鄭春燕

(阜陽(yáng)師范學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236000)

經(jīng)濟(jì)法的視野中我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題研究

鄭春燕

(阜陽(yáng)師范學(xué)院 政法學(xué)院，安徽 阜陽(yáng) 236000)

我國(guó)近年來(lái)頻發(fā)的重大食品安全事故誘發(fā)了對(duì)食品安全監(jiān)管制度的思考，食品安全監(jiān)管方面的確存在缺陷，監(jiān)管制度亟需完善。市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈，食品安全信息本身的屬性、食品市場(chǎng)化、外部性以及信息不對(duì)稱等;政府監(jiān)控的缺位，政府監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管人員的職能缺失，監(jiān)管部門(mén)職能交叉混亂，模糊不清，法律法規(guī)的不健全，是食品安全監(jiān)管方面的主要缺陷。從這兩個(gè)方面入手，著力完善食品安全的監(jiān)管。

食品安全監(jiān)管;市場(chǎng)調(diào)節(jié);政府監(jiān)管

1 我國(guó)食品安全監(jiān)管問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)法分析

1.1 市場(chǎng)調(diào)控職能的缺失——“無(wú)形的手”失靈

1.1.1 食品安全信息本身非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性［1］

食品安全信息的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性決定了食品是一種公共物品，具有公共物品的屬性。食品不受各種社會(huì)因素的影響，不具有獨(dú)占性，非公益性。社會(huì)性是一種全局性的、大眾性的、普遍性的，而不是局部性的、個(gè)人性的、特殊性的。公益性指的是一種利益的所屬是公眾性的而非私人性的，分配的公平性而非獨(dú)占性。公共性指的是一種公有性的、共享性的、共同性的，而非私有性的、排他性的、差異性的［2］。所以說(shuō)，食品是一種公共的物品。某人對(duì)食品的消費(fèi)不影響其他人在同一時(shí)間對(duì)食品的消費(fèi)，無(wú)論其是否付出相應(yīng)的等價(jià)進(jìn)行交換不能排除其他人對(duì)該食品的消費(fèi)。無(wú)論一個(gè)人是否消費(fèi)相應(yīng)的食品這一公共物品都不會(huì)影響其他人消費(fèi)并從中獲得一定的好處。同樣，食品安全的信息也是公共物品，一部分市場(chǎng)的參與者對(duì)食品安全信息的享有不影響另一部分市場(chǎng)參與者對(duì)食品安全信息的擁有。同理，由于公共物品缺乏競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，食品的監(jiān)督和管理也是公共性的。這樣的條件下，食品行業(yè)的小規(guī)模的生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者，甚至于小攤販，完全沒(méi)有動(dòng)力情愿的去披露食品生產(chǎn)信息，這就使得現(xiàn)有情況下，食品安全生產(chǎn)的信息得不到合理全面的體現(xiàn)。此時(shí)，市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”即失去了本該具有的調(diào)節(jié)市場(chǎng)的作用。這時(shí)候，食品安全監(jiān)管這一公共物品就需要一定的干預(yù)性。內(nèi)源型和外發(fā)型的動(dòng)力都需要。由此可以看出，食品安全監(jiān)管問(wèn)題不僅需要純粹的市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)性還需要國(guó)家權(quán)力的干預(yù)性，食品安全的監(jiān)管還需要政府必要的介入。

1.1.2 食品的信用性屬性，信息不對(duì)稱以及外部性現(xiàn)象的出現(xiàn)

食品的信用性屬性是經(jīng)濟(jì)法里的概念［3］。學(xué)者納爾遜按照獲得產(chǎn)品質(zhì)量信息的難易程度，將全部產(chǎn)品分為三類:第一類是消費(fèi)者在購(gòu)買(mǎi)前就可以知道產(chǎn)品的質(zhì)量信息，如食品的顏色、氣味、價(jià)格、產(chǎn)地等，此類產(chǎn)品稱為搜尋品;第二類是在食用后才能得到產(chǎn)品的質(zhì)量信息，如食品的口感，新鮮程度等，此類稱之為經(jīng)驗(yàn)品;第三類是即使食用后也無(wú)法了解產(chǎn)品的部分信息，如食品中農(nóng)藥殘留指標(biāo)，各類營(yíng)養(yǎng)是否達(dá)標(biāo)等，此類稱之為信用品［4］。與之相對(duì)應(yīng)，食品安全的屬性也分為“能被感知”的搜尋性、“吃倒人”的經(jīng)驗(yàn)性和“感知不到”的信用性［5］。由此可知，消費(fèi)者手中掌握的食品安全信息是非常少的。在信用品市場(chǎng)上，即使是食用了以后也不能立即獲得相關(guān)的食品信息，消費(fèi)者完全處于被動(dòng)地位，甚至是不利的地位，給自身的健康和生命安全種下了相應(yīng)的威脅;在經(jīng)驗(yàn)品市場(chǎng)上，消費(fèi)者在吃過(guò)食品之前是根本不可能了解到食品的相關(guān)信息的，若食品真的存在問(wèn)題，待實(shí)驗(yàn)以后，食品安全問(wèn)題也已經(jīng)產(chǎn)生不可挽回了。在搜尋品的市場(chǎng)上，食品安全信息對(duì)于消費(fèi)者來(lái)講比較能夠簡(jiǎn)單的獲取，有利于消費(fèi)者去辨別食品的好壞。整體來(lái)看，信息不對(duì)稱主要存在于生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者和消費(fèi)者之間。人們?cè)谒褜て返氖袌?chǎng)上利用我們的感官去選擇好的商品，看顏色、價(jià)格、產(chǎn)地等;在經(jīng)驗(yàn)品市場(chǎng)上利用我們的經(jīng)驗(yàn)去判斷食品的好壞，其口感、新鮮程度等我們可以通過(guò)長(zhǎng)期的購(gòu)買(mǎi)和食用分辨出來(lái)質(zhì)量的優(yōu)劣;而在信用品市場(chǎng)上，消費(fèi)者既不能通過(guò)感官去辨別，又不能利用經(jīng)驗(yàn)來(lái)判斷，這類食品對(duì)人身體的傷害是幾年甚至是幾十年后才可能出現(xiàn)的，消費(fèi)者根本無(wú)處得知。對(duì)于那些可以感官和經(jīng)驗(yàn)區(qū)別的優(yōu)質(zhì)商品，消費(fèi)者會(huì)利用自身所知曉的信息反復(fù)的購(gòu)買(mǎi)和食用，這也在一定程度上有利于此類食品的生產(chǎn)者提高自身的生產(chǎn)質(zhì)量和商品信譽(yù)，在此基礎(chǔ)上還可以提高相關(guān)食品的價(jià)格，建立自己的品牌，獲得更高的利潤(rùn)。而對(duì)于信用品市場(chǎng)上的市場(chǎng)，消費(fèi)者壓根接觸不到這類產(chǎn)品的信息，其質(zhì)量、性能的好壞和價(jià)格的高低消費(fèi)者也不了解，這樣，消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者之間的信息不對(duì)稱現(xiàn)象就出現(xiàn)了。

各國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)都不可避免地存在著信息不對(duì)稱。信息的不對(duì)稱主要是存在于生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者和消費(fèi)者之間。信息的不對(duì)稱指產(chǎn)品市場(chǎng)的交易雙方中，產(chǎn)品的提供者掌握的信息要多于產(chǎn)品的消費(fèi)者，且雙方也明了他們之間存在這種信息不對(duì)稱的情形。生產(chǎn)者作為食品的生產(chǎn)商自然對(duì)其生產(chǎn)的食品的性能、價(jià)格、質(zhì)量和成本的高低好壞非常清楚，相對(duì)于銷(xiāo)售者和消費(fèi)者來(lái)說(shuō)，他當(dāng)然處于優(yōu)勢(shì)地而銷(xiāo)售者經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的與食品的接觸、銷(xiāo)售和了解，也對(duì)其所銷(xiāo)售的食品的優(yōu)劣、質(zhì)量好壞、品牌等有很好的掌握。由此更突顯了消費(fèi)者在這個(gè)鏈條上處于劣勢(shì)地位，對(duì)于食品安全的相關(guān)信息更是無(wú)從得知。消費(fèi)者由于不了解食品的性能、價(jià)格、品牌、質(zhì)量或者他們的缺陷等，導(dǎo)致消費(fèi)者只會(huì)以其日常所了解或其預(yù)知的平均質(zhì)量水平，去付出相應(yīng)的價(jià)格去購(gòu)買(mǎi)商品，消費(fèi)者不愿意出高價(jià)去購(gòu)買(mǎi)食品，又會(huì)導(dǎo)致食品質(zhì)量高、安全性能好的食品生產(chǎn)商不能接受低于其預(yù)期的價(jià)格而退出市場(chǎng)。消費(fèi)者寧愿用低價(jià)去購(gòu)買(mǎi)那些質(zhì)劣價(jià)低的食品，這時(shí)劣質(zhì)商品的生產(chǎn)者就會(huì)占有成本優(yōu)勢(shì)，驅(qū)逐優(yōu)勢(shì)商品，而使得其銷(xiāo)售市場(chǎng)不斷擴(kuò)大。消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)到價(jià)低質(zhì)次的食品，同時(shí)也會(huì)降低對(duì)該類食品的評(píng)價(jià)，更加不愿意花高價(jià)錢(qián)購(gòu)買(mǎi)，最終會(huì)導(dǎo)致那些質(zhì)量高的食品生產(chǎn)商淡出該食品交易市場(chǎng)，市場(chǎng)上的食品就會(huì)越來(lái)越劣質(zhì)，安全性也越來(lái)越得不到保證。這樣就會(huì)出現(xiàn)阿克洛夫所謂的“逆向選擇”［6］和惡性循環(huán)。市場(chǎng)的信息不對(duì)稱也會(huì)引發(fā)一系列的道德敗壞的行為。生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者處于信息優(yōu)勢(shì)地位，他們不會(huì)主動(dòng)的提供商品的相關(guān)信息，反而有可能采取一些不道德的手段，例如，利用虛假?gòu)V告夸大商品的性能、作用和成本，進(jìn)行促銷(xiāo)劣質(zhì)產(chǎn)品。事后的服務(wù)更是低劣不到位。如此循環(huán)往復(fù)，市場(chǎng)的“優(yōu)勝劣汰”的規(guī)律失調(diào)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序破壞殆盡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立也受到阻礙。

馬歇爾在《經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》中首次提出了外部性問(wèn)題，后來(lái)最終發(fā)展和演變成現(xiàn)在的外部性理論［7］。曼昆定義外部性:“當(dāng)一個(gè)人從事一種影響旁觀者福利而對(duì)這種影響既不付報(bào)酬又得不到報(bào)酬的活動(dòng)時(shí)就產(chǎn)生了外部性。如果對(duì)旁觀者的影響是不利的，就稱為‘負(fù)外部性’，如果這種影響是有利的，就稱為‘正外部性’。”［8］現(xiàn)在的市場(chǎng)上經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)假冒偽劣商品的現(xiàn)象，通過(guò)假冒商品的商標(biāo)、名稱、品牌等標(biāo)識(shí)來(lái)混淆消費(fèi)者。這時(shí)食品的供應(yīng)就可以分為兩種渠道了，正規(guī)和非正規(guī)的渠道。正規(guī)渠道生產(chǎn)、銷(xiāo)售的質(zhì)優(yōu)價(jià)和的符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，既滿足了消費(fèi)需求也符合安全要求，正規(guī)廠商的商品信譽(yù)體系逐步建立。這對(duì)非正規(guī)渠道生產(chǎn)的質(zhì)次價(jià)低的商品而言，消費(fèi)者會(huì)依循自己的經(jīng)驗(yàn)和印象去選擇商品時(shí)，選擇了與正規(guī)渠道生產(chǎn)的款式價(jià)格相同的劣質(zhì)商品，這同樣會(huì)給非正規(guī)渠道的經(jīng)營(yíng)者帶來(lái)利益。正外部性就這樣產(chǎn)生了。消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)了混淆的劣質(zhì)商品，進(jìn)而會(huì)對(duì)該類商品廠商產(chǎn)生懷疑心里和不安全感，這就會(huì)影響正規(guī)商品的生產(chǎn)和銷(xiāo)售，非正規(guī)經(jīng)營(yíng)者通過(guò)偽造標(biāo)識(shí)等侵權(quán)行為混淆了消費(fèi)者的眼球，混淆正規(guī)渠道和非正規(guī)渠道的商品。市場(chǎng)調(diào)節(jié)這只“無(wú)形的手”不能通過(guò)自制價(jià)格來(lái)進(jìn)行監(jiān)管，市場(chǎng)失靈，就需要政府的必要干預(yù)。

1.1.3 食品的產(chǎn)業(yè)化、市場(chǎng)化導(dǎo)致食品源頭的安全危機(jī)

市場(chǎng)是一種調(diào)節(jié)、配置社會(huì)資源的機(jī)制和手段。市場(chǎng)這只“無(wú)形的手”并不能既給人們帶來(lái)巨額私利又能很好的推動(dòng)社會(huì)公共利益。市場(chǎng)的逐利性特征會(huì)使市場(chǎng)的參與者盡最大的力量去追求利潤(rùn)的最大化。食品的市場(chǎng)化、經(jīng)濟(jì)化導(dǎo)致越來(lái)越多的生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者致力于獲取利潤(rùn)，而不考慮食品的安全和品質(zhì)。市場(chǎng)這根無(wú)形的指揮棒使得越來(lái)越多的財(cái)富聚集到一部分人的手中。這些人擁有了資本優(yōu)勢(shì)，可能會(huì)采取措施改善食品衛(wèi)生環(huán)境，提高食品生產(chǎn)技術(shù)，加強(qiáng)食品安全培訓(xùn)等。而另外的大多數(shù)人，由于資本的缺失，會(huì)為了追求高額利潤(rùn)而采取卑劣的手段，會(huì)為了利益而鋌而走險(xiǎn)，在食品源頭上動(dòng)手腳，添加有毒有害的添加劑，使用違法的食品原料，為追求食品原材料的多產(chǎn)，過(guò)度使用農(nóng)藥致使食品上的農(nóng)藥殘留物超標(biāo)等。種種違背良知和泯滅道德的手段污染了食品源頭，食品源頭也不可避免地出現(xiàn)了安全危機(jī)。市場(chǎng)也逐漸成為優(yōu)勝者的保護(hù)傘，劣汰者得不到任何的保護(hù)，導(dǎo)致兩極分化，社會(huì)矛盾加劇。

市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自發(fā)性、盲目性和滯后性導(dǎo)致市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用的失控，“看不見(jiàn)的手”失靈。食品安全信息的公共屬性、信息不對(duì)稱、外部性和食品經(jīng)濟(jì)化、市場(chǎng)化等都說(shuō)明了食品安全的監(jiān)管僅僅依靠市場(chǎng)的調(diào)節(jié)和監(jiān)管力度不夠，存在很大的缺陷和問(wèn)題。而食品的公共屬性也要求國(guó)家對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，政府干預(yù)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的保證和內(nèi)在要求。現(xiàn)代的政府是一種服務(wù)型政府，它是公共利益的代表，有責(zé)任去維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全，人民的生命財(cái)產(chǎn)安全。我們也有充分的理由，去樹(shù)立國(guó)家在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的必要權(quán)威，享有足夠的權(quán)力，進(jìn)而進(jìn)行國(guó)家干預(yù)。

1.2 政府監(jiān)控職能的不到位——“有形的手”失靈

1.2.1 管理模式存在缺陷以及管理部門(mén)職能交叉混亂

我國(guó)于2009年6月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)食品安全法》的第一章第四條第三款明確規(guī)定了我國(guó)食品安全監(jiān)管的分段管理模式，且以法律的形式確定下來(lái)。國(guó)務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)主管食品生產(chǎn)，工商行政管理部門(mén)主管食品流通，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)主管餐飲服務(wù)活動(dòng)，農(nóng)業(yè)行政部門(mén)主管食用農(nóng)產(chǎn)品，各部門(mén)各司其職。表面上看起來(lái)和諧統(tǒng)一，互相分配合作，建立了多層次的保障機(jī)制。但這種規(guī)定在實(shí)際上是人為的、硬性的把食物鏈以食品生產(chǎn)、食品加工、食品流通和食品消費(fèi)分開(kāi)來(lái)。分段管理的模式也帶來(lái)了很大的弊端，造成了許多行政部門(mén)在進(jìn)行食品安全的監(jiān)管過(guò)程中各種問(wèn)題日益暴露。事前盲目爭(zhēng)奪監(jiān)管權(quán)限和財(cái)政預(yù)算，事后出現(xiàn)事故了又互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，交叉模糊地方更是為他們提供了推卸的說(shuō)辭，實(shí)踐中發(fā)生的食品安全事故往往都帶有很大的模糊性和蓋然性。部門(mén)之間的分工和職責(zé)更不是法律的簡(jiǎn)單幾句話就能分開(kāi)來(lái)的，職能交叉、模糊不清、效率不高，政府部門(mén)之間就會(huì)出現(xiàn)偷懶現(xiàn)象。由此增加的檢測(cè)確認(rèn)費(fèi)用落到企業(yè)的頭上加重了他們的運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)，也不利于消費(fèi)者。

1.2.2 政府行政監(jiān)管方面的力度也不夠，沒(méi)有及時(shí)高效的效率，造成了近年來(lái)食品安全事故屢屢發(fā)生

政府在食品安全監(jiān)管方面的關(guān)注和精力顯然是達(dá)不到現(xiàn)實(shí)要求的，我們政府設(shè)有一系列的監(jiān)控部門(mén)，可平時(shí)真正發(fā)揮作用的并不多。面對(duì)發(fā)生的食品行業(yè)，我們的政府部門(mén)都是事先統(tǒng)一設(shè)定一個(gè)大的標(biāo)準(zhǔn)，符合標(biāo)準(zhǔn)通過(guò)檢驗(yàn)后，之后的許多后續(xù)工作就不再過(guò)問(wèn)。在食品安全事故發(fā)生后，又是經(jīng)常來(lái)個(gè)全面的大突擊，不可否認(rèn)的可以帶來(lái)一段時(shí)間的效果，可由于不具有長(zhǎng)期有效性，這樣的大突擊也只能在一個(gè)時(shí)期或者是某個(gè)區(qū)域內(nèi)起到一定的作用，也即所謂的治標(biāo)不治本?！吧嫌姓撸掠袑?duì)策”，長(zhǎng)期這樣的監(jiān)管模式，也會(huì)給那些唯利是圖的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者有空可轉(zhuǎn)，抑或是研究一套專門(mén)應(yīng)付檢查的方案，這些都是不無(wú)可能的，畢竟，這種監(jiān)管模式存在著很大的或然性和滯后性。

1.2.3 對(duì)食品安全事故中的違法參與者沒(méi)有足夠的懲處力度，處罰制度也存在著不合理的現(xiàn)象

我國(guó)刑法在食品安全方面主要規(guī)定的有生產(chǎn)、銷(xiāo)售偽劣產(chǎn)品罪，生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品罪等。其中生產(chǎn)、銷(xiāo)售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)食品的，如果足可能產(chǎn)生食品中毒事故和大型的食源性疾病的，最高刑才達(dá)到無(wú)期徒刑，并處以相應(yīng)的罰款。市場(chǎng)的屬性導(dǎo)致人們追求私利的程度之大，是我國(guó)現(xiàn)行刑法的懲處程度抑制不了的范圍和程度都不及。我們都知道食品安全事故的發(fā)生往往是大范圍的，像三鹿奶粉事件，但我國(guó)現(xiàn)行的刑法對(duì)此類違法者的行為并沒(méi)有足夠的懲處力度。

食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)和其工作人員的濫用職權(quán)違法行為得不到嚴(yán)厲的制裁，以致權(quán)力濫用的現(xiàn)象屢禁不止。我國(guó)刑法規(guī)定了相應(yīng)的刑罰，可是現(xiàn)實(shí)中很多監(jiān)管部門(mén)的工作人員以權(quán)謀私，在處理食品安全事故中更是以罰代管，以罰代刑，起不到刑罰真正的震懾作用和保障人權(quán)的效果。況且我國(guó)《食品安全法》也規(guī)定了對(duì)違法官員的相應(yīng)的行政處分，所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。由于監(jiān)管制度背后缺乏一整套體系的監(jiān)管責(zé)任制度，最后的結(jié)果大多是官官相護(hù)、息事寧人、不了了之。

1.2.4 食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不明確和法律法規(guī)體系的不完善

食品安全方面的法律法規(guī)不夠全面，不能夠?qū)崿F(xiàn)“從田地里到飯桌子上”全程的法律規(guī)制?！妒称钒踩ā分饕?guī)定了食品生產(chǎn)、食品流通和餐飲服務(wù)的環(huán)節(jié)，對(duì)食品生產(chǎn)和餐飲服務(wù)更是濃妝重彩，但對(duì)于食品流通環(huán)節(jié)會(huì)出現(xiàn)的問(wèn)題及相應(yīng)對(duì)策卻規(guī)定較少。中國(guó)的食品安全監(jiān)管模式，食品生產(chǎn)、流通、運(yùn)輸、衛(wèi)生許可等環(huán)節(jié)均存在著不足，食品檢驗(yàn)體系，到食品流通的環(huán)節(jié)就戛然而止，沒(méi)有相關(guān)后續(xù)的檢驗(yàn)測(cè)驗(yàn)。很多荒謬的案例就是這樣產(chǎn)生的，“早期奶”和超過(guò)保質(zhì)期的產(chǎn)品仍然出現(xiàn)在各大超市的貨架上等。我國(guó)現(xiàn)行法律對(duì)于食品在種植和養(yǎng)殖階段的規(guī)定更是少之又少。

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊，混亂不明確。對(duì)食品的各種標(biāo)準(zhǔn)交叉重疊，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性，有些地方模糊不清，有些地方由于互相重疊，最后落得無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可循。多重的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到實(shí)踐中，就會(huì)出現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)不用的現(xiàn)象，企業(yè)會(huì)挑揀對(duì)自己有利的標(biāo)準(zhǔn)遵守，難以統(tǒng)一，也給食品安全的監(jiān)管帶來(lái)很大的難題，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)，難以對(duì)食品安全事故進(jìn)行定性，也難以確定食品安全的系數(shù)。

2 我國(guó)食品安全監(jiān)管的多視角改進(jìn)

2.1 加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，建立完善嚴(yán)密的監(jiān)管體制

2.1.1 完善對(duì)違法行為的責(zé)任追究制度

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)不是沒(méi)有保證的競(jìng)爭(zhēng)，它是在國(guó)家干預(yù)和保障下的競(jìng)爭(zhēng)。一旦發(fā)生了重大的食品安全事故，市場(chǎng)的參與者(尤其是生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者)和政府是難逃其咎的，要各自負(fù)起各自的責(zé)任。通過(guò)刑法、行政法和民法來(lái)明確市場(chǎng)參與者的刑事責(zé)任、行政責(zé)任和民事責(zé)任，可以通過(guò)行政法及相關(guān)的法律來(lái)確定行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行為的雙罰制，模仿單位犯罪里的雙罰制，對(duì)監(jiān)管部門(mén)和監(jiān)管人員同時(shí)進(jìn)行懲處，并且同時(shí)要在符合罪刑法定、罪責(zé)刑相適應(yīng)的前提下加大對(duì)違法人員的處罰力度，起到刑法的打擊犯罪和保障人權(quán)的機(jī)制作用;行政方面建立完善的行政處分體系，情況嚴(yán)重的政府工作人員涉及犯罪的還應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任;提高賠償力度，健全懲處責(zé)任體系。

2.1.2 建立專門(mén)的行政機(jī)關(guān)，集中政府權(quán)力，集中管理

食品安全的實(shí)現(xiàn)，政府的有效管理和健全的監(jiān)督制約機(jī)制缺一不可，如此才能保證各個(gè)政府部門(mén)之間的工作具有連接性和集中性，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管職能的和諧統(tǒng)一。筆者建議建立一個(gè)有效統(tǒng)一的行政部門(mén)對(duì)食品安全的監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一的管理，輔之以其他的行政部門(mén)。食品安全的監(jiān)管需要一個(gè)強(qiáng)有力的，具有權(quán)威性的，能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一的政府部門(mén)來(lái)貫徹實(shí)施。我國(guó)目前建立的食品安全監(jiān)管模式，分段管理，存在著很多缺點(diǎn)。我國(guó)的《食品安全監(jiān)管法實(shí)施條例》的規(guī)定有所體現(xiàn)，它確立了國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門(mén)在食品安全監(jiān)管中的帶頭作用，將商務(wù)部、信息部等部門(mén)吸納入這個(gè)體系，并且強(qiáng)化了各個(gè)部門(mén)在食品安全監(jiān)管過(guò)程中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和配合。我國(guó)在借鑒其他模式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)制了具有中國(guó)特色的食品安全監(jiān)管體制。

2.2 多視角的食品安全監(jiān)管措施

2.2.1 建立獨(dú)立的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，啟動(dòng)食品安全信用系數(shù)系統(tǒng)，加大對(duì)技術(shù)人員的培訓(xùn)

我們都知道，各國(guó)的政府中都有相關(guān)的部門(mén)專門(mén)負(fù)責(zé)處理食品安全的相關(guān)工作，公布食品安全信息、制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)、查處食品安全重大事故等，綜合協(xié)調(diào)食品安全的相關(guān)工作。但這些部門(mén)有時(shí)并不能有效地進(jìn)行管理，政府的工作部門(mén)和人員的效率都不高，監(jiān)管力度不夠，事前盲目爭(zhēng)奪監(jiān)管權(quán)力和財(cái)政預(yù)算，事后又互相模糊職能推諉責(zé)任;其次，政府的工作也會(huì)有些客觀的障礙，如，人們對(duì)政府工作的不信任，自身的經(jīng)濟(jì)能力和權(quán)力能力達(dá)不到相應(yīng)的要求。這時(shí)，我們可以建立一些中介組織在政府和人民之間進(jìn)行溝通和調(diào)節(jié)，作為社會(huì)性的組織進(jìn)行食品安全的相關(guān)監(jiān)管，它不受政府和人民的制約，獨(dú)立地行使自己的使命，維護(hù)食品安全，協(xié)助政府監(jiān)管。我國(guó)也可借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，建立一個(gè)專業(yè)培訓(xùn)門(mén)的、獨(dú)立的食品行業(yè)協(xié)會(huì)，不受行政機(jī)關(guān)的制約，有國(guó)家財(cái)政扶持，專門(mén)研究食品安全的整個(gè)流程，公布食品安全信息，保障消費(fèi)者對(duì)日常食品的安全情況的知情權(quán)，與之建立相關(guān)聯(lián)系，提出建議等，以獨(dú)立性、先進(jìn)性、透明性和社團(tuán)的原則進(jìn)行工作。同時(shí)制定相關(guān)的食品安全信用系數(shù)以供企業(yè)進(jìn)行參照，可操作性更強(qiáng)。食品行業(yè)協(xié)會(huì)還應(yīng)該致力于對(duì)食品安全相關(guān)的技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn)。將食品安全質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)與經(jīng)濟(jì)隔離，獨(dú)立成為一個(gè)機(jī)構(gòu)，提高其地位，保證其免受地方政府和部門(mén)經(jīng)濟(jì)利益的影響和干擾，剔除行政處罰的職能，防止陷入行政權(quán)力之爭(zhēng)，出現(xiàn)爭(zhēng)奪權(quán)力，權(quán)力濫用的現(xiàn)象，而無(wú)法做到真正的公平公正和客觀。

2.2.2 提高市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)能力——企業(yè)整頓，增強(qiáng)自律能力

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)，優(yōu)勝劣汰，只有足夠的競(jìng)爭(zhēng)力才能在市場(chǎng)中站住腳，要想有立足之地，企業(yè)需要提高自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，自律能力。而由于從事食品行業(yè)的大多屬于中小企業(yè)，它們存在市場(chǎng)不大、規(guī)模有限、力量較小、資本不足、技術(shù)不過(guò)關(guān)、信譽(yù)度低等難題，靠它們單打獨(dú)斗既不可能也不經(jīng)濟(jì)。因此發(fā)展中小企業(yè)的協(xié)會(huì)和服務(wù)組織是必要的，將這些中小企業(yè)綁在一起，建立綜合或?qū)I(yè)性的組織，綜合利用資本，聯(lián)合打造市場(chǎng)，集體提高信譽(yù)，共同攻關(guān)技術(shù)……共同創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)力，使之與其息息相關(guān)，而不是通過(guò)非法手段荼毒市場(chǎng)安全。

2.2.3 綜合利用多種他律措施

企業(yè)自律是非常必要的，但它不能解決食品質(zhì)量和價(jià)格方面的一切問(wèn)題，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景下，不僅要有企業(yè)自律的必要性，同時(shí)還要發(fā)展他律措施。比如:強(qiáng)化政府職能，加強(qiáng)政府的監(jiān)督;完善法律法規(guī)的監(jiān)督;吸收廣大社會(huì)群眾的監(jiān)督;利用各種媒體進(jìn)行監(jiān)督;建立全社會(huì)普遍有效的道德約束機(jī)制和質(zhì)量?jī)r(jià)格優(yōu)化機(jī)制;完善食品召回制度;加強(qiáng)消費(fèi)者對(duì)食品行業(yè)的知情監(jiān)督權(quán)。從多方面促進(jìn)食品安全。

2.2.4 借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管模式——提高規(guī)模種植，逐步農(nóng)場(chǎng)化

可以考慮借鑒西方的大農(nóng)場(chǎng)形式，集中可利用的土地資源，集中農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸和“餐桌食品”的一條龍產(chǎn)業(yè)。這加強(qiáng)了整個(gè)食品形成過(guò)程的密集性和一體性，便于處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者了解食品安全的相關(guān)信息，減少其搜尋成本。近期來(lái)，中共中央總書(shū)記到德國(guó)進(jìn)行考察，也反映了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人在這個(gè)方面的大膽設(shè)想和美好愿望。不過(guò)，中國(guó)是特色社會(huì)主義國(guó)家，在借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，還要考慮中國(guó)的基本國(guó)情，那就是:中國(guó)十三億的人口中有將近八億多的農(nóng)村人口，基數(shù)大，土地資源又相對(duì)貧乏，人均占有的土地不到世界平均水平的40%，大多數(shù)農(nóng)民就靠著自己的一畝三分地養(yǎng)活自己和家人，要把他們手中僅存的生產(chǎn)資料讓出來(lái)，似乎并非易事。在認(rèn)識(shí)中國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，我們可以在借鑒西方農(nóng)場(chǎng)化的同時(shí)，將西方的農(nóng)場(chǎng)化進(jìn)行得更加徹底，不僅是把農(nóng)村的土地集中起來(lái)生產(chǎn)，還可以通過(guò)簡(jiǎn)單的農(nóng)產(chǎn)品的加工，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)-供-銷(xiāo)一體化，發(fā)展鄉(xiāng)村企業(yè)，解決無(wú)地農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，還可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和社會(huì)的和諧進(jìn)步。這種模式有利于食品安全的監(jiān)管，在一條線上進(jìn)行監(jiān)管，減小監(jiān)管難度，也可以達(dá)到從源頭上杜絕食品污染的效果。

［1］鐘杏云.公共物品和私人物品定義的深層思考［J］.技術(shù)經(jīng)濟(jì)與管理研究，2004(5):19.

［2］焦靜.公共檔案館公共性建設(shè)探析［D］.哈爾濱:黑龍江大學(xué)，2011:5.

［3］周德翼，呂志軒.食品安全的邏輯［M］.北京:科學(xué)出版社，2008:3.

［4］王俊豪.管制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，2001:305.

［5］周德翼，呂志軒.食品安全的邏輯［M］.北京:科學(xué)出版社，2008:3.

［6］王俊豪.政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論［M］.北京:商務(wù)印書(shū)館，2001:305.

［7］茅銘晨.政府管制法學(xué)原理［M］.上海:上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2005:188.

［8］曼昆.經(jīng)濟(jì)學(xué)原理［M］.梁小民，譯.北京:北京大學(xué)出版社，2001:210.

China's Food Safety Regulatory Issues Research

ZHENG Chun-yan
(School of Politics and Law，F(xiàn)uyang Teachers College，F(xiàn)uyang 236000，China)

In recent years，the frequent appearance of major food safety accidents in China caused us think food safety monitoring system，considering that China's food safety regulatory does exist defects and needs improving，including the failure of market regulation，attributes of food safety information itself，externality and information Asymmetry，etc;the absence of government control，the vacancy of government supervision department and staff，the not perfected laws an regulations.From the two aspects，the supervision for food safety will be carried out.

food safety supervision;market regulation;government regulation

DF314;F203

A

1009-3907(2013)01-0097-02

2012-09-04

2012年安徽省優(yōu)秀青年人才基金項(xiàng)目(2012SQRW084)

鄭春燕(1977-)，女，安徽阜陽(yáng)人，講師，碩士，主要從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民商法研究。

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沈宏梅