張曉峰，陳 皎，史佩紅

（長安大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，710064）

我國城市的城鎮(zhèn)化發(fā)展，使得城市中交通問題日益嚴(yán)重。2005年建設(shè)部等部門頒發(fā)了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通的意見》的文件，提出了要確立公共交通在城市交通中的優(yōu)先發(fā)展地位。2006年又頒布了《關(guān)于優(yōu)先發(fā)展城市公共交通若干經(jīng)濟政策的意見》其中明確指出，政府對公共交通進行財政補貼，是公共優(yōu)先政策體系中的核心環(huán)節(jié)，是公交優(yōu)先政策順利進行的基礎(chǔ)手段。2012年國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于城市優(yōu)先發(fā)展公共交通的指導(dǎo)意見》提出優(yōu)先發(fā)展公共交通是提高政府基本公共服務(wù)水平的必然要求，是構(gòu)建環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略選擇，完善的補貼機制才能實現(xiàn)公共交通的長期可持續(xù)發(fā)展。

優(yōu)先發(fā)展城市公共交通是提高交通資源有效利用，減少空氣污染及緩解交通擁堵的重要手段。而城市公交財政補貼又是優(yōu)先發(fā)展城市公共交通，保障城市公共交通長期可持續(xù)發(fā)展的重要手段和措施。研究出適合我國國情的公共交通補貼機制變得十分重要。

1 城市公共交通補貼依據(jù)

1.1 優(yōu)先發(fā)展城市公共交通角度

從路來說，一般來說城市規(guī)模已經(jīng)不能發(fā)生大的變化，城市土地資源的有限性使得不能通過無限制的增加道路數(shù)量來滿足城市交通需求。從人來說，公共交通的低票價使得低層收入者也享有了交通出行權(quán)力，優(yōu)先發(fā)展城市公交代表了城市中絕大多數(shù)人的利益，體現(xiàn)了城市道路發(fā)展的公平性。從車來說，公共交通與小汽車相比外部成本較小，并且公交具有客運量大、相對投資小、占有資源少、效率高、人均占有道路少等有點，能夠緩解城市交通問題。從經(jīng)濟環(huán)境來說，城市中的經(jīng)濟貿(mào)易中心經(jīng)常要聚集很多人，而周邊不可能有足夠的停車設(shè)施，因而公共交通這種大容量、占地少的交通工具剛好能夠滿足要求?？梢钥闯鰞?yōu)先發(fā)展城市公交是我國城市健康持續(xù)發(fā)展必然選擇。

1.2 城市公共交通產(chǎn)品特征角度

城市公交如同教育、綠化等一樣是項公共服務(wù)。首先作為一項城市基礎(chǔ)設(shè)施，公交企業(yè)設(shè)計線路、安排車次，政府實行低票管制政策，滿足了中低等收入者的出行需要，服務(wù)對象廣泛；其次公共交通對學(xué)生、老年人、殘障人士等實行優(yōu)惠政策，保障了弱勢群體的利益，體現(xiàn)了社會的公平性。

城市公交行業(yè)具有很強的正外部性，即外部經(jīng)濟。所謂正外部性，是指生產(chǎn)和消費某種產(chǎn)品給當(dāng)事人之外的人帶來的收益或產(chǎn)生正效應(yīng)。城市公交的正外部性表現(xiàn)在相對于私人交通來說，其更有利于緩解交通壓力，提高載客量，降低人居占地面的，減少空氣污染及能源消耗。雖然城市公交自身的經(jīng)濟效益很低，但是對該產(chǎn)業(yè)上下游的帶動能力高，城市公交在規(guī)劃建設(shè)過程中誘使周邊土地升值，公交沿線的房地產(chǎn)、商業(yè)圈的發(fā)展加快，同時促使城市形態(tài)向大規(guī)模發(fā)展。即城市公共交通營運產(chǎn)生的社會經(jīng)濟效益遠大于自身運營所產(chǎn)生經(jīng)濟效益。

城市公共交通的公益性質(zhì)決定了公交不是以營利為目的的，公共財政要以補貼來保證公交福利性服務(wù)，對公交企業(yè)因承擔(dān)公益福利義務(wù)所帶來的經(jīng)營損失給予必要補貼。

1.3 城市公共交通市場結(jié)構(gòu)角度

城市公交是一種以網(wǎng)絡(luò)形式提供的服務(wù)，前期建設(shè)投入成本較大，具有較高的固定成本，投資一旦完成，平均成本隨著顧客（乘客）數(shù)量的增加而減小，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟特性。公共交通的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟性及規(guī)模經(jīng)濟導(dǎo)致了由一家或者少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營比多家公交企業(yè)經(jīng)營更符合社會經(jīng)濟效率的原則，這就是自然壟斷性。公共交通的自然壟斷性使票價難以通過合理的競爭獲得，需要政府對城市公交進行管制。

城市公交并非所有環(huán)節(jié)都有自然壟斷性，線路的唯一性，使得在經(jīng)營過程中具有獨占性。但同種運輸方式不同線路之間或者不同運輸方式之間存在可替代性競爭及協(xié)同作用。而實現(xiàn)完全自由競爭是不可行的，因為完全自由競爭會導(dǎo)致盈利線路過度競爭，虧損線路無人經(jīng)營，使資源得不到有效配置。這就要求公交行業(yè)一定程度上進行壟斷經(jīng)營，實現(xiàn)城市交通資源的有效配置利用。利用政府手段限制退出，保證合理有序競爭及公交服務(wù)的有效供給，實現(xiàn)公共交通的健康發(fā)展。

1.4 城市公共交通企業(yè)性質(zhì)角度

公共交通作為城市交通的主要載體，基本任務(wù)是為社會提供公共交通運輸服務(wù)，為滿足城市居民及流動人口出行的需要提供出行服務(wù)，是針對所有城市人群的普遍服務(wù)。公共交通還肩負優(yōu)先保證勞動者及學(xué)生出行的責(zé)任，體現(xiàn)社會交通的公平性。在這種條件下，企業(yè)承擔(dān)了城市公共產(chǎn)品的義務(wù)和責(zé)任，具有公共福利性，因此公共交通必須實現(xiàn)低價政策。而城市公交企業(yè)作為一個營運組織，必須進行獨立核算，補償生產(chǎn)耗費和維持企業(yè)的正常運營。若處于低價政策管制下，公交無法盈利甚至出現(xiàn)虧損，將會退出經(jīng)營。因此政府必須對企業(yè)進行補貼，維持企業(yè)的正常營運。

2 國內(nèi)外相關(guān)城市公交補貼經(jīng)驗借鑒

2.1 捷克布拉格

捷克布拉格具有完善的交通網(wǎng)絡(luò)，制訂了服務(wù)質(zhì)量考核計劃，負責(zé)人員定期進行調(diào)查評價，對公共交通服務(wù)提出改進建議。在捷克國家實行稅費減免，公交車輛免收養(yǎng)路費，公交企業(yè)免收土地及房產(chǎn)使用稅。為緩解資金困難，對公交企業(yè)購買車輛和基礎(chǔ)設(shè)備購買進行投資。對購買公交車輛和小汽車實行差別化補貼政策，購買電車政府給予30%補貼，購買小汽車政府給予10%補貼。

2.2 法國巴黎

巴黎的公共交通主要以政府投資，國有經(jīng)營為主。政府以行政許可或?qū)ｍ検跈?quán)，并配合合同形式和國有為主的公交企業(yè)簽訂契約。法國建立了公共交通稅，規(guī)定公共交通服務(wù)范圍內(nèi)的企業(yè)，除了公認的非營利性的社會公共公益單位外，凡是職員超過9 人的，不管是公企還是私企，都要提取工資的1.2%～2.0%作為公共交通稅上交，公共交通稅稅收的90%由交通管理委員會分配給運營企業(yè)，補貼企業(yè)運營虧損。巴黎市不允許公交企業(yè)以盈利為目的。企業(yè)每三年做一次企業(yè)收支平衡計劃。交通管理委員會在交通企業(yè)的某些部門派駐人員進行檢查監(jiān)督，確保補貼的正常是使用。

2.3 美國紐約

紐約堅持城市公共交通優(yōu)先發(fā)展。城市公共交通的運營以國營為主，政府通過票價管理和補貼政策支持公共交通的發(fā)展。美國聯(lián)邦政府1964年通過了《城市公共交通法》，承諾撥款資助公共交通規(guī)劃項目；1993年紐約通過《汽油消費稅法案》。在能源危機后，首次提出對公交進行財政補貼。投資方面，聯(lián)邦政府提供142.23 億美元用于1996年到2016年間的公交基礎(chǔ)設(shè)施改善；公交的運營資金只有37%來自票價收入，60%由各級政府補貼，剩余的通過稅費減免和發(fā)行債券等方式補齊。

2.4 中國香港

香港的大公交系統(tǒng)提供了香港大部分的交通出行服務(wù)。香港政府不干預(yù)公交企業(yè)的運營，通過派遣人員入駐公交企業(yè)的管理層，隨時掌握公交企業(yè)的財政及經(jīng)營狀況，并對企業(yè)的重要決策給予政府意見，同時也將線路規(guī)劃的責(zé)任移交給企業(yè)，政府只留有審核權(quán)。政府對企業(yè)不進行直接的資金補貼，而是通過租借土地給企業(yè)進行站場建設(shè)，免收首期登記費、燃油稅和牌照費以及使用經(jīng)濟手段限制私家車、控制公務(wù)車等方面進行間接補貼。

2.5 中國深圳

深圳的發(fā)展一直處于前列。對于城市公交的補貼，2008年深圳發(fā)布了試行方案，提出了使用成本規(guī)制補貼制度。燃油稅補貼上，明確不同價格區(qū)間政府企業(yè)成本承擔(dān)比例。為了確保城市公交的發(fā)展有穩(wěn)定的資金投入政府建立了交通專項資金。在公交補貼的計算上加入了服務(wù)因素，促使企業(yè)提供高質(zhì)量的運輸服務(wù)。

3 我國城市公共交通補貼建議

正確適當(dāng)?shù)难a貼方式才能保證公交行業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。應(yīng)用以上幾個城市的補貼方式，依據(jù)我國公交行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀提出以下幾點建議：

3.1 完善城市公交補貼立法，加快公交補貼政策標(biāo)準(zhǔn)制定

根據(jù)以上城市公交發(fā)展可以看出有力的交通法規(guī)是保障公共交通補貼的基礎(chǔ)，從法律的角度規(guī)范公共交通參與者的行為，確保城市公共交通補貼的健康順利實施。法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)包括：第一明確政府在城市公交發(fā)展中的職能；第二規(guī)定補貼范圍，補貼數(shù)量和補貼資金來源；第三確定企業(yè)在提供公共交通服務(wù)中的權(quán)力義務(wù)；第四明確補貼方法的權(quán)威性和政府的監(jiān)管內(nèi)容。第五制定衡量企業(yè)在車輛配置、服務(wù)質(zhì)量等方面效果的基本標(biāo)準(zhǔn)，為補貼方式的實施提供依據(jù)。

3.2 采取多種措施，增加公交隱性補貼

除了對城市公交企業(yè)進行直接的財政補貼外，政府還可以實行多種優(yōu)惠政策通過改善城市公交的運營條件，增強城市公交行業(yè)的競爭力，降低企業(yè)運營成本，減少財政補貼。（1）加大力度進行城市公共交通建設(shè)與維護的固定資產(chǎn)的投資，政府應(yīng)該對樞紐站、保修場、停車場等城市公共交通的基礎(chǔ)設(shè)施進行財政投入，或者鼓勵社會資金的加入；對新增車輛及高配置車輛的購買和更新方面的投資計劃納入投資計劃，給予一定的政策扶持和資金投入。（2）對小汽車等私家車實行交通管制。提高停車費進行停車限制、減少車牌照發(fā)放進行牌照限制，通過這些低成本交通管理手段減少城市道路擁堵問題，提高城市公交運行效率。（3）有序推進公交線路網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)化，對線路設(shè)置，車輛配置等進行可行性研究，確定線路的合理長度，形成布局合理的以達到城市公交資源的有效配置，組成布局合理的新型公交網(wǎng)絡(luò)，提高公交運行速度和服務(wù)效率，滿足市民出行需要。（4）在這個科技高速發(fā)展的時代，利用先進的地理定位系統(tǒng)和通信技術(shù)建立信息化智能化的城市公共交通系統(tǒng)，實現(xiàn)線路運行狀況的實時顯示、車輛運營調(diào)度的動態(tài)管理、車票的智能收?。↖C 卡）、公交線路信息的查詢服務(wù)等功能，方便乘客獲得更準(zhǔn)確的公交系統(tǒng)信息。

3.3 完善補貼監(jiān)管，乘客滿意度加入補貼效率考核，保障補貼作用的完整發(fā)揮

第一，建立規(guī)范的公共交通評價制度及虧損評估制度，對政策性虧損進行合理界定，選擇合適的評價指標(biāo)和測算方法。同時完善效率考核，從成本消耗和服務(wù)質(zhì)量兩方面對公交企業(yè)進行考核。對企業(yè)績效等于或高于政府制定的標(biāo)準(zhǔn)績效的給予一定的資金獎勵；對于不達標(biāo)的扣除補貼，若長期不達標(biāo)則取消其線路經(jīng)營權(quán)，激勵企業(yè)改進運營效果、提供高質(zhì)量的服務(wù)。第二，乘客參與公交企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量考核。乘客是城市公交參與者之一，也是城市公共交通的最終受益者，本著“以人為本”的原則，乘客對公共交通服務(wù)的滿意度是我們需要考慮的重點。定期或不定期對乘客的滿意度進行調(diào)查為城市公交效率評價提供依據(jù)。第三，設(shè)立獨立的城市公共交通管理組織，對公共交通發(fā)展進行綜合統(tǒng)一管理。并派專員駐入公交企業(yè)，監(jiān)督企業(yè)的運營和補貼資金的合理應(yīng)用，并對企業(yè)影響公交行業(yè)的重大決策提出政府性意見。

4 結(jié)束語

建立良好的城市公交發(fā)展環(huán)境，提供有效的公交補貼保障措施，是公共交通補貼有效進行的基礎(chǔ)。多方公共交通主體共同參與考核監(jiān)督，保障公交補貼的順利進行。乘客作為城市公交參與者之一，在城市公交補貼的實施過程中具有重要地位，因此將乘客滿意度加入公交補貼效率考核之中是必要的也是必須的。

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