李春賢，彭喜保

(山西大同大學(xué) 政法學(xué)院，山西 大同 037009)

新時(shí)期農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)及運(yùn)作機(jī)制淺析
——以山西同朔地區(qū)為例

李春賢，彭喜保

(山西大同大學(xué) 政法學(xué)院，山西 大同 037009)

現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織存在的根本問題是體制弊端，機(jī)制蹩足，“兩委”權(quán)力來源及其運(yùn)作規(guī)則矛盾。新時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)基層組織提出了新要求，農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制的部分失范，使得加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)既是鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的需要，更是徹底解決“三農(nóng)”問題、全面建設(shè)小康社會(huì)的需要。

農(nóng)村基層組織;權(quán)力架構(gòu);運(yùn)作機(jī)制

農(nóng)村基層組織是黨和國家聯(lián)系農(nóng)民的橋梁和紐帶，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。新時(shí)期農(nóng)村基層組織的狀況，直接關(guān)系著黨在農(nóng)村執(zhí)政地位的鞏固和各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系著“三農(nóng)”問題的解決和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)健康發(fā)展。研究農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制，對(duì)于提高基層黨組織執(zhí)政的科學(xué)化水平，規(guī)范基層組織的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理能力，推動(dòng)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)又好又快發(fā)展，具有十分重大的意義。本文立足于山西同朔地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，通過對(duì)大同市靈丘縣、廣靈縣和朔州市朔城區(qū)、右玉縣等縣區(qū)的20余個(gè)典型農(nóng)村開展田野調(diào)查，探究了新時(shí)期農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制的新思路。

1 新時(shí)期農(nóng)村基層組織的研究視域

農(nóng)村基層組織是國家與農(nóng)民關(guān)系的重要節(jié)點(diǎn)，這個(gè)節(jié)點(diǎn)的狀況對(duì)于我國的現(xiàn)代化進(jìn)程至關(guān)重要。一般所說的農(nóng)村基層組織是指為了領(lǐng)導(dǎo)、管理、服務(wù)和改造基層社會(huì)而在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置的組織機(jī)構(gòu)和設(shè)施，是包括基層黨組織、基層群眾組織和其他基層組織在內(nèi)的、國家與農(nóng)村社會(huì)發(fā)生關(guān)系的最基層單位。農(nóng)村是不規(guī)整的、低發(fā)育的、非商業(yè)化的熟人社會(huì)，基層組織的主要任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，治理基層社會(huì)，規(guī)范農(nóng)村秩序，提供公共服務(wù)。因此，農(nóng)村基層組織具有明顯的綜合性、突擊性和鄉(xiāng)土性的特點(diǎn)，基層政治精英參與農(nóng)村治理的方式也帶有明顯的鄉(xiāng)土氣息，這種“鄉(xiāng)村政治”構(gòu)成了我國政治現(xiàn)代化獨(dú)特的組成部分。

隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，農(nóng)村改革開放不斷深入，基層社會(huì)的市場化、開放性和自由度大大加強(qiáng)，要求進(jìn)一步規(guī)范基層組織權(quán)力架構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制，從而為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)提供組織保障。以朔州市朔城區(qū)南榆林鄉(xiāng)為例，基層組織結(jié)合當(dāng)?shù)貐^(qū)域優(yōu)勢(shì)引進(jìn)資金技術(shù)和人才，建成3處“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)”，投資總額達(dá)3000萬元，對(duì)GDP貢獻(xiàn)率高達(dá)60%以上;生產(chǎn)的獼猴桃、沙棘等特色農(nóng)產(chǎn)品及其衍生產(chǎn)品遠(yuǎn)銷京、津、冀、蒙各地，農(nóng)民增收2000—3000元;同時(shí)，開發(fā)紫荊山生態(tài)旅游區(qū)，改造鹽堿地建設(shè)經(jīng)濟(jì)林，切實(shí)做到了自身建設(shè)與服務(wù)群眾緊密結(jié)合。基層組織適應(yīng)形勢(shì)引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)入市場，真心實(shí)意地為群眾辦實(shí)事、辦好事，不僅能密切黨群干群關(guān)系，而且能加強(qiáng)基層組織的吸引力和凝聚力，促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定。全面激發(fā)農(nóng)村基層組織的治理能力，對(duì)于進(jìn)一步解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)振興、社會(huì)發(fā)展乃至全面小康，具有十分重要的意義。

2 新時(shí)期農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)現(xiàn)狀分析

現(xiàn)階段農(nóng)村基層組織存在的根本問題是體制弊端，機(jī)制蹩足，“兩委”權(quán)力來源及其運(yùn)作規(guī)則矛盾。通過對(duì)山西省大同市、朔州市典型農(nóng)村開展田野調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)中存在的主要問題包括:

首先是村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系緊張。村黨支部是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的直接指揮渠道，村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)不存在行政隸屬關(guān)系，“強(qiáng)黨支部、弱村委會(huì)”由此產(chǎn)生。黨支部與村委會(huì)權(quán)力來源方向和運(yùn)作規(guī)則的不同，導(dǎo)致“兩委”權(quán)職交錯(cuò)，責(zé)任不清，影響了農(nóng)村的正常發(fā)展。以朔州市右玉縣白頭里鄉(xiāng)為例，“兩委”健全、關(guān)系和諧的農(nóng)村僅占10%左右，有35%的農(nóng)村“兩委”不能發(fā)揮合力，多達(dá)45%的農(nóng)村逐漸推廣村級(jí)組織“一肩挑”模式，其合理性尚待深入探究。

其次是農(nóng)村基層組織之間權(quán)力生態(tài)失衡。村黨支部當(dāng)然地領(lǐng)導(dǎo)著村委會(huì)的運(yùn)作，村委會(huì)也掌握著包括宅基地分配和土地轉(zhuǎn)讓等資源的支配權(quán)力，兩者之間的利益博弈是不言而喻的。隨著農(nóng)村社會(huì)開放化、農(nóng)民流動(dòng)自由化的發(fā)展，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政治利益相關(guān)的其他基層組織也會(huì)動(dòng)用各種手段進(jìn)入村級(jí)組織，從而打破了農(nóng)村社會(huì)的權(quán)力平衡。尤其是在經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村，基層組織之間的利益博弈使傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村政治”面臨巨大威脅，影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。

最后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的侵犯。在大同市郊農(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，80%以上的距離中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)較近的農(nóng)村，存在著村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理不能有機(jī)銜接的問題。在實(shí)際中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村民自治的侵犯包括，擅自指定或撤換村委會(huì)成員;包攬或干預(yù)村民自治事務(wù);以加強(qiáng)管理為名控制或侵犯農(nóng)村財(cái)政等等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理和村民自治的矛盾，影響了農(nóng)村群眾生產(chǎn)生活的積極性，阻礙了鄉(xiāng)村自治的發(fā)展，更不利于農(nóng)村民主政治的推進(jìn)。

農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)出現(xiàn)以上諸多問題，并不是偶然的，而是有著深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源。尤其是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，市場經(jīng)濟(jì)從更深廣的維度向農(nóng)村滲透，國家大力進(jìn)行農(nóng)村體制改革，無論是農(nóng)村的傳統(tǒng)秩序、農(nóng)民的思想意識(shí)還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式都發(fā)生了變化，有力地沖擊著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村政治模式。以朔州市郊農(nóng)村調(diào)研為例，在農(nóng)村基層組織中，年齡在55周歲以上的老黨員占60%，高達(dá)75%的黨員只有初中文化程度，80%左右的黨組織近3年沒有發(fā)展后備黨員，將近50%的農(nóng)村存在村委會(huì)和村民代表會(huì)議部分癱瘓的現(xiàn)象，基層組織被迫試行“一肩挑”模式。我們認(rèn)為，新農(nóng)村建設(shè)作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須整合基層組織的全部力量，從完善組織架構(gòu)、規(guī)范運(yùn)作機(jī)制、激發(fā)社會(huì)潛力、形成推動(dòng)合力等方面做出體制安排，構(gòu)建一套完整嚴(yán)密、分工明確、協(xié)調(diào)有序的組織體系，充分發(fā)揮基層組織的合力，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供持久的動(dòng)力。

3 新時(shí)期農(nóng)村基層組織權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建

目前，我國已步入全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的全面小康，關(guān)鍵在于加強(qiáng)農(nóng)村基層組織建設(shè)，規(guī)范其權(quán)力架構(gòu)和運(yùn)作機(jī)制，提升其凝聚農(nóng)村群眾、整合基層社會(huì)的綜合能力。中央2010年一號(hào)文件指出，農(nóng)村基層組織權(quán)力運(yùn)作的基本框架是“本村重大事項(xiàng)由村黨支部提議、支委會(huì)和村委會(huì)聯(lián)席會(huì)議商議、全村黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，堅(jiān)決做到村級(jí)決議公開、實(shí)施結(jié)果公開”。農(nóng)村基層組織權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建，既是一項(xiàng)固本強(qiáng)基的系統(tǒng)工程，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的組織保證，直接影響著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的興衰成敗。

3.1 加強(qiáng)村級(jí)黨支部建設(shè)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)體系

規(guī)范基層組織權(quán)力運(yùn)作，最根本的是要加強(qiáng)以支部書記為核心的村級(jí)黨支部建設(shè)，把農(nóng)村基層黨組織建設(shè)成能夠帶領(lǐng)群眾共同致富的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。首先要調(diào)配好支部書記，堅(jiān)持德才兼?zhèn)涞脑瓌t，拓寬選拔任用渠道，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、退休干部、知識(shí)分子、大學(xué)畢業(yè)生等人才庫中培養(yǎng)支部書記。其次要激發(fā)基層黨組織的活力，造就一個(gè)思想覺悟高、工作能力強(qiáng)、敢闖敢干、黨性堅(jiān)定的富有戰(zhàn)斗力的領(lǐng)導(dǎo)班子。最后要理順“兩委”關(guān)系，黨支部充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村委會(huì)積極支持黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格落實(shí)“四議兩公開”制度，保證黨在農(nóng)村各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展。

3.2 改革農(nóng)村自治組織機(jī)構(gòu)，理順基層社會(huì)關(guān)系

改革以村委會(huì)為主體的農(nóng)村群眾自治組織，理順基層社會(huì)關(guān)系，是規(guī)范基層組織權(quán)力運(yùn)作的關(guān)鍵。首先要健全民主選舉制度，制定操作性更強(qiáng)的選舉規(guī)則，確保真正有能力的人進(jìn)入村級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位。其次要合理論證“一肩挑”模式，深刻轉(zhuǎn)變村級(jí)組織職能，通過推廣“村干部坐班制度”和“村干部考勤制度”等，建設(shè)服務(wù)型基層組織。最后要在發(fā)展黨內(nèi)民主的同時(shí)大力發(fā)展人民民主，通過建立“村務(wù)監(jiān)察小組”和“村委會(huì)聽證制度”等，給予廣大人民群眾充分的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)和質(zhì)詢權(quán)，完善基層群眾的政治參與和利益表達(dá)機(jī)制，保證基層社會(huì)關(guān)系和諧穩(wěn)定。

3.3 提升基層組織整體素質(zhì)，規(guī)范農(nóng)村社會(huì)管理

提高基層組織整體素質(zhì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，規(guī)范基層社會(huì)管理是基層組織建設(shè)好壞的衡量尺度和檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)谒分菔薪嫁r(nóng)村調(diào)研中發(fā)現(xiàn)好的方法有“駐村干部走訪制度”、“基層黨員幫扶制度”、“基層組織學(xué)習(xí)制度”、“黨員干部培訓(xùn)制度”、“村務(wù)工作獎(jiǎng)懲制度”等等。當(dāng)然，健全外在制度是必要的，但更重要的是內(nèi)強(qiáng)素質(zhì)，激發(fā)潛力，積極教育和引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的思想觀念和工作理念，擰成領(lǐng)導(dǎo)和支持新農(nóng)村建設(shè)的合力，推動(dòng)基層組織建設(shè)與新農(nóng)村建設(shè)齊頭并進(jìn)。

3.4 大力解決農(nóng)民增收問題，化解基層社會(huì)矛盾

通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，化解社會(huì)矛盾，從而把基層組織對(duì)農(nóng)村事業(yè)的管理落到實(shí)處，是科學(xué)構(gòu)建基層組織權(quán)力運(yùn)作機(jī)制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。首先要轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層組織的職能，通過建設(shè)服務(wù)型村組織，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高效、便捷、廉價(jià)、實(shí)用的公共服務(wù)。其次，要因地制宜調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢(shì)制定村級(jí)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村市場，以最少的成本獲得最大的效益。最后，要把基層組織建設(shè)與帶領(lǐng)農(nóng)民致富結(jié)合起來，積極尋求農(nóng)民致富的新途徑、新舉措，實(shí)現(xiàn)基層組織建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展的互動(dòng)雙贏。

在可預(yù)見的未來，農(nóng)村社會(huì)將繼續(xù)面臨市場經(jīng)濟(jì)的沖擊、農(nóng)業(yè)人口的流動(dòng)和農(nóng)民思想的開放化、基層社會(huì)的分散化等問題，規(guī)范農(nóng)村基層組織權(quán)力架構(gòu)，科學(xué)構(gòu)建其權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，是提升農(nóng)村基層組織的執(zhí)政能力和治理水平的迫切需求。實(shí)踐證明，將農(nóng)村基層組織建設(shè)與服務(wù)基層、服務(wù)群眾相統(tǒng)一，緊密結(jié)合時(shí)代需求和地域特色，合理運(yùn)用農(nóng)村社會(huì)的政治資源，充分激發(fā)基層組織的治理能力，進(jìn)一步規(guī)范基層組織權(quán)力架構(gòu)，科學(xué)構(gòu)建基層組織權(quán)力運(yùn)作機(jī)制，形成一個(gè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)整、分工縝密、合作高效、運(yùn)作有序的農(nóng)村基層組織體系，乃是今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村基層體制機(jī)制改革的戰(zhàn)略任務(wù)。

［1］肖純柏.農(nóng)村基層黨組織功能實(shí)現(xiàn)途徑研究［M］.北京:人民出版社，2011.

［2］劉文勝.機(jī)遇與挑戰(zhàn)中的農(nóng)村基層組織建設(shè)［J］.求實(shí)，2007(5):89-92.

［3］于建嶸.村民自治不是民主的怪胎［J］.中國社會(huì)科學(xué)報(bào)，2009(8):45.

［4］賀雪峰.論農(nóng)村基層組織的結(jié)構(gòu)與功能［J］.天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010(6):45-62.

［5］溫鐵軍.怎樣建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村［J］.中國改革論壇，2011(5):7.

Analysis of Power Structure and Operating Mechanism of Rural Grass-root Organizations in the New Era—Taking Tongshuo Region of Shanxi Province as an example

LI Chun-xian，PENG Xi-bao
(Politics and Law Institute，Shanxi Datong University，Datong 037009，China)

At present，the fundamental problems of rural grass-root organizations are system defects，unperfected mechanism and conflicts between power sources of“two committees”and operation rules.Economic and social development in the new era puts forward new requirements for grass-root organizations，the partly loss of power structure and operation mechanism of rural grass1root organizations requirs us to strengthen the construction of rural grass-root organizations，which is the foundation for consolidating the Party's ruling position in rural areas，the need for speeding up the construction of new socialist countryside，as well as the requirement for completely solving“three-agriculture issue”and comprehensively building well-off society.

rural grass-root organization;power architecture;operation mechanism

D921.8

A

1009-3907(2013)01-0073-03

2012-09-12

李春賢(1960-)，男，山西萬榮人，教授，主要從事馬克思主義理論與思想政治教育研究。

責(zé)任編輯:

沈宏梅