胡智勇， 謝曉忠， 李 瑋

(重慶城市交通研究院有限責(zé)任公司，重慶 400020)

隨著近年重慶市經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，交通需求增長(zhǎng)迅猛，機(jī)動(dòng)車擁有量不斷增加，道路系統(tǒng)趨于飽和，交通設(shè)施建設(shè)不完善，道路交通供需矛盾突出，車輛行駛速度逐漸降低，居民出行時(shí)間延長(zhǎng)，擁堵“瓶頸”逐年增加。重慶市主城區(qū)尤其是中心城區(qū)交通擁堵日益嚴(yán)重，已呈現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展趨勢(shì)，出行難已成為影響民生和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的熱點(diǎn)問(wèn)題，亟待強(qiáng)有力的管理措施與對(duì)策來(lái)解決當(dāng)前遭遇的難題。

一、重慶主城交通面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

(一)交通供需矛盾日益嚴(yán)重

根據(jù)《2012重慶市主城區(qū)交通發(fā)展年度報(bào)告》和《2012重慶市主城區(qū)交通運(yùn)行分析年度報(bào)告》，截至2012年，重慶市主城區(qū)建設(shè)用地面積499.4平方公里，道路總長(zhǎng)度3554公里，機(jī)動(dòng)車保有量93.3萬(wàn)輛(其中私人小汽車保有量49.7萬(wàn)輛)［1－2］。對(duì)比主城區(qū)城市道路建成通車?yán)锍棠昶骄鲩L(zhǎng)不到4%的速度，機(jī)動(dòng)車保有量年平均增長(zhǎng)12%以上(其中私人小汽車保有量年均增長(zhǎng)20%左右)，增速逐年加快，超過(guò)北京、上海、廣州及國(guó)內(nèi)其他同類城市，位居全國(guó)首位。道路建設(shè)速度已遠(yuǎn)跟不上機(jī)動(dòng)車增長(zhǎng)速度，道路交通供需矛盾日益嚴(yán)重。

(二)高峰時(shí)段平均車速不斷下降

2012年主城區(qū)高峰小時(shí)機(jī)動(dòng)車車速24.9公里/小時(shí)，較2011年降低了4.3公里/小時(shí);地面公交高峰小時(shí)平均運(yùn)營(yíng)車速18.85公里/小時(shí)，較2011年降低了2.69公里/小時(shí)，居民平均出行時(shí)耗增加2分鐘。中心城區(qū)主要干道、交叉口和商圈交通擁堵非常嚴(yán)重，內(nèi)環(huán)以內(nèi)高峰時(shí)段12%的路段擁堵(平均行程車速低于18公里/小時(shí))，集中在主要客流走廊，擁堵路段及交叉口由“五大商圈”環(huán)道逐漸向周邊擴(kuò)散，渝中區(qū)中干道、北干道、建新東路、建新西路、南坪東路、天陳路、內(nèi)環(huán)西北段等道路擁堵程度進(jìn)一步加重，紅錦大道、人和大道、新南路、金開大道、楊雙路、石新路、渝州路、巴南大道等道路由暢通狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)閾矶聽顟B(tài)。

(三)公交出行環(huán)境下降

2012年，主城區(qū)公交車年客運(yùn)量17.7億人次，占居民機(jī)動(dòng)化出行比例2/3以上。2008年1月1日，重慶市主城區(qū)第一條由火車北站開往香港城BRT專線正式開通營(yíng)運(yùn)，線路全長(zhǎng)12.34公里，是在高九路上建立公交專用封閉式車道實(shí)施建設(shè)的。2009年12月21日，重慶市主城區(qū)正式實(shí)行了內(nèi)環(huán)高速公路范圍內(nèi)錯(cuò)時(shí)上下班制度，高峰期上班時(shí)間錯(cuò)開，同時(shí)劃設(shè)了84條“公交專用道”，建新南、北路最先設(shè)立公交專用道，公交開行首批6條“大站快車”線和6條區(qū)間車線路。由于道路條件限制或道路選擇不合理，公交專用道應(yīng)用中功能發(fā)揮難以令人滿意。隨著重慶市主城區(qū)第一條BRT“全天候公交專用封閉式車道”與貫穿建新南、北路的“限時(shí)公交專用道”的取消，目前主城區(qū)尚無(wú)真正意義上的“公交專用道”，道路資源分配不合理，加之公共交通換乘設(shè)施不完善，公交專用道、綠燈信號(hào)優(yōu)先權(quán)等保障措施缺失，“公交優(yōu)先”難以落實(shí)。

二、優(yōu)先發(fā)展公共交通是國(guó)內(nèi)外城市緩堵的主要經(jīng)驗(yàn)和共同選擇

世界許多大城市紛紛將“公交優(yōu)先”作為可持續(xù)城市交通發(fā)展的主導(dǎo)戰(zhàn)略［3］。公共交通是集約型的交通方式，能以較小的社會(huì)成本實(shí)現(xiàn)最大的交通效率，公交優(yōu)先體現(xiàn)了效率優(yōu)先、環(huán)保綠色交通優(yōu)先及社會(huì)公平。優(yōu)先發(fā)展公共交通是實(shí)現(xiàn)城市交通的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)、環(huán)境可持續(xù)、社會(huì)可持續(xù)的重要抓手，成為世界大城市發(fā)展可持續(xù)交通、治堵的共同選擇。

在城市化、機(jī)動(dòng)化發(fā)展進(jìn)程中，為了解決城市交通擁堵和污染問(wèn)題，法國(guó)最先提出并實(shí)施“公交優(yōu)先”政策。在巴黎市區(qū)，發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)對(duì)于緩解交通擁堵起到了重要的作用，巴黎設(shè)置了480多條全天或部分時(shí)間禁止其他車輛使用的公共汽車專用道，高峰時(shí)間公共交通客運(yùn)工具使用比例達(dá)到83%;英國(guó)從上世紀(jì)70年代中旬開始，政府政策從投資建路向公交優(yōu)先和交通管理傾斜，倫敦采取建構(gòu)立體公共交通體系，采用現(xiàn)代化的交通管理方案，并通過(guò)征收交通擁堵費(fèi)、較高停車費(fèi)等限制私人汽車的使用;洛杉磯是典型的多中心的城市空間結(jié)構(gòu)，為應(yīng)對(duì)城市擁堵，洛杉磯通過(guò)大力發(fā)展低成本的快速公共交通系統(tǒng)、積極建設(shè)共乘車道(只允許2個(gè)人以上共乘)來(lái)提高道路的通行能力;新加坡政府于1996年出臺(tái)了交通白皮書，提出優(yōu)先發(fā)展公共交通、加強(qiáng)交通需求管理的交通發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)采取擁堵收費(fèi)、車輛數(shù)年度配額和公眾競(jìng)買“擁車權(quán)”等需求管理措施，有效緩解了城市交通問(wèn)題;香港從上世紀(jì)70年代開始實(shí)施機(jī)動(dòng)車牌照拍賣、年牌照費(fèi)等措施，并重點(diǎn)要求擴(kuò)充及改善公共交通服務(wù)，實(shí)行公交優(yōu)先來(lái)緩解交通擁堵;2010年12月，北京市人民政府出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見》，提出加大優(yōu)先發(fā)展公共交通力度，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車總量調(diào)控并引導(dǎo)合理使用，明確六大方面28條具體措施來(lái)應(yīng)對(duì)愈演愈烈的交通擁堵問(wèn)題;2011年1月，廣州發(fā)布《中心城區(qū)緩解交通擁堵方案》，強(qiáng)調(diào)持續(xù)推進(jìn)“公交優(yōu)先”發(fā)展戰(zhàn)略，完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化交通出行結(jié)構(gòu)，建立了緩解交通擁堵的長(zhǎng)效工作機(jī)制。

各大城市應(yīng)對(duì)和緩解交通擁堵的經(jīng)驗(yàn)與共同特點(diǎn)是:采取全方位的公共交通優(yōu)先政策(如財(cái)政補(bǔ)貼、公共交通換乘優(yōu)惠、公交專用道、公交信號(hào)優(yōu)先等)，保證公共交通優(yōu)先發(fā)展，提高公共交通分擔(dān)率;以高快速路引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局，以公共走廊引導(dǎo)人居集聚，以公共交通樞紐打造城市開發(fā)中心;采取包括限制小汽車過(guò)快發(fā)展、引導(dǎo)小汽車合理使用的需求管理措施。

三、有效緩解重慶主城交通擁堵的對(duì)策

(一)統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確公共交通為主的發(fā)展模式

世界各大城市走過(guò)了不同的發(fā)展道路，形成了各有特色的交通發(fā)展模式。城市交通模式的形成與城市的人口和用地條件、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、空間布局等緊密相關(guān)。北美城市地廣人稀，大多選擇小汽車為主的模式，許多歐洲城市選擇小汽車和公共交通并重模式，亞洲城市殊途同歸，選擇了公共交通為主模式，因?yàn)閬喼蕹鞘械挠玫貤l件和人口密度不能支持小汽車的大規(guī)模發(fā)展。重慶市作為山地城市，地少人多，應(yīng)當(dāng)借鑒香港、新加坡的成功經(jīng)驗(yàn)，采用公共交通為主的發(fā)展模式，明確緩解城市交通問(wèn)題的主要出路應(yīng)是“人本交通”、“綠色交通”。

(二)切實(shí)落實(shí)公共交通優(yōu)先發(fā)展，鼓勵(lì)公共交通出行

1.確保公交路權(quán)優(yōu)先

根據(jù)公交專用道設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，在建新東路、學(xué)府大道、江南大道、渝南大道、渝魯大道、石小路、鵝公巖大橋、渝州路等機(jī)動(dòng)車道4車道以上、斷面單向公交車高峰小時(shí)流量大于90輛/小時(shí)或路段機(jī)動(dòng)車道3車道、單向公交客運(yùn)量大于4000人次/小時(shí)、斷面公交車流量大于150輛/小時(shí)路段設(shè)置全天候公交專用道，在紅錦大道、建新北路、建新南路、建新西路(環(huán)道)、紅黃路、紅石路、渝中區(qū)中干道、北干道、渝澳大橋、嘉陵江大橋、觀音橋東環(huán)道、南坪東路(重百)、漢渝路、小龍坎正街等單向公交客運(yùn)量大于5000人次/小時(shí)設(shè)置高峰時(shí)段公交專用道，實(shí)現(xiàn)全市公交專用道設(shè)置率達(dá)30%;加快建設(shè)公共交通車輛優(yōu)先通行信號(hào)管理系統(tǒng)，在公交專用道沿線、新牌坊立交、紅旗河溝立交、黃泥磅立交、紅土地立交等城市干道和重要節(jié)點(diǎn)設(shè)置優(yōu)先通行的標(biāo)志、信號(hào)裝置，減少公交車輛在道路交叉口的停留時(shí)間，提高車輛運(yùn)行速度，實(shí)現(xiàn)公共汽車優(yōu)先通行信號(hào)設(shè)置比例達(dá)到30%以上;加強(qiáng)公交專用道監(jiān)管力度，依法嚴(yán)格管理公交專用道。

2.加快公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

完善軌道交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)功能，在軌道交通項(xiàng)目的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)環(huán)節(jié)應(yīng)充分考慮軌道與公共汽電車的換乘、銜接;在大坪、紅旗河溝、五里店、南坪、沙坪壩等合理規(guī)劃與建設(shè)公共交通場(chǎng)站和換乘節(jié)點(diǎn)，著力解決公交車占道停車以及換乘不便等問(wèn)題;公租房、大型社區(qū)等公共汽車首末站配套建設(shè)納入業(yè)主投資預(yù)算，按照規(guī)劃每萬(wàn)人1000平方米的標(biāo)準(zhǔn)與主體工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計(jì)、同步建設(shè)、同步竣工、同步使用。

3.優(yōu)化公交線網(wǎng)結(jié)構(gòu)

結(jié)合軌道線網(wǎng)布局與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化主城區(qū)公交線網(wǎng)，對(duì)地面公交線網(wǎng)進(jìn)行分類調(diào)整，完善軌道1、2、3、6號(hào)線的接駁公交站點(diǎn)和線路，著力解決線路重復(fù)系數(shù)過(guò)高、非直線系數(shù)過(guò)大問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)與軌道線網(wǎng)相互協(xié)調(diào)，共同培育客流;提高公交服務(wù)覆蓋率，公交線路布設(shè)深入次干路與支路，讓公交車進(jìn)社區(qū)，實(shí)現(xiàn)公交線路支路覆蓋比例由當(dāng)前的17.31%提高至30%以上;增強(qiáng)大學(xué)城、兩路、茶園等外圍地區(qū)的公交服務(wù)力度，縮短到站步行距離。

4.鼓勵(lì)和大力支持公共交通用地綜合開發(fā)

樹立交通引導(dǎo)城市發(fā)展理念，以公共交通走廊作為城市的發(fā)展軸，促進(jìn)人口居住和就業(yè)沿公交走廊兩側(cè)集聚，使70%的公交出行集中在公交走廊兩側(cè)，實(shí)現(xiàn)緊湊型城市發(fā)展;同時(shí)，以公共交通站點(diǎn)為中心作為城市的開發(fā)中心，在公共交通站點(diǎn)及周邊區(qū)域進(jìn)行居住、商業(yè)、辦公、公共設(shè)施等土地的高強(qiáng)度混合開發(fā)。

5.加大對(duì)公共交通財(cái)政投入

加大政府投入，將公共交通發(fā)展資金納入公共財(cái)政體系，城市公共交通年固定資產(chǎn)投資占GDP的比例不低于2%，財(cái)政投入不低于財(cái)政支出的2.5%;明確公共交通的公益性，對(duì)因?qū)嵤耙恍r(shí)免費(fèi)換乘優(yōu)惠”、執(zhí)行政府指令的低于成本的票價(jià)、月票以及老年人、殘疾人等減免票措施減少的收入和完成其他政府指令性任務(wù)增加的支出，政府以購(gòu)買服務(wù)形式進(jìn)行補(bǔ)償;對(duì)因開通冷僻線路增加的成本，公共財(cái)政給予全額補(bǔ)償。

(三)加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車管理，引導(dǎo)合理使用

1.機(jī)動(dòng)車增量調(diào)控

合理調(diào)控機(jī)動(dòng)車總量增長(zhǎng)速度，緩解機(jī)動(dòng)車總量過(guò)快增長(zhǎng)。2011年，主城區(qū)千人機(jī)動(dòng)車擁有量87輛，較之于2010年(75輛)增長(zhǎng)16%，連續(xù)兩年增速超過(guò)15%，遠(yuǎn)高于廣州、上海等同類城市的發(fā)展速度。借鑒新加坡、香港及上海等千人機(jī)動(dòng)車擁有量超過(guò)80輛時(shí)實(shí)施牌照定額發(fā)放、牌照拍賣的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重慶機(jī)動(dòng)車發(fā)展實(shí)際與道路資源利用情況，適時(shí)制定并實(shí)施主城區(qū)的機(jī)動(dòng)車增量調(diào)控措施，有效控制主城區(qū)機(jī)動(dòng)車增速。

2.實(shí)行差別化調(diào)控管理

對(duì)小汽車交通在行駛區(qū)域、行駛時(shí)段以及停車服務(wù)等方面實(shí)行差別化調(diào)控管理，在紅錦大道、建新北路、五紅路、長(zhǎng)江大橋等重點(diǎn)擁堵路段高峰小時(shí)實(shí)施單雙號(hào)或尾號(hào)限行;研究重點(diǎn)擁堵路段或區(qū)域交通擁堵收費(fèi)方案，擇機(jī)實(shí)施;按照“中心高于外圍、路內(nèi)高于路外、地上高于地下”和差別化的原則，進(jìn)一步調(diào)整停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在五大商圈、財(cái)富中心、磁器口、朝天門碼頭等實(shí)施差別化停車管理，控制機(jī)動(dòng)車進(jìn)入核心區(qū)的數(shù)量。

(四)科學(xué)制定企事業(yè)單位錯(cuò)時(shí)上下班制度

根據(jù)國(guó)內(nèi)其他城市的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)制定企事業(yè)單位錯(cuò)時(shí)上下班制度，從根源上解決早晚高峰客流量峰值過(guò)大的問(wèn)題，建議分析公共交通分布特征及市民出行習(xí)慣，引導(dǎo)企事業(yè)單位根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)及出行分布制定適合自身的錯(cuò)時(shí)上下班制度。根據(jù)重慶市主城區(qū)相關(guān)調(diào)查顯示，客流時(shí)間分布早高峰一小時(shí)為7∶45—8∶45，晚高峰一小時(shí)為17∶45—18∶45。建議早高峰錯(cuò)峰的時(shí)間段盡量安排在7∶15—7∶45內(nèi)，上班時(shí)間為8∶30;晚高峰錯(cuò)峰時(shí)間盡量在17∶15—17∶45內(nèi)，下班時(shí)間為17∶00;同時(shí)運(yùn)營(yíng)企業(yè)可以根據(jù)客流情況，適當(dāng)增加6∶45—7∶45及18∶45—19∶45時(shí)間段內(nèi)的車輛數(shù)，提高服務(wù)水平。

(五)科學(xué)規(guī)劃和加強(qiáng)管理，提高現(xiàn)代交通管理水平

加快優(yōu)化調(diào)整交通吸引量大的城市功能布局，逐步將中心區(qū)范圍內(nèi)交通吸引量大的城市功能體向二環(huán)區(qū)域轉(zhuǎn)移，疏解中心區(qū)的交通壓力，實(shí)現(xiàn)交通設(shè)施與城市功能匹配;加快打通斷頭路、拓寬瓶頸路段、改造重要交通交叉口、實(shí)施道路微循環(huán)，完善人行過(guò)街和步行系統(tǒng)，提高既有道路的通行能力;推進(jìn)交通信息化和智能化建設(shè)，提高管理水平和運(yùn)行效率;完善大型建設(shè)項(xiàng)目交通影響評(píng)價(jià)制度，作為項(xiàng)目規(guī)劃同步審批的法定要件;分年度制定主城區(qū)緩解交通擁堵工作方案，將緩解交通擁堵工作納入市、區(qū)兩級(jí)政府重點(diǎn)工作任務(wù)督查和績(jī)效考核內(nèi)容。

［1］重慶市城市交通規(guī)劃研究所.2012重慶市主城區(qū)交通發(fā)展年度報(bào)告［R］.重慶市城市交通規(guī)劃研究所，2013.

［2］重慶市城市交通規(guī)劃研究所.2012重慶市主城區(qū)交通運(yùn)行分析年度報(bào)告［R］.重慶市城市交通規(guī)劃研究所，2013.

［3］袁靜.國(guó)外大城市交通擁堵治理方法研究［J］.黑龍江科技信息，2011(29):125－126.

［4］朱軍功，程坦.大城市交通擁堵緩解對(duì)策研究——以重慶市主城區(qū)交通緩解對(duì)策研究為例［J］.公路交通技術(shù)，2010(2):128－131.