張 夢，曹夢菲

(重慶大學(xué)審計處，重慶 400044)

一、高校治理的現(xiàn)狀

高校治理是大學(xué)內(nèi)外利益相關(guān)者參與大學(xué)重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程，是關(guān)于大學(xué)權(quán)力配置和權(quán)力行使的制度安排，是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心與本質(zhì)內(nèi)容［1］。從委托代理理論的角度來看，高校治理是以促進高校各項事業(yè)的發(fā)展為治理目標(biāo)，在高校內(nèi)部所進行的機構(gòu)設(shè)置、人事任免、權(quán)利配置等正式或非正式的契約性安排的總和［2］，其治理現(xiàn)狀主要體現(xiàn)在以下幾方面。

(一)多重委托代理關(guān)系

首先，高等教育是一國教育的最高層次，體現(xiàn)了一個國家的整體創(chuàng)新水平和國際競爭力。因此，高校受國家委托，肩負(fù)著為國家培養(yǎng)各類高層次創(chuàng)新人才，以發(fā)展經(jīng)濟社會各項事業(yè)，和應(yīng)對全球化知識、經(jīng)濟、政治、文化、科技競爭的重任。

其次，高校與社會大眾，特別是與在校學(xué)生之間存在教育服務(wù)委托代理關(guān)系。高校寄托了社會公眾接受高等教育、追求個人發(fā)展與幸福生活的美好期望。高校治理水平是高校教學(xué)、科研、知識傳播等各項工作績效的綜合反映，是這些美好期望能否實現(xiàn)的直接影響因素。

最后，高校組織內(nèi)部存在委托代理關(guān)系，表現(xiàn)在組織機構(gòu)的設(shè)立、行政與學(xué)術(shù)權(quán)力的分配，以及日常工作運轉(zhuǎn)等方面，如領(lǐng)導(dǎo)與普通職工之間、行政人員與教師之間等等。高校內(nèi)部錯綜復(fù)雜的委托代理關(guān)系導(dǎo)致嚴(yán)重的信息不對稱，形成了極為復(fù)雜和困難的治理環(huán)境，向高校內(nèi)部審計工作提出了挑戰(zhàn)。

(二)外部治理機制缺失

高校外部治理機制主要包括外部監(jiān)管與市場資本壓力。

在外部監(jiān)督方面，盡管教育主管部門不斷加強對高校信息公開的要求，但絕大多數(shù)高校信息披露機制仍然極為不健全，信息公開形式、內(nèi)容單薄，人事、財務(wù)等關(guān)鍵信息披露少之又少，公眾缺乏對高校進行監(jiān)督管理的必要渠道［3］。

在資本結(jié)構(gòu)方面，首先，高校作為事業(yè)單位，為國家公有，導(dǎo)致單個民眾沒有主動參與高校治理、對高校領(lǐng)導(dǎo)進行監(jiān)督、以防止管理者侵占現(xiàn)象的動力。其次，盡管高校擁有一定的自主籌措資金權(quán)，可以通過銀行貸款等債務(wù)形式籌措資金，但掌握高?？刂茩?quán)的高校領(lǐng)導(dǎo)不享有高校所有權(quán)，高校債務(wù)風(fēng)險的實際承擔(dān)者并非高校領(lǐng)導(dǎo)本身。因此，債務(wù)風(fēng)險難以對高校領(lǐng)導(dǎo)形成治理壓力，而實際意義上的債權(quán)人——社會公眾沒有渠道，也沒有動力對高校的債務(wù)行為進行有效的監(jiān)督與控制。

綜上所述，在缺乏外部監(jiān)督與資本風(fēng)險警示的環(huán)境下，高校治理的外部治理機制基本缺失，高校治理活動必須更多應(yīng)依靠內(nèi)部審計等內(nèi)部控制與治理機制。

(三)內(nèi)部治理機制不健全

首先，高校實行校長負(fù)責(zé)制，高校內(nèi)部治理工作的實質(zhì)是行政權(quán)力的合理配置與平衡。高校內(nèi)部審計等監(jiān)管機構(gòu)開展工作業(yè)務(wù)，本身便是行政權(quán)力的一種執(zhí)行方式，因此高校內(nèi)部審計等監(jiān)督管理活動要受到高校內(nèi)部層層行政權(quán)力的干涉與影響，其獨立性、客觀性及有效性均難以得到保障。

其次，高校領(lǐng)導(dǎo)直接由上級組織任命，因此高校更多的是扮演政府代理人的角色，其治理目標(biāo)更多的是體現(xiàn)政府教育部門的要求和利益。這種缺乏利益相關(guān)者參與的高校治理機制，使得教職員工、學(xué)生等其他利益相關(guān)者的利益很難在治理過程中得到反映，導(dǎo)致高校治理目標(biāo)的片面與局限，也不利于調(diào)動其他利益相關(guān)者參與高校治理的積極性。

最后，高校作為事業(yè)單位，校內(nèi)教職員工，尤其是擔(dān)當(dāng)內(nèi)部管理、監(jiān)督、控制的行政管理人員的工資、待遇與福利與其工作績效關(guān)聯(lián)程度低，其參與高校治理，提升高校治理效率的積極性與主動性不高。

二、內(nèi)部審計在高校治理活動中的作用

(一)為高校治理資金安全使用提供保障

高校財務(wù)收支審計是高校內(nèi)部審計的重要組成部分，是高等學(xué)校審計機構(gòu)依法對學(xué)校及其所屬獨立核算單位各項資金的籌集、管理和使用財產(chǎn)物資管理、使用的真實、合法和效益進行的審計監(jiān)督活動［4］。通過財務(wù)管理制度進行審計，可以檢查高校會計核算與財務(wù)管理制度是否健全、有效、合理、合規(guī)，為高校治理提供了財務(wù)制度環(huán)境;通過預(yù)決算管理進行審計，可以規(guī)范高校預(yù)算編制、審批、執(zhí)行程序，檢查、分析高校決算財務(wù)數(shù)據(jù)，提高高校財務(wù)活動效率;通過財務(wù)收入、支出及專項資金行審計，可以監(jiān)督高校按照收支兩條線的原則足額上繳收入，下?lián)苤С?，在各項治理活動中實現(xiàn)?？顚Ｓ?，圍繞高校治理中心工作，對重點機構(gòu)、重點部門以及重要治理活動進行監(jiān)督管理，為高校治理活動的成功開展提供保障。

(二)評估高校治理效果

首先，內(nèi)部審計是高校治理經(jīng)濟成效的重要評估方式。我國高校資金自主使用權(quán)日益擴大，保障資金安全、實現(xiàn)經(jīng)濟效益最大化成為高校治理活動的主要目標(biāo)之一［5］。通過高校經(jīng)濟效益審計與高校領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟責(zé)任審計，能夠判定高校經(jīng)濟決策是否合理，經(jīng)濟計劃是否可行，經(jīng)濟活動是否按照計劃執(zhí)行，經(jīng)濟效益水平是否達到預(yù)期目標(biāo)，以監(jiān)督、評價和鑒證高校領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任履行情況，從而反映和評估高校治理的經(jīng)濟成效。

其次，內(nèi)部審計可以評估高校教學(xué)與人才培養(yǎng)質(zhì)量、科學(xué)研究水平。人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研水平是高校治理成效的整體與綜合反映。通過教育質(zhì)量審計，可以評估高校內(nèi)部教育過程與教育質(zhì)量提升計劃實施情況，分析高校領(lǐng)導(dǎo)、教職員工、教學(xué)實施與教學(xué)管理部門在人才培養(yǎng)質(zhì)量提升中的參與程度，發(fā)現(xiàn)問題，提出建議;通過績效審計與科研經(jīng)費審計，可以監(jiān)控科研經(jīng)費管理、預(yù)算執(zhí)行、使用與科研項目完成情況，審查科研合同的起草、簽訂、執(zhí)行過程和結(jié)果的合法性、合理性、效益性，保障科研經(jīng)費投入，鑒定科研管理活動成效，促進高?？蒲兴降奶岣?，凸顯高?？傮w治理水平的提升。

(三)檢查高校治理內(nèi)部控制制度

由于高校治理的外部治理機制基本缺失，高校內(nèi)控制度成為高校治理機制的主要內(nèi)容，內(nèi)控制度是否健全，控制功能能否有效發(fā)揮，是高校治理活動成敗的關(guān)鍵因素［6］。

高校內(nèi)部控制審計包括對教學(xué)管理、科研管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、采購管理等活動中內(nèi)部控制體系的健全性、有效性進行的審查和評價。通過內(nèi)部控制審計可以完善高校組織機構(gòu)與職能部門的設(shè)置與建設(shè)，確保在高校教學(xué)管理、科研管理、財務(wù)管理、資產(chǎn)管理等方面均建立相應(yīng)的內(nèi)控制度，為高校治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建奠定基礎(chǔ)，樹立框架。通過內(nèi)部控制審計可以實現(xiàn)高校行政與管理權(quán)力的合理、均衡配置，明確各級職能部門與相關(guān)人員的權(quán)限與職責(zé)，在高校內(nèi)部構(gòu)建層級分明的權(quán)責(zé)體系與監(jiān)督、控制網(wǎng)絡(luò)，提高高校運轉(zhuǎn)速度與政策執(zhí)行力，從而提高高校治理效率。

三、當(dāng)前高校內(nèi)部審計存在的局限性與不足

內(nèi)部審計是高校內(nèi)部治理機制的重要組成部分，滲透于高校治理的各方面，在高校治理過程中具有舉足輕重的地位［7］。然而，由于高校治理外部機制嚴(yán)重缺失，內(nèi)部治理機制不健全，且面臨著極為復(fù)雜和困難的外部治理環(huán)境，使得當(dāng)前高校內(nèi)部審計活動存在一定的不足與局限。

(一)獨立性不足

獨立性(independence)是內(nèi)部審計成功有效的必要條件和內(nèi)在要求。高校內(nèi)部審計獨立性包括內(nèi)審機構(gòu)、內(nèi)審人員以及內(nèi)審經(jīng)費三個方面。從內(nèi)部審計機構(gòu)來看，高校內(nèi)審部門是隸屬于高校的行政職能部門，一般處于高校行政權(quán)力結(jié)構(gòu)的中端，在審計工作中，容易會受到更高級別行政權(quán)力的干預(yù)、影響，以及同級職能部門的牽制與束縛。在審計人員方面，內(nèi)部審計人員在人事關(guān)系上屬于高校職工，其工資、福利、待遇、職稱等與學(xué)校存在密切的利害關(guān)系，在開展內(nèi)部審計工作時不可避免地與被審計人員存在一定的人情聯(lián)系，在工作中難以避免被感情因素影響，因而難以獨立客觀地開展審計工作。在經(jīng)費方面，高校內(nèi)部審計經(jīng)費來自高校財政經(jīng)費分配，缺乏獨立的收入支撐，工作方向和范圍、深入程度等往往受到制約，一些審計項目由于缺乏經(jīng)費支持而無法實施，嚴(yán)重影響內(nèi)部審計治理職能的發(fā)揮。

(二)目標(biāo)與范圍狹隘

內(nèi)部審計機構(gòu)是隸屬于高校的行政職能部門，與高校存在行政關(guān)系，其目標(biāo)更多的是促使高校各項工作符合政府這一單一委托人的利益，偏離或忽視了為教師提供學(xué)術(shù)與科研氛圍、為民眾提供高等教育服務(wù)、為知識創(chuàng)造與技術(shù)創(chuàng)新提供環(huán)境的目標(biāo)。同時，在高校內(nèi)部審計評價體系中，往往注重直接、直觀的經(jīng)濟效益指標(biāo)，而缺少人才培養(yǎng)質(zhì)量、科研學(xué)術(shù)水平、社會聲譽與效益等評價體系。

從高校內(nèi)部審計的范圍來看，往往重視問題的查處糾錯，而忽視事先的風(fēng)險控制與管理［8］。隨著我國資金籌措自主權(quán)不斷提高，其資金使用活動風(fēng)險也不斷加大，如何在高校治理和內(nèi)部審計活動中樹立風(fēng)險意識，積極防范、控制、管理和抵御各種風(fēng)險，成為高校內(nèi)部審計工作的未來發(fā)展方向。然而，目前我國高校內(nèi)部審計活動的范圍依然主要局限于對經(jīng)營活動與內(nèi)部控制開展“三性”審計，即經(jīng)濟性審計、效果性審計和效率性審計，對風(fēng)險管理審計缺乏正確的認(rèn)識和足夠的重視，對高校人事等核心業(yè)務(wù)缺乏深度的介入，內(nèi)部控制審計的范圍狹隘。

(三)觀念與工作方式陳舊

當(dāng)前我國高校內(nèi)部審計大都充當(dāng)紀(jì)律檢查或是查錯糾弊的角色，容易引起被審計部門及人員反感，導(dǎo)致對內(nèi)部審計工作不配合等現(xiàn)象。同時，我國高校內(nèi)部審計基本上都屬于事后審計，偏重于對資金使用不當(dāng)、違規(guī)違紀(jì)等行為的揭露，而無法在事前進行風(fēng)險防范與控制。另外，我國高校內(nèi)部審計忽視被審單位的反饋意見以及對審計結(jié)果的整改，通常將審計報告的提交視作審計項目工作的完成，缺乏對審計意見落實與問題整改效果的持續(xù)監(jiān)督，大大削減了高校內(nèi)部審計在高校治理活動中的重要作用。

四、高校內(nèi)部審計改革創(chuàng)新舉措

(一)提高高校內(nèi)部審計工作獨立性、客觀性

首先，要提高高校領(lǐng)導(dǎo)重視程度，加強對內(nèi)部審計工作獨立性的認(rèn)識，保障高校內(nèi)部審計組織的獨立性。高校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)直接領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)內(nèi)部審計工作的開展，并從制度與政策上保障內(nèi)部審計機構(gòu)在經(jīng)費、人事與業(yè)務(wù)等方面的獨立性。直接領(lǐng)導(dǎo)高校內(nèi)部審計機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)級別越高，就越能保障內(nèi)部審計工作的權(quán)威性與獨立性，越能促使被審計部門對審計整改建議做出最迅速的整改或補救措施，從而更好地發(fā)揮內(nèi)部審計工作的治理效用。

其次，要提高高校內(nèi)部審計人員的獨立性。加強對高校內(nèi)部審計人員獨立意識教育，促使內(nèi)審人員在審計工作中不帶偏見，不為人情關(guān)系左右，從客觀公正的立場上去發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、提出恰當(dāng)?shù)膶徲嫿ㄗh，客觀、公正地行使審計監(jiān)督權(quán)。在分配工作任務(wù)時，應(yīng)避免實際的和可能出現(xiàn)的利益沖突和偏見，如果利益沖突和偏見的情況已經(jīng)或可能出現(xiàn)，內(nèi)審人員必須主動向上級領(lǐng)導(dǎo)報告并采取回避策略。同時，由于高校內(nèi)部審計人員與被審計對象同屬于高校職工，長期從事固定審計業(yè)務(wù)工作會使審計雙方逐漸熟悉，產(chǎn)生人情關(guān)系，從而影響審計人員的獨立客觀性。因此，還應(yīng)定期輪換高校內(nèi)部審計人員工作崗位。

(二)加強高校內(nèi)部審計組織建設(shè)，創(chuàng)新高校內(nèi)部審計組織形式

首先，探索建立校級高校審計委員會，提升高校內(nèi)部審計機構(gòu)的地位與層次。設(shè)置審計委員會是美國、加拿大和香港地區(qū)的高校內(nèi)部審計實踐的普遍做法，是高校內(nèi)部審計獨立性的重要保證。我國高?？梢越梃b上述國家或地區(qū)的內(nèi)部審計實踐經(jīng)驗做法，建立由分管校級領(lǐng)導(dǎo)、教職員工代表、教育主管部門代表、其他高校內(nèi)部審計工作者以及外部審計專家等多方利益相關(guān)者組成的校級高校審計委員會，向下監(jiān)督高校內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的開展，向上直接對高校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，在外部審計、高校管理層以及內(nèi)部審計人員之間構(gòu)建交流平臺，協(xié)助內(nèi)部審計人員辨別與應(yīng)對風(fēng)險，促進高校治理活動的開展。

其次，加強高校治理行業(yè)指導(dǎo)，建立高校內(nèi)部審計協(xié)會。行業(yè)協(xié)會對于行業(yè)發(fā)展有著極為重要的影響和作用。盡管我國目前已經(jīng)存在中國內(nèi)部審計協(xié)會這一行業(yè)組織，但是高等學(xué)校作為公益二類事業(yè)單位，在治理目標(biāo)、結(jié)構(gòu)、機制等方面均有別于其他組織，其內(nèi)部審計工作專業(yè)性明顯較強，亟需專門的專業(yè)協(xié)會來管理和指導(dǎo)。高校內(nèi)部審計協(xié)會能為高校內(nèi)部審計人員提供交流的平臺，可以在協(xié)會成員高校內(nèi)推行校際內(nèi)部審計合作與交叉審計。還有利于加強在崗高校內(nèi)部審計人員的后續(xù)教育培訓(xùn)，提高高校內(nèi)部審計人員的綜合素質(zhì)，規(guī)范高校內(nèi)部審計工作程序。引領(lǐng)高校內(nèi)部審計機構(gòu)與審計人員針對高校治理特點，探索創(chuàng)新內(nèi)部審計活動，增強內(nèi)部審計業(yè)務(wù)獨立性，提高高校內(nèi)部審計活動對高校治理目標(biāo)的適應(yīng)性。

(三)加強高校內(nèi)部審計隊伍建設(shè)，創(chuàng)新高校內(nèi)部審計工作理念、思路與方式

隨著高?；I資渠道的放開、學(xué)校辦學(xué)規(guī)模的日益擴大，高校資金運用的規(guī)模越來越大，經(jīng)濟活動的內(nèi)容與形式越來越復(fù)雜，因此對資金進行合理、有效管理的要求也就越來越高，高校內(nèi)部審計的責(zé)任也就越來越重，對高校內(nèi)部審計工作提出了更高的要求。

因此，高校內(nèi)部審計人員要創(chuàng)新審計觀念，培養(yǎng)和激發(fā)創(chuàng)新意識，改變只注重審計技術(shù)的學(xué)習(xí)，不注重觀念的更新，只注重個別問題，不注重全局問題，只注重審計報告反映問題，不注重報告問題的落實等傳統(tǒng)觀念;要不斷提高內(nèi)部審計人員的綜合素質(zhì)，學(xué)習(xí)先進的審計理論與技術(shù)，改變工作方式與手段，在內(nèi)部審計中運用結(jié)構(gòu)方法、數(shù)學(xué)方法、系統(tǒng)論、信息論和控制論等理論工具，大膽運用抽樣審計、計算機審計等前沿審計理論與審計方法，堅持與時俱進，創(chuàng)新審計數(shù)據(jù)和審計信息的收集與運用方式;要創(chuàng)新內(nèi)部審計工作思路，在堅持做好財務(wù)審計的同時，將績效審計納入日常審計業(yè)務(wù)工作安排，積極推進績效審計，完善高校內(nèi)部控制體系與貪腐防范體系的建設(shè);要創(chuàng)新高校內(nèi)部審計模式，從以靜態(tài)審計為主轉(zhuǎn)變?yōu)殪o態(tài)審計與動態(tài)審計相結(jié)合，從以現(xiàn)場審計為主轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)場審計與遠(yuǎn)程審計兼顧，從側(cè)重事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼮閭?cè)重事前、事中審計。

(四)創(chuàng)新高校內(nèi)部審計機制，注重風(fēng)險控制

隨著高校資金籌措、使用自主權(quán)的日益擴大，其所面臨的資金管理風(fēng)險也越來越高。作為內(nèi)部治理機制，高校內(nèi)部審計工作要著眼于高校的全局目標(biāo)和整體利益，主動發(fā)揮內(nèi)部控制與治理職能，防范與抵御可能產(chǎn)生的風(fēng)險。

首先，內(nèi)部審計人員要不斷提高自身風(fēng)險意識，根據(jù)本高校的經(jīng)濟現(xiàn)狀與未來發(fā)展目標(biāo)，與高校領(lǐng)導(dǎo)或管理層交流溝通，就高?？沙惺艿娘L(fēng)險性質(zhì)、范圍及其大小取得共識，對學(xué)校中各組織機構(gòu)進行風(fēng)險評估并進行評分，并以此確定審計范圍、重點審計對象、審計目標(biāo)及審計方法。

其次，內(nèi)部審計人員要學(xué)會識別風(fēng)險，不僅要對高校內(nèi)部具體經(jīng)營與管理項目實施風(fēng)險管理，更要對高校內(nèi)部審計的制度等環(huán)境因素進行綜合分析，要充分依據(jù)高校內(nèi)部審計業(yè)務(wù)的自身特點與規(guī)律，建立內(nèi)部審計的風(fēng)險防范機制，不斷降低審計風(fēng)險，以促進高校內(nèi)部治理目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三，要健全風(fēng)險評估機制。建立風(fēng)險評估機制是降低內(nèi)部審計風(fēng)險的有效途徑，內(nèi)部審計部門應(yīng)評估高校各職能部門所面臨風(fēng)險的性質(zhì)、范圍及強弱，及時告知有關(guān)職能部門風(fēng)險后果，并給出降低風(fēng)險的意見、建議及其對策。

最后，要構(gòu)建可行的風(fēng)險管理控制方案，同時注重風(fēng)險控制方案實施后的信息反饋與二次評估過程，對于風(fēng)險程度過高且無法有效控制或控制成本高昂的項目，應(yīng)建議終止項目。

［1］ 唐濤.高校內(nèi)部審計工作創(chuàng)新研究［J］.會計之友，2005(1):38－39.

［2］ 李江.談高校內(nèi)部審計制度創(chuàng)新［J］.審計與理財，2005(2):110－111.

［3］ 熊美欣.論內(nèi)部審計在公立高校治理中的作用［J］.教育財會研究，2005(5):39－42.

［4］ 華永杰，林靖偉.關(guān)于高校內(nèi)部審計創(chuàng)新的思考［J］.浙江水利水電專科學(xué)校學(xué)報，2007(2):87－89.

［5］ 趙楠.內(nèi)部審計在高校治理中的作用［J］.經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2008(8):102－103.

［6］ 左益，何倫坤，蘇興文.高校招投標(biāo)過程監(jiān)督的法理探討［J］.重慶工商大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2009(3):105－107.

［7］ 李紅.內(nèi)部控制審計發(fā)展歷程與現(xiàn)實意義［J］.重慶理工大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)，2011(6):137－138.

［8］ 陸軍偉.淺談促進高校治理中內(nèi)部審計的效用［J］.中國商界，2011(12):77.