育的發(fā)展要擺脫這些困擾，筆者認(rèn)為政府應(yīng)從三個(gè)方面革新和突圍。一是要?jiǎng)?chuàng)設(shè)有利于義務(wù)教育階段民辦學(xué)校特色發(fā)展的政策和社會(huì)環(huán)境，準(zhǔn)確定位民辦學(xué)校的法人屬性；二是要?jiǎng)?chuàng)新管理措施，建立分類管理民辦義務(wù)教育學(xué)校的制度；三是要構(gòu)建公共財(cái)政框架下新型的政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校的關(guān)系。

1.創(chuàng)設(shè)環(huán)境

創(chuàng)設(shè)環(huán)境的突圍，就是政府要?jiǎng)?chuàng)設(shè)有利于義務(wù)教育階段民辦學(xué)校特色發(fā)展的政策和社會(huì)環(huán)境。一是要提高民辦義務(wù)教育的存在和發(fā)展的必然性和必要性的認(rèn)識(shí)。義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展，有利于促進(jìn)教育事業(yè)“重中之重”任務(wù)的落實(shí)，加快普及和鞏固九年義務(wù)教育的進(jìn)程。民辦義務(wù)教育的發(fā)展，有助于解決當(dāng)前因社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來的流動(dòng)人口子女就學(xué)難的問題。民辦義務(wù)教育，順應(yīng)了多種社會(huì)需求，緩解了選擇教育給公辦學(xué)校帶來的種種壓力。二是要加強(qiáng)民辦義務(wù)教育意義的教育宣傳工作，尤其要加強(qiáng)地方黨政一把手對(duì)民辦義務(wù)教育的認(rèn)識(shí)教育，建議在各級(jí)黨校學(xué)習(xí)培訓(xùn)課程中增加《民辦教育促進(jìn)法》的課程學(xué)習(xí)，要使得各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識(shí)到民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分，民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量。發(fā)展民辦義務(wù)教育，對(duì)于深化辦學(xué)體制改革，拓寬教育投資渠道，促進(jìn)教育資源合理配置，形成教育競(jìng)爭機(jī)制，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。三是要清理法律相關(guān)文件，改善法制環(huán)境，將各部委有關(guān)針對(duì)民辦教育的法律文件和部門規(guī)章調(diào)整為一致，不再出現(xiàn)歧義或相背。四是新聞媒體在報(bào)道民辦學(xué)校的宣傳過程中，應(yīng)與公辦學(xué)校的報(bào)道一視同仁，應(yīng)以正面報(bào)道為主，堅(jiān)決打擊媒體敲詐民辦學(xué)校的行為。五是給民辦學(xué)校一個(gè)準(zhǔn)確的法律屬性定位。建議可參照湖南省的做法，將民辦學(xué)校定性為自收自支的事業(yè)單位，這樣既可解決民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師同等待遇的問題，還可促進(jìn)公、民辦學(xué)校教師之間的合理流動(dòng)。

2.管理革新

政府管理革新的突圍，一是要?jiǎng)?chuàng)新管理措施，建立分類管理民辦義務(wù)教育學(xué)校的制度。建議率先將民辦義務(wù)教育學(xué)校實(shí)行分類管理試點(diǎn)，按照營利性、非營利性對(duì)民辦義務(wù)教育學(xué)校進(jìn)行分類登記注冊(cè)。民辦教育的營利性和非營利性問題，一直是社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的問題，而備受爭議，也是民辦學(xué)校難以獲得同等待遇的重要原因之一。如果將民辦義務(wù)教育學(xué)校實(shí)施分類管理，可以允許營利性和非營利性民辦義務(wù)教育學(xué)校并存，但要明確各自的性質(zhì)與所有權(quán)。營利性民辦學(xué)校要按照企業(yè)運(yùn)作方式實(shí)施自主經(jīng)營，其管理辦法按照企業(yè)經(jīng)營管理辦法實(shí)施，其不再享受非營利性民辦學(xué)校的政策；非營利性民辦學(xué)校則按照公益組織運(yùn)作方式組織實(shí)施。對(duì)非營利性民辦學(xué)校要給予類似公辦學(xué)校的政策支持，包括享受稅收減免、政府給予一定的專項(xiàng)資助、鼓勵(lì)多渠道社會(huì)資金的投入、教師享受與公辦學(xué)校教師等同的社會(huì)地位等等。與此同時(shí)，政府和捐助人、捐助機(jī)構(gòu)也要對(duì)資金的使用情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，以保證辦學(xué)資金全部用于教育教學(xué)建設(shè)，防止資金流失。二是政府要將民辦義務(wù)教育列入社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。無論民辦義務(wù)教育學(xué)校其性質(zhì)如何，都是寶貴的教育資源，都應(yīng)該充分利用，因此，各地政府部門在做社會(huì)發(fā)展規(guī)劃時(shí)，特別是在做當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃時(shí)應(yīng)列入總體規(guī)劃，避免教育資源的浪費(fèi)，也有利于民辦義務(wù)教育學(xué)校的穩(wěn)步發(fā)展。

3.角色轉(zhuǎn)換

政府角色轉(zhuǎn)換的突圍，就是要構(gòu)建公共財(cái)政框架下新型的政府與民辦義務(wù)教育學(xué)校的關(guān)系。新《義務(wù)教育法》規(guī)定,國家實(shí)行義務(wù)教育,對(duì)義務(wù)教育階段的受教育者免收學(xué)雜費(fèi)。為了實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育,現(xiàn)政府采取的措施是由政府投資直接舉辦義務(wù)教育學(xué)校，即政府通過稅收等方式取得的財(cái)政資金直接投資舉辦學(xué)校,然后招收學(xué)生,以實(shí)現(xiàn)國家的教育目標(biāo)。但這并不是唯一的方式，還可采取的另一種方式是政府向非營利性機(jī)構(gòu)購買教育機(jī)會(huì) （或?qū)W位）。這里的非營利性教育機(jī)構(gòu)主要是指民辦學(xué)校。

政府向民辦學(xué)校購買教育后,將履行兩者職能，扮演兩種角色：一是政府作為教育購買者,履行教育出資的職能。學(xué)生就讀民辦學(xué)校之后,在培養(yǎng)關(guān)系上發(fā)生了變動(dòng)，即由進(jìn)入公辦學(xué)校學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)為接受民辦學(xué)校的教育,但這并不意味著放棄國家對(duì)其出資接受進(jìn)行義務(wù)教育的權(quán)利。這時(shí)政府向民辦學(xué)校購買教育學(xué)位將它提供給受教育者。于是教育經(jīng)費(fèi)的投入方向要發(fā)生變動(dòng)，由以前的將培養(yǎng)經(jīng)費(fèi)投入到公辦學(xué)校,轉(zhuǎn)而投向民辦學(xué)校。作為買賣雙方的政府與民辦學(xué)校此時(shí)是一種對(duì)等的契約關(guān)系。政府作為“買者”要履行出資責(zé)任，民辦學(xué)校作為“賣者”要按合同提供合格的教育服務(wù)。當(dāng)然政府的出資額以公辦學(xué)校的生均教育經(jīng)費(fèi)為標(biāo)準(zhǔn),超過部分由受教育者承擔(dān)。雙方如果發(fā)生糾紛,可適用民法中的合同法。二是政府作為教育服務(wù)的管理者,防止民辦學(xué)校為了獲取更多的利潤,蓄意降低隱性投入從而損害教育質(zhì)量。

在新型關(guān)系下,由于民辦學(xué)校獲得了與公辦學(xué)校同樣的教育撥款的機(jī)會(huì)，將會(huì)極大地拓寬辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的來源，激發(fā)辦學(xué)積極性,更多的教育機(jī)會(huì)將會(huì)被提供出來。首先是民辦學(xué)校將會(huì)加大對(duì)教育的投入，不會(huì)再搞短期行為，這在很大程度上緩解了我國教育機(jī)會(huì)不足的緊張局面。其次是有利于教育中“準(zhǔn)市場(chǎng)”的形成,在公共財(cái)政框架下，政府根據(jù)在校學(xué)生數(shù)來決定對(duì)學(xué)校的撥款額，于是民辦學(xué)校也可以為通過在“準(zhǔn)市場(chǎng)”中爭取生源來獲得政府的教育經(jīng)費(fèi)。這樣就增加了教育機(jī)會(huì),有利于競(jìng)爭環(huán)境的形成。對(duì)于政府來說,可以降低教育資源配置的成本。在這樣一種新的背景下，政府與民辦學(xué)校的關(guān)系將變得更為清晰簡單，公、民辦學(xué)校之間師生的不平等待遇問題、民辦義務(wù)教育學(xué)校的財(cái)務(wù)困境等諸多問題將會(huì)迎刃而解，民辦義務(wù)教育學(xué)校的生存狀況將得到改善，辦學(xué)活動(dòng)將充滿活力。