胡洪彬

(中國旅游研究院 旅游標準化研究所，杭州 311231;浙江旅游職業(yè)學院 社會科學部，杭州 311231)

改革開放以來，浙江旅游業(yè)飛速發(fā)展，旅游活動大眾化、常態(tài)化趨勢日益明顯，截至2011年，全省接待入境旅游者達773.69萬人次，同比增長13%，實現(xiàn)旅游外匯收入45.42億美元，同比增長15.56%［1］。浙江旅游業(yè)的快速崛起，迫切要求提升旅游公共服務質量，以滿足龐大消費群體的現(xiàn)實需求。為了解游客對浙江旅游公共服務的真實看法，把握浙江旅游公共服務發(fā)展的客觀現(xiàn)狀，筆者在杭州西湖景區(qū)、嘉興南湖景區(qū)和溫州雁蕩山景區(qū)采用問卷調查和部分訪談的形式對游客進行了實地調研，共發(fā)放問卷600份，回收有效問卷527份。同時以游客感知的現(xiàn)狀分析為基礎，探討了浙江旅游公共服務供給問題的客觀根源，并提出了相應的改進策略。

1 游客對浙江旅游公共服務的感知分析

1.1 游客對旅游公共信息服務的感知

作為旅游公共服務體系的核心構件，旅游公共信息服務是指為滿足游客對目的地旅游基本信息、安全信息、旅游產品促銷信息等相關信息服務的需要，及時將加工好的信息產品以各種便捷的形式傳遞給旅游者的過程［2］。從供給過程來看，旅游公共信息服務主要通過浙江本地的網(wǎng)絡信息、影視媒體、報刊雜志、旅游咨詢服務機構等多種途徑來完成的。調查顯示，互聯(lián)網(wǎng)是目前浙江省內旅游者獲取旅游信息的主要手段，包括使用政府部門的旅游網(wǎng)站及旅行社的門戶網(wǎng)站等，占到被調查總數(shù)的60.1%。其次是通過影視媒體獲得旅游信息，占到19.3%，還有14.7%的游客通過閱覽相關報刊雜志獲取相關的旅游信息，如旅游書籍、宣傳手冊等，并將其視為旅游體驗的一部分。旅游者進行旅游選擇時較少地通過浙江本地的旅游咨詢服務機構獲取旅游信息，其只占到樣本總量的5.9%。這表明目前浙江旅游信息服務主要還是依靠網(wǎng)絡途徑來實現(xiàn)，其他方面參與力度不夠，整體還缺乏有效的協(xié)同力和綜合力，尤其是在旅游咨詢機構建設方面需進一步加大發(fā)展力度。

1.2 游客對旅游公共安全保障服務的感知

旅游公共安全保障類服務主要是為旅游者的旅游活動能夠安全和有序進行以及旅游業(yè)能夠健康發(fā)展而提供的保障服務。從構件上看，其主要包括旅游交通安全服務、游樂設施安全服務、旅游飲食安全服務、旅游消防安全服務、旅游突發(fā)事件應急救援服務等內容［3］4。調查顯示，在浙江旅游公共安全保障服務體系中，游客對旅游飲食安全服務的感知度最高，達到41.7%，許多游客都認識到了本地政府在旅游飲食衛(wèi)生監(jiān)督檢查工作上做出的努力，并對能及時受理和處置游客的旅游餐飲安全投訴表示了贊同。對旅游突發(fā)事件應急救援服務的感知排其次，占到29.2%，對旅游消防安全服務和旅游交通安全服務的感知分別占到12.3%和11.7%，最后是對游樂設施安全服務的感知，為5.1%。與此相對應，針對游客自身對旅游公共安全認知的調查則顯示，有高達97.7%的入浙游客認為在旅游過程中應有定點管理人員進行安全提示。這說明游客本身對旅游公共安全服務有較高的需求，這與現(xiàn)實發(fā)展狀況形成了一定程度的反差，浙江省旅游公共安全保障部門應積極提升在旅游交通、游樂設施、旅游消防安全等方面的服務供給質量。

1.3 游客對旅游公共行政服務的感知

旅游公共行政服務是旅游公共管理部門通過一定方式的調節(jié)和監(jiān)管活動，維護旅游市場秩序的公共行為。旅游公共行政為游客參與旅游活動、提升旅游品質等提供了保障。在具體運行中，旅游公共服務部門一般采用完善旅游政策法規(guī)、建立旅游服務質量管理和評價機制、嚴格旅游行政執(zhí)法、提高旅游行政透明度等方法來達到應有的目標［3］6。統(tǒng)計顯示，對旅游公共行政服務的感知體系中，游客在旅游服務質量管理和評價機制上感知度最高，達到41.0%，許多游客對一些景點建立的以游客評價為主的評價機制表示認可和歡迎。對旅游行政透明度的感知度占到24.3%，一些游客表示公共管理部門在發(fā)布包括客房價格、酒店接待能力、客房預訂率等信息方面體現(xiàn)了及時性和動態(tài)性，為引導社會消費提供了有效指引。此外對嚴格旅游行政執(zhí)法的感知度也占到22.8%，而對浙江本地旅游政策和法規(guī)感知度則只占到11.9%。這組數(shù)據(jù)表明，浙江旅游公共行政服務在推進旅游產業(yè)發(fā)展進程中做出了積極努力，但是存在缺乏系統(tǒng)性和規(guī)范性的缺陷，尤其是相關政策和法規(guī)方面的信息服務較為欠缺，需要進一步加以提升。

1.4 游客對旅游公共服務設施的感知

旅游公共設施即旅游景區(qū)為游客游覽參觀提供服務的各種公共性和服務性設施，包括住宿與餐飲服務設施、景區(qū)環(huán)保設施、交通運輸設施、娛樂設施、購物設施及安全設施等多重體系［4］。作為旅游公共服務的主要平臺，旅游公共服務設施的完善是提升旅游品質的重要前提，也是實現(xiàn)區(qū)域旅游產業(yè)整體競爭力提升的內在保障。調查顯示，在所有內在構成的6個元素中感知度基本持平，其對購物設施、住宿和餐飲服務設施感知度相對最高，為22.1%和20.9%，對交通運輸設施感知度也達到18.2%，對景區(qū)娛樂設施和環(huán)保設施的感知度為15.1%和13.2%，其中一些景點環(huán)境衛(wèi)生質量不高及秩序混亂的現(xiàn)象成為部分游客反映的突出問題，對禁區(qū)安全設施感知度最低，只達到10.5%。一些景區(qū)安全標志建設、公共安全維護未得到游客的有效認知?？梢?，浙江省旅游公共服務設施建設存在欠缺完善性的弊端，尤其是在安全和環(huán)保設施方面水平不高，這與浙江旅游產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實要求存在一定的差距，從長遠來看，與現(xiàn)代旅游市場需求不相適應，旅游公共服務配套設施不健全的問題不容忽視。

2 旅游公共服務供給的制約因素分析

2.1 地方政府旅游公共服務供給的選擇性和不當偏好

政府是社會發(fā)展的掌舵者，也是旅游業(yè)發(fā)展的直接關涉者，政府的政策輸出、管理服務等是構成旅游發(fā)展的重要因素，負有維護公共權益的重要責任。但作為一種組織機構，政府本身也具有一定程度的“經濟人”理性，值得關注的是當前地方政府在旅游管理上的市場化取向中的確在某種程度上導致了部分行政人員“經濟人”化現(xiàn)象，以至慢慢消融了其在公共服務中應有的價值準則，致使其在旅游公共服務供給上的選擇性和不當偏好。一方面，在旅游產品供給中重開發(fā)、輕保護。浙江濃厚的商業(yè)氣息給旅游業(yè)發(fā)展打上了更為深刻的經濟烙印，一些地方政府在旅游開發(fā)中往往把追求旅游資源的經濟價值擺在首位，而弱化了對旅游資源的保護力度，導致一些旅游景區(qū)客觀存在開發(fā)利用無節(jié)制、旅游服務設施過度膨脹和景區(qū)管理粗放等問題，影響到旅游業(yè)發(fā)展的可持續(xù)化。另一方面，在旅游基礎設施建設中重營利、輕公益。浙江本地除少數(shù)景區(qū)進行免費開放外，大部分景區(qū)依然價格高攀，而且一些地方政府提供旅游公共服務也偏重于營利性的基礎設施建設、旅游目的地形象宣傳，而對于旅游公共安全、旅游信息平臺建設等方面則相對欠缺。特別是一些公益性旅游公共產品，如文化古跡、自然保護區(qū)等供給嚴重不足，導致一些公共旅游產品的流失，加劇了旅游公共服務的供需矛盾。

2.2 地方政府旅游公共管理部門能力不足

政府能力也稱作政府效能，是政府實際能夠履行職責和功能的程度，它要解決的是政府如何去做、通過什么方式去做的問題。政府能力建設是推進經濟發(fā)展和社會進步的根本前提，更是國家行政體制改革與發(fā)展的重要目標。近些年來，隨著浙江旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展和民眾在信息咨詢、安全保障、交通指引等公共服務需求方面的不斷提升，在客觀上對各級地方政府旅游管理部門的能力水平提出了更高要求。然而，目前地方政府在推進區(qū)域旅游發(fā)展進程中，受體制和環(huán)境等多重制約，其公共管理能力亟需提升。從資源分配能力看，在轉型期大背景下，受社會利益再分配和政策不完善的影響，地方政府在旅游信息服務、旅游安全保障等公共服務方面存在較大的差距。而從政府管理能力看，由于對旅游資源、旅游公共服務目前尚未有清晰的界定，在涉及旅游經營權的審核、備案等權力時，各個部門存在職能交叉的問題。在缺乏有效監(jiān)督和制度規(guī)約的情況下，必然導致旅游管理主體行為的隨意性，引發(fā)政府管理“越位”、“缺位”和“錯位”等情況出現(xiàn)，結果必然使得旅游公共服務供給中出現(xiàn)無序化現(xiàn)象，零負團費、吃回扣等問題難以消除。

2.3 旅游公共服務供給的法制缺位

制度是穩(wěn)定、受重視的和反復的行為模式，正如鄧小平所言:“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”［5］當前，我國旅游立法和相關制度建構相對滯后，很多旅游公共管理活動還缺乏高層次的法制依據(jù)，以至地方政府的旅游公共服務職能分散，資源開發(fā)與經營管理缺乏統(tǒng)一部署，導致區(qū)域旅游業(yè)發(fā)展方式粗放、旅游公共服務供給欠缺科學化等問題的出現(xiàn)。一方面，旅游公共服務供給缺乏配套的旅游法制環(huán)境。雖然我國早在上世紀80年代初就已開始著手進行旅游法起草工作，然而時至今日依然未進入立法程序。旅游基本法的缺失，使得許多旅游活動中的法律問題無章可循。目前，雖有《旅游安全管理暫行辦法》、《導游人員管理條例》、《旅游飯店星級的劃分與評定》等一些規(guī)范制度的存在，但法律缺位依舊是當下旅游業(yè)發(fā)展的主要制約因素，同時也是導致旅游公共服務供給體制建構缺失的重要外因。另一方面，旅游公共服務體制自身也滯后于旅游市場化的現(xiàn)實需求。長期以來，旅游業(yè)發(fā)展是在政府主導下進行的，這種由政府主導的公共服務模式雖符合了一定時期的旅游產業(yè)發(fā)展需求，但隨著旅游業(yè)的飛速發(fā)展以及民眾旅游需求的不斷提升，單一制政府總攬的公共服務體制弊端逐漸顯現(xiàn)，限制了旅游發(fā)展的靈活性和旅游管理的全面性，無法滿足廣大人民群眾的需求，且基層群體的旅游需求與旅游權利保障往往被邊緣化。

2.4 社會力量參與不足

在旅游業(yè)發(fā)展進程中，地方政府在進行公共服務建設中發(fā)揮著主導作用，但隨著旅游業(yè)的發(fā)展及游客對旅游公共需求層次的提高，單靠政府一己之力已無法完全承擔提供旅游公共服務的所有職能。要提升旅游公共服務水平，地方政府必須積極引入其他社會主體參與和提供旅游公共服務作為補充。所謂旅游公共服務社會化，就是以旅游市場的現(xiàn)實需求為導向，調動社會力量參與旅游公共服務供給，根據(jù)旅游公共服務項目的特點和性質，實現(xiàn)旅游公共服務供給主體的多元化和供給方式的多樣化，從而形成以政府為主導、各種社會主體共同參與的旅游公共服務供給格局。然而，目前地方政府在旅游公共服務上的社會化程度偏低。如浙江省各類旅游行業(yè)協(xié)會在旅游公共服務上的作用還比較弱，尤其是缺乏專業(yè)人才、協(xié)調能力弱、組織權威不夠和公信力不足，導致自身在旅游公共服務供給中心有余而力不足［6］。這使其在參與區(qū)域旅游發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)監(jiān)督管理、開展旅游公益事業(yè)、宣傳旅游目的地等公共服務方面都未能起到應有的作用，從而使地方政府在旅游公共服務供給中占據(jù)獨大的位置，進而使其在公共服務供給過程中產生壟斷行為，造成旅游市場信息不對稱的現(xiàn)象，導致游客的利益受損，從而影響到整個旅游市場的良性發(fā)展。

3 推進旅游公共服務發(fā)展的路徑選擇

3.1 轉變地方政府的旅游治理模式，實現(xiàn)旅游公共管理的善治轉變

要切實提升旅游公共服務水平，地方政府的旅游管理過程就絕不應是一種政府自上而下的單向度的統(tǒng)治，而應是地方政府與民眾之間在雙向溝通、廣泛配合的基礎上實現(xiàn)的“善治”。所謂“善治”，即政府與民眾在公共生活上的合作管理，是政治國家與公民社會之間的最佳結合狀態(tài)。［7］善治模式是當下我國行政發(fā)展的重要趨向，在推進旅游公共服務發(fā)展的進程中，必須積極借鑒和吸收這一先進理念，努力推進地方政府旅游管理部門公共服務模式實現(xiàn)由政府單獨負責向與社會協(xié)同的善治轉變。在實踐中，地方政府的旅游管理部門應努力做好如下兩點:一是要積極調整旅游公共服務的策略，努力創(chuàng)新旅游公共服務內容，在保證對一些熱點旅游景區(qū)提供在信息、安全等方面公共服務的同時，積極通過網(wǎng)絡傳媒等途徑，擴大公共服務范圍，從而最大程度地滿足民眾對旅游公共服務的現(xiàn)實需求。二是地方政府的旅游管理部門也要努力提高自身的公共服務質量，通過政府相關職能向社會的逐步轉移，從根本上解決權力濫用、私用等與善治、依法行政等相違背的問題，在提升自身服務質量的基礎上，真正為推進旅游公共服務發(fā)展做出努力。

3.2 推進制度構建，建構旅游公共服務供給的法制體系

制度是帶有根本性和全局性的東西，諾斯指出:“制度是一個社會的博弈規(guī)則，或者更規(guī)范地說，它們是一些人為設計的，形塑人們互動關系的約束?！保?］旅游公共服務水平的提升必須努力強化相關法律和制度的建設:①完善旅游公共服務的多元參與機制。當前，地方政府要積極通過完善制度，構建民眾利益表達的制度平臺。如通過懇談會、聽證會及網(wǎng)絡媒體等途徑，切實滿足民眾旅游方面的權益訴求，在實現(xiàn)社會利益協(xié)調和整合的基礎上，推進旅游產業(yè)實現(xiàn)科學發(fā)展。②建立旅游公共服務發(fā)展的評估與考核制度。提升旅游公共服務水平，尤其強化落后地區(qū)旅游公共服務建設，實現(xiàn)區(qū)域旅游的協(xié)調發(fā)展，必須建立一個有效的政府績效評估機制，定期發(fā)布公共服務供給狀況評估報告，同時努力探索建立各部門旅游公共服務供給情況的考核機制，將其實施情況作為衡量部門工作成效的重要內容，以切實發(fā)揮各部門進行旅游公共服務供給的積極性和主動性。③要建立充足的轉移支付機制。推進地區(qū)旅游公共服務的發(fā)展，必須建立相應的財政支持制度，尤其要加大對旅游公共設施建設的財政轉移支付力度，引導更多的社會資源支持旅游業(yè)發(fā)展，真正實現(xiàn)旅游公共服務發(fā)展的科學化。

3.3 依靠社會組織，構筑旅游公共服務有效供給的社會載體

旅游公共服務的供給從來都不是政府旅游管理部門的一己之事，旅游公共服務水平的提升呼喚各級政府公共服務職能的社會化發(fā)展，努力吸引各類社會組織參與供給。以各類旅游行業(yè)協(xié)會、旅游社團等為代表的旅游類社會組織本身具有一定的公益性、互助性等特質，在參與和提供旅游公共服務方面能發(fā)揮政府和市場都無法發(fā)揮的作用。歐美各國成立的一些社會團體，如法國農會、美國的國家鄉(xiāng)村旅游基金、羅馬尼亞鄉(xiāng)村生態(tài)和文化旅游協(xié)會等，其在旅游項目規(guī)劃、募集和發(fā)放資助、開展宣傳工作等方面發(fā)揮著不可替代的作用［9］。因此，地方政府應積極開展與社會組織的合作，充分發(fā)揮其積極作用，以延伸并補充政府在旅游公共服務供給上的不足，并逐步形成較為完善的旅游公共服務網(wǎng)絡。當前各級政府要努力加強對它們的宏觀引導，根據(jù)區(qū)域旅游發(fā)展狀況有意識地推進，使旅游類社會組織在布局、結構和規(guī)模上實現(xiàn)一致性與合理性，并著力剔除一切不合理的管制措施，使其能以獨立姿態(tài)發(fā)揮作用。同時，地方政府要主動放下身段，把旅游產業(yè)發(fā)展中的一些技術性難題交于其解決，以充分發(fā)揮其靈活性的優(yōu)勢，使其在推動旅游公共服務發(fā)展進程中做出積極貢獻。

［1］浙江省統(tǒng)計局.2011年浙江省國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.［2012-02-23］.http://www.zj.stats.gov.cn/art/2012/2/23/art_164_201.htm.

［2］張萌.旅游公共服務:國際經驗與啟示［J］.商業(yè)研究，2010(3):120-124.

［3］李軍鵬.加快完善旅游公共服務體系［J］.旅游學刊，2012(1).

［4］李爽.旅游公共服務:內涵、特征與分類框架［J］.旅游學刊，2010(4):20-26.

［5］鄧小平.鄧小平文選:第2卷［M］.北京:人民出版社，1994:333.

［6］俞可平.公民社會的興起與政府善治［J］.中國改革，2001(6):38-39.

［7］王立軍.浙江行業(yè)協(xié)會改革的探索及其扶持對策研究［J］.生產力研究，2004(6):114-116.

［8］道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海:上海人民出版社，2008:3.

［9］詹玲.國外休閑農業(yè)的發(fā)展概況和經驗啟示［J］.種業(yè)導刊，2010(1):36-38.