劉遠(yuǎn)碧 鄧澤軍

（1.四川師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，四川 成都 610068;2.成都大學(xué)學(xué)前教育學(xué)院，四川 成都 610106）

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，教育公平問題日益嚴(yán)峻，義務(wù)教育均衡發(fā)展由此受到社會各界的廣泛關(guān)注。2003年9月國務(wù)院頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》，2005年5月教育部頒布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，黨的十七大以來，我國政府一再強(qiáng)調(diào)要“促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展”，其中一個重要內(nèi)容就是要促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。這表明義務(wù)教育均衡發(fā)展問題已進(jìn)入國家決策層的視野，并著力在操作層面給予考慮。不僅如此，我國學(xué)界對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題也給予了積極的研究和思考。通過CNKI全文數(shù)據(jù)庫的查閱發(fā)現(xiàn)，以“義務(wù)教育均衡發(fā)展”為題名的論文，從1986年到2001年有1篇，從2002年到2011年有925篇;以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”為題名的論文，從1986年到2001年有0篇，從2002年到2011年有72篇。通過超星數(shù)字圖書館遠(yuǎn)程查閱發(fā)現(xiàn)，以“義務(wù)教育均衡發(fā)展”為書名的相關(guān)著作僅有1部，沒有找到以“城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”為書名的相關(guān)著作，可見這方面的相關(guān)著作極少。從論文檢索的情況來看，2002年以前我國學(xué)界關(guān)于“城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”的相關(guān)研究成果極少，從2002年開始，相關(guān)研究成果逐漸增加，但真正進(jìn)行深入研究的成果并不多。鑒于此，本文擬對近十年來我國學(xué)術(shù)界關(guān)于城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究進(jìn)行比較全面的梳理、分析和評價，以期對該領(lǐng)域的后續(xù)研究及政策制定有所裨益。

一 我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究進(jìn)展

（一）現(xiàn)狀研究

我國學(xué)界在關(guān)注城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展現(xiàn)狀時，首先對義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵給予了深入的探討。汪明認(rèn)為，義務(wù)教育均衡發(fā)展主要包括三個層面:一是區(qū)域之間的均衡發(fā)展，省域之間、市域之間、縣域之間以及城鄉(xiāng)之間，都要統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)均衡發(fā)展;二是區(qū)域內(nèi)部學(xué)校之間的均衡發(fā)展;三是群體之間的均衡發(fā)展，特別應(yīng)當(dāng)關(guān)注弱勢群體的教育問題。［1］翟博指出，義務(wù)教育均衡發(fā)展在宏觀層面是教育供給與需求的均衡，中觀層面是教育資源配置的均衡，微觀層面是學(xué)校教育過程包括內(nèi)部課程教學(xué)資源配置的均衡、教育結(jié)果的均衡以及教育評價的均衡。［2］栗玉香提出，義務(wù)教育均衡發(fā)展指的是在一個區(qū)域內(nèi)政府提供在義務(wù)教育階段發(fā)展所需要的硬件(校舍、設(shè)施、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)……)投入方面，實現(xiàn)國家(含地區(qū))內(nèi)投入的相對均衡，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)辦學(xué)條件的均衡化，在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間初步實現(xiàn)居民之間義務(wù)教育權(quán)利平等、公民發(fā)展權(quán)力起點(diǎn)公平。［3］這三人的觀點(diǎn)集中反映了義務(wù)教育均衡發(fā)展的核心內(nèi)容。為了更好地理解這一問題，柳海民等人提出要避免對教育均衡理解的誤區(qū):一是平均論思想，認(rèn)為均衡發(fā)展是“平均發(fā)展”、“平均用力”，甚至是“削高就低”;二是限制論思想，認(rèn)為沒有限制，絕對不能實現(xiàn)均衡，均衡發(fā)展就是限制發(fā)展和同一發(fā)展，是低水平、低層次的整齊劃一發(fā)展，甚至是削足適履、以高就低、高水平“等待”低水平的發(fā)展。［4］盡管不少研究者從不同視角表明了自己的觀點(diǎn)，但總的來看，義務(wù)教育均衡發(fā)展主要涉及的是教育平等問題，甚至可以說是人權(quán)問題。

在此基礎(chǔ)上，學(xué)界還普遍關(guān)注了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展現(xiàn)狀。曾天山等人認(rèn)為，我國義務(wù)教育的城鄉(xiāng)差距不僅突出表現(xiàn)在辦學(xué)條件、經(jīng)費(fèi)投入、師資水平和教育質(zhì)量方面，還表現(xiàn)在課程、管理、輟學(xué)率、均衡發(fā)展觀、保障均衡的機(jī)制等方面。［5］一般認(rèn)為，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展應(yīng)體現(xiàn)在起點(diǎn)、過程和結(jié)果三個方面，其失衡現(xiàn)狀的研究也主要是從這三方面來進(jìn)行的。張樂天針對教育起點(diǎn)現(xiàn)狀，指出入學(xué)機(jī)會的城鄉(xiāng)差距，這些在小學(xué)與初中階段均有表現(xiàn)，［6］低入學(xué)率、低升學(xué)率、高輟學(xué)率曾經(jīng)是農(nóng)村義務(wù)教育的顯著特點(diǎn)。馬佳宏和劉頌等人針對教育過程的經(jīng)費(fèi)投入現(xiàn)狀，指出義務(wù)教育階段教育投入城鄉(xiāng)分配極不均衡，中小學(xué)生均教育經(jīng)費(fèi)、生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)和生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)的配置存在明顯的城鄉(xiāng)偏差。［7］［8］鮑傳友和徐劍波等人認(rèn)為，這種投入現(xiàn)狀導(dǎo)致了農(nóng)村中小學(xué)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備配置等方面的辦學(xué)條件遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市學(xué)校，同時還影響到城鄉(xiāng)義務(wù)教育專任教師在學(xué)歷、專業(yè)素養(yǎng)、綜合素質(zhì)上的差距，這些成為農(nóng)村實施素質(zhì)教育和提高教育質(zhì)量的瓶頸。［9］［10］朱迎春等人認(rèn)為，教育結(jié)果的失衡即城鄉(xiāng)學(xué)生受教育后獲得的學(xué)業(yè)上和發(fā)展上的差距，與他們在校時享有的教育資源密不可分，因而教育起點(diǎn)和過程的不公平必然導(dǎo)致或決定結(jié)果的不公平。［11］

我們認(rèn)為，城鄉(xiāng)間的不均衡是義務(wù)教育非均衡發(fā)展最為突出的表現(xiàn)，我國學(xué)界對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究主要經(jīng)歷了由關(guān)注城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題到城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對策的深入探討。需要注意的是，在城市和鄉(xiāng)村內(nèi)部，也存在校際和區(qū)域間在辦學(xué)條件、師資隊伍、教育經(jīng)費(fèi)、教育質(zhì)量等方面的不均衡，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展并非同步發(fā)展，正如鮑傳友所指出的“如何保持城鄉(xiāng)教育的差異，將城鄉(xiāng)教育差距控制在合理的范圍內(nèi)，以保護(hù)教育自身發(fā)展的多樣性和持久動力將是一個需要不斷探索的新課題”。［9］

（二）歸因研究

教育的發(fā)展受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多種因素的制約，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的失衡發(fā)展也是由多種因素造成的。綜合學(xué)界的觀點(diǎn)，主要有以下兩方面的原因:

一是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡。我國長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡發(fā)展的重要社會原因，同時它也必然衍生出城鄉(xiāng)二元教育結(jié)構(gòu)，帶來城鄉(xiāng)學(xué)校的巨大差距。任仕君等人分析了城鄉(xiāng)教育支持系統(tǒng)的差異，指出支撐城市教育的是現(xiàn)代工業(yè)社會、信息化社會和商業(yè)文明，而支撐農(nóng)村教育的是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會、鄉(xiāng)土社會和農(nóng)業(yè)文明，義務(wù)教育城鄉(xiāng)差距的根本原因主要在于城鄉(xiāng)教育的支撐系統(tǒng)不同。［12］另外，盛連喜等人則分析了城鄉(xiāng)社會的文化資本、社會資本、經(jīng)濟(jì)資本的差異及其對城鄉(xiāng)教育的影響，認(rèn)為文化資本的城鄉(xiāng)差異使城鄉(xiāng)之間的教師水平、家庭教育和社會教育存在較大差異，這直接關(guān)系到城鄉(xiāng)學(xué)生的文化水平，社會資本的城鄉(xiāng)差異使城鄉(xiāng)學(xué)生接受教育的積極性存在差異，而經(jīng)濟(jì)資本的城鄉(xiāng)差異使城鄉(xiāng)教育資源配置不均衡，最終導(dǎo)致發(fā)展的不均衡。［13］正是由于城鄉(xiāng)社會在經(jīng)濟(jì)、文化、社會發(fā)展等方面的顯著差異，從根本上決定了城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展。

二是城鄉(xiāng)義務(wù)教育的管理體制不健全。近十年來，我國雖采取了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，但仍未擺脫教育上城鄉(xiāng)分割的格局。也就是說，農(nóng)村教育始終未解決誰負(fù)責(zé)、應(yīng)負(fù)什么“責(zé)”的問題，在國家管理教育的宏觀層面，政府對城鄉(xiāng)教育差距反應(yīng)遲鈍，對于農(nóng)村教育中應(yīng)由政府提供的“公共財產(chǎn)”責(zé)任不到位。［14］可見，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的根源與教育管理的二元分割體制密切相關(guān)。不僅如此，政策、制度也是造成城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的主要原因，如土地制度、戶籍制度、稅收制度、社會保障制度、分級辦學(xué)體制、精英取向的教育政策等。正是由于社會和教育的轉(zhuǎn)型形成的政策制度缺失，使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展缺少政策和制度支撐，教育經(jīng)費(fèi)投入等相關(guān)政策法規(guī)難以有效落實。

（三）對策研究

從以上分析看到，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題十分突出，急需進(jìn)行深入的對策探討。針對我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的非均衡發(fā)展，眾多研究者提出了一系列應(yīng)對之策:

一是要建立健全義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入力度。鮑傳友等人認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建“以省和縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政體制，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投資力度，這是解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡問題的首要方式。［9］同時，楊娟等人指出，應(yīng)賦予教育行政部門更多的財政預(yù)算權(quán)力和二次分配權(quán)力，［15］這樣更有利于義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在城鄉(xiāng)之間的合理分配。李濤從城鄉(xiāng)教育統(tǒng)籌視角，提出應(yīng)實行區(qū)域義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)動態(tài)分配，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入數(shù)目不僅要根據(jù)學(xué)校人數(shù)來確立，還應(yīng)以學(xué)校質(zhì)量和辦學(xué)優(yōu)劣為依據(jù)［16］。我們認(rèn)為，這些舉措有助于改善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不合理狀況和農(nóng)村學(xué)校的布局調(diào)整，當(dāng)然更為理想的方式是將農(nóng)村義務(wù)教育投資主體從縣級上移到省級政府。

二是實施中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)對薄弱學(xué)校的改造。城鄉(xiāng)義務(wù)教育失衡發(fā)展的關(guān)鍵在于農(nóng)村義務(wù)教育的薄弱，需要根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r和教育發(fā)展的實際，積極落實中小學(xué)辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，把建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校作為發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的落腳點(diǎn)與突破口。只有義務(wù)教育階段的每所中小學(xué)都能按照法定標(biāo)準(zhǔn)，擁有大致均等的物質(zhì)條件和師資隊伍條件，才能在義務(wù)教育領(lǐng)域形成一個公平競爭的環(huán)境。目前來講，改造薄弱學(xué)校對于促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展意義重大，一般認(rèn)為，財政經(jīng)費(fèi)應(yīng)向薄弱學(xué)校傾斜，同時要重視培養(yǎng)薄弱學(xué)校的學(xué)科帶頭人，形成一支較為穩(wěn)定的教育教學(xué)骨干隊伍，并且要通過學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵重點(diǎn)學(xué)校兼并薄弱學(xué)校，強(qiáng)校帶弱校，弱校作為強(qiáng)校的分校，優(yōu)化教育資源配置。張樂天認(rèn)為尤其要運(yùn)用政策調(diào)節(jié)手段，調(diào)整城鄉(xiāng)間教育資源配置，使教育財政經(jīng)費(fèi)的增量部分主要向弱勢群體、薄弱學(xué)校、貧困地區(qū)傾斜，以使農(nóng)村薄弱學(xué)校的改造能深入推進(jìn)［6］。

三是建立人才培養(yǎng)與流動的優(yōu)化機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村教師隊伍建設(shè)。多數(shù)人認(rèn)為應(yīng)提高農(nóng)村教師學(xué)歷層次，建立城鄉(xiāng)教師雙向流動機(jī)制，制定城市教師支援、服務(wù)農(nóng)村教育的政策，尤其應(yīng)切實改善農(nóng)村教師的地位和待遇，使他們安心于本職工作，這些是解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師差距的關(guān)鍵。［17］為有效保障農(nóng)村義務(wù)教育師資隊伍建設(shè)，應(yīng)創(chuàng)新學(xué)校發(fā)展模式與加大財政投入，同時加大對缺員教師配備工作的督導(dǎo)力度，建立合理流動長效機(jī)制，促進(jìn)教師培訓(xùn)機(jī)構(gòu)成為農(nóng)村教師學(xué)習(xí)與獲取資源的中心。［18］

四是要創(chuàng)新義務(wù)教育管理體制機(jī)制，完善其政策和法律法規(guī)。為此，要加快政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源的合理均衡配置，應(yīng)對政府部門實行“問責(zé)制”，努力推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化;要堅持公平優(yōu)先、兼顧效率、供求平衡和利益兼顧的義務(wù)教育財力資源配置原則，［7］積極完善財政預(yù)算和監(jiān)督考核制度，規(guī)范政府資金分配行為和學(xué)校預(yù)算制度;要建立完善教育法律法規(guī)，如制定《義務(wù)教育投入法》，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定義務(wù)教育投入的地方標(biāo)準(zhǔn)和國家統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)，對不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的地方政府以及克扣、挪用、擠占、拖欠義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的行為依法追究其責(zé)任;［9］同時，要廢除教育法律制度中對農(nóng)村教育的不合理規(guī)定，健全農(nóng)村教育法律制度體系。

二 我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展研究的局限

總的來看，我國學(xué)界對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究主要經(jīng)歷了由關(guān)注城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均衡發(fā)展問題到城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展對策的深入探討，這些研究雖然對深刻認(rèn)識和全面把握我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題起到了積極作用，但仍存在以下不足:

一是理論研究多，實證研究少。多數(shù)研究者由于主客觀條件的限制，其研究結(jié)論缺乏針對性和可操作性，普遍存在著理論描述太多、實證研究不足等問題，對促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展工作的指導(dǎo)性不強(qiáng);即使有的研究是基于一定的實證研究或相關(guān)數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，從理論上、邏輯上看具有較強(qiáng)的可行性，但很少能夠回到實踐中進(jìn)行檢驗，缺乏后續(xù)的相關(guān)可行性研究。

二是共性研究多，個性研究少。我國學(xué)界雖然對義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵界定，以及在政策、法律和體制改革方面對如何促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展有較深入的探討，但相比之下，針對城鄉(xiāng)不同群體間的義務(wù)教育個性發(fā)展的分析和研究較少，如對少數(shù)民族地區(qū)，對處于不利地位的流動兒童、留守兒童、殘障兒童，對學(xué)校內(nèi)部的不同學(xué)生等缺少均衡發(fā)展研究，以及對課堂教學(xué)、課程、教學(xué)評價等是否公平的研究也較少，從而反映出當(dāng)前相關(guān)研究的不足。

三是縣域研究多，省域及更大區(qū)域的研究少。我國學(xué)界對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究以縣域為主，較少涉及省域內(nèi)的研究。不僅如此，我們通過CNKI等相關(guān)數(shù)據(jù)庫的查閱發(fā)現(xiàn)，以“西部義務(wù)教育均衡發(fā)展”為篇名的論文只有1篇，沒有發(fā)現(xiàn)以“西部(或中部、東部)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展”為篇名的論文和相關(guān)著作。為此，我們認(rèn)為在吸收、借鑒已有研究成果的基礎(chǔ)上，運(yùn)用實證的方法系統(tǒng)地探討省域及更大區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的問題，力求取得省域內(nèi)及更大區(qū)域內(nèi)推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的成果和經(jīng)驗，具有十分重要的理論意義和實踐價值。

四是缺乏相關(guān)的歷史研究。我國學(xué)界幾乎沒有對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的歷史進(jìn)行專門的研究，這不僅不利于人們了解我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的歷程，更重要的是，我們在針對我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展中存在的問題尋找其原因和對策時，會失去歷史這面鏡子。

三 我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展未來研究的關(guān)注點(diǎn)

近十年來，城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的研究成果不僅在數(shù)量上逐漸增加，而且在深度和廣度上都上了一個新臺階。學(xué)界對義務(wù)教育均衡發(fā)展的內(nèi)涵，城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的狀況及其成因、對策等已有較廣泛的認(rèn)識。鑒于此，筆者擬對未來的研究提出以下幾點(diǎn)意見供商榷。

一是鑒于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不平衡，教育管理體制和機(jī)制的不健全，教育政策、制度和法律的不完善等原因，我們需要將“特色發(fā)展”作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要推進(jìn)策略，把“教育質(zhì)量均衡”作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的關(guān)注重點(diǎn)，把“關(guān)注薄弱領(lǐng)域”作為義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要抓手［19］。

二是重視針對不同區(qū)域城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)行專門的實證研究和理論構(gòu)建。譬如，有研究者針對西部的貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，提出了“積極差別待遇”和“教育優(yōu)先區(qū)”［20］的理論構(gòu)想等。此外，關(guān)于城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展實證研究的區(qū)域拓展和突破問題等，都需要我們?nèi)コ掷m(xù)關(guān)注和不斷探索。

三是從最初單一的教育公平視角到教育立法、遠(yuǎn)程教育、教育督導(dǎo)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等多元視角對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展進(jìn)行研究，也是后續(xù)研究需要思考的問題。

四是對目前國內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展失衡的程度及其有效調(diào)節(jié)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和實行城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展等問題，也需要從評價和監(jiān)控體系等方面進(jìn)行深入研究。

總之，我們對城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的問題還會不斷地探討下去，而且隨著義務(wù)教育的改革和發(fā)展，必將會引起越來越多的人的關(guān)注，出現(xiàn)更多的研究領(lǐng)域、研究視角和研究方法，獲得更加豐富的切合我國實際的相關(guān)研究成果，從而促進(jìn)我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育不斷走向真正意義上的均衡發(fā)展。

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