楊道現(xiàn)

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

我國(guó)其它規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)有基礎(chǔ)及其完善

楊道現(xiàn)

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400045)

我國(guó)現(xiàn)行體制下，其它規(guī)范性文件的司法審查比起行政立法較為容易，更有基礎(chǔ)，已有一些制度上的雛形和實(shí)踐上的經(jīng)驗(yàn)，并可以借鑒行政復(fù)議一并審查制度。在對(duì)其它規(guī)范性文件司法審查現(xiàn)有基礎(chǔ)進(jìn)行梳理后，分別從審查對(duì)象、啟動(dòng)方式、審查方式等方面提出具體的完善建議。

其他規(guī)范性文件;司法審查;現(xiàn)有基礎(chǔ);完善

0 引言

其它規(guī)范性文件的可訴性問(wèn)題是在其上位概念——抽象行政行為的可訴性這一更為宏觀的背景下提出的。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》，基于制定時(shí)各方面的綜合考慮，將抽象行政行為排除在人民法院行政案件的受理之外。但隨著法治社會(huì)的不斷發(fā)展，不將抽象行政行為納入司法審查的范圍的弊端越來(lái)越突出，這一制度招致越來(lái)越多的非難，許多學(xué)者提出應(yīng)將抽象行政行為納入可訴范圍之內(nèi)。對(duì)這方面的研究成果相當(dāng)豐富，但是現(xiàn)有的研究和討論的一個(gè)不足就是多數(shù)研究只是籠統(tǒng)地針對(duì)所有類型的抽象行政行為，而沒(méi)有細(xì)分行政立法行為和制定其它規(guī)范性文件行為，實(shí)際上這兩類抽象行政行為在性質(zhì)、制定程序等方面差別較大，因此救濟(jì)方式也大不相同。行政立法的司法審查是一個(gè)“傷筋動(dòng)骨”的系統(tǒng)工程，涉及違憲審查等體制改革問(wèn)題，宏觀上制度的整體構(gòu)建難以在短期內(nèi)一步到位。相較而言，在我國(guó)現(xiàn)行體制下，對(duì)其它規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查較為容易，也已有一些制度上的雛形和實(shí)踐中的基礎(chǔ)，對(duì)之進(jìn)行梳理和完善，可以為我國(guó)日后構(gòu)建的司法審查制度提供基礎(chǔ)。

1 概念界定

1.1 其它規(guī)范性文件概念

在行政法學(xué)界，其它規(guī)范性文件是相對(duì)于行政立法而言的，指除行政法規(guī)、規(guī)章、具體行政行為之外的，由行政主體制作的、針對(duì)不特定相對(duì)人的所有書(shū)面文件，即行政類的其它規(guī)范性文件［1］［2］。在立法學(xué)界，其它規(guī)范性文件是相對(duì)于規(guī)范性法律文件而言，涵蓋面較廣［3］，包括兩大類:一是立法類的其它規(guī)范性文件，指除法律、地方性法規(guī)以外的由人大及其常委會(huì)制定的規(guī)范性文件;二是行政類的其它規(guī)范性文件，指除行政法規(guī)和規(guī)章以外的由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件［4］。但在實(shí)踐中，由于規(guī)范性法律文件和立法類其它規(guī)范性文件都有自己獨(dú)特的名號(hào)，可以直呼其名，其它規(guī)范性文件通常指的就是行政類其它規(guī)范性文件。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)29個(gè)其它行政規(guī)范性文件備案制度的省級(jí)規(guī)章中，有17個(gè)省份的規(guī)章采納“規(guī)范性文件”的稱謂，占研究對(duì)象的58.6%。另有7個(gè)省份的規(guī)章定義為“行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件”，占24.1%;5個(gè)省份的規(guī)章命名為“行政規(guī)范性文件”，占17.2%。綜上，本文的其它規(guī)范性文件，是指由行政主體制定的、針對(duì)不特定相對(duì)人、除行政立法之外的其它所有書(shū)面文件。

1.2 其它規(guī)范性文件司法審查概念

所謂司法審查，就是一種國(guó)家權(quán)力對(duì)另一種國(guó)家權(quán)力的監(jiān)督制約制度，“即法院通過(guò)訴訟程序?qū)彶椴⒓m正不法行政行為，以保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益免受國(guó)家行政機(jī)關(guān)的侵害并維護(hù)其合法權(quán)益的行政行為，支持行政機(jī)關(guān)依法行政?！保?］對(duì)其它規(guī)范性進(jìn)行司法審查主要是基于其存在的問(wèn)題，相較于行政立法行為，其他規(guī)范性文件在的問(wèn)題有過(guò)之而無(wú)不及:

第一，制定主體更為混亂。行政立法的主體是法定的，僅限于法律有明文規(guī)定的行政主體，但是其它規(guī)范性文件的制定主體不同，它非常廣泛，較為混亂，實(shí)踐中常常表現(xiàn)為一些不具有其它規(guī)范性文件制定權(quán)限或條件組織，如企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體也在制定一些有關(guān)行政管理的規(guī)定［6］。

第二，制定程序缺乏規(guī)范。我國(guó)其它規(guī)范性文件的制定程序，并不像行政立法一樣，由《立法法》予以統(tǒng)一規(guī)定，通常是由各省市自行規(guī)定。這就導(dǎo)致了在實(shí)踐中制定其它規(guī)范性文件往往缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹贫ǔ绦?，較為隨意［7］。

由于制定主體的任意及其制定程序的隨意，造成實(shí)踐中，越權(quán)和內(nèi)容違法的現(xiàn)象較為普遍。實(shí)踐中由于對(duì)其他規(guī)范性文件缺乏監(jiān)督，越權(quán)現(xiàn)象嚴(yán)重，越權(quán)導(dǎo)致內(nèi)容違法的情況比比皆是，制定不合法、不合理的行政管理文件已成為我國(guó)行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的普遍現(xiàn)象［8］。因此，極有必要將其它規(guī)范性文件納入訴訟范圍進(jìn)行司法審查，這一要求比行政立法更為緊迫。

2 我國(guó)其它規(guī)范性文件司法審查的現(xiàn)有基礎(chǔ)

在我國(guó)，比起行政立法司法審查的困境，其它規(guī)范性文件的司法審查倒已具備了一定的基礎(chǔ)，現(xiàn)有體制內(nèi)的些許要素可以為我們構(gòu)建其它規(guī)范性文件的司法審查制度提供基礎(chǔ)。

2.1 已有司法附帶審查之規(guī)定

在我國(guó)現(xiàn)行體制下，行政立法的司法審查是絕對(duì)禁止的，但是對(duì)其他規(guī)范性文件的進(jìn)行司法審查已有所突破。最高人民法院2000年發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》［(2008)號(hào)］第62條第2款規(guī)定:“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書(shū)中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！鄙鲜霰硎霭岛ㄔ涸趯徖硇姓讣r(shí)可以對(duì)其它規(guī)范性文件進(jìn)行“臺(tái)下”的審議，對(duì)于其中合法有效的其它規(guī)范性文件可以在裁判文書(shū)中引用。其它規(guī)范性文件司法審查的直接依據(jù)是最高人民法院于2004年5月下發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問(wèn)題的座談會(huì)紀(jì)要》(以下簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》)。該紀(jì)要正視了行政審判實(shí)踐中，經(jīng)常涉及有其它規(guī)范性文件這一現(xiàn)象，認(rèn)為其它規(guī)范性文件主要包括國(guó)務(wù)院部門以及省、市、自治區(qū)和較大的市的人民政府或其主管部門對(duì)于具體應(yīng)用法律、法規(guī)或規(guī)章作出的解釋和縣級(jí)以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其它規(guī)范性文件。指出“行政機(jī)關(guān)往往將這些具體應(yīng)用解釋和其它規(guī)范性文件作為具體行政行為的直接依據(jù)。這些具體應(yīng)用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對(duì)人民法院不具有法律規(guī)范意義上的約束力。”［9］但在具體的案件審判中，紀(jì)要規(guī)定:“人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其它規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時(shí)應(yīng)承認(rèn)其效力;人民法院可以在裁判理由中對(duì)具體應(yīng)用解釋和其它規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行評(píng)述?！痹摷o(jì)要規(guī)定不僅肯定了法院在審理具體行政行為時(shí)可以對(duì)其它規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，而且該審查不僅僅審查其合法性還要審查其合理性，且可以在裁判中予以評(píng)述。

2.2 有較為豐富的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)

雖然行政訴訟法將其它規(guī)范性文件排除在可訴訟范圍之外，但實(shí)踐中有關(guān)其它規(guī)范性文件的訴訟并沒(méi)有因此而停止。就在《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》頒布后一年之久的1999年8月29日，湖南省便迎來(lái)了我國(guó)首例公民訴縣政府違法要求履行義務(wù)案，其原因是湖南省衡東縣人民政府發(fā)布了《關(guān)于籌集榮恒水電站建設(shè)資金的通知》［10］。自那以后有關(guān)其它規(guī)范性文件的訴訟一直沒(méi)有中斷，全國(guó)各地法院的處理方式不盡相同:第一種做法是不認(rèn)為其它規(guī)范文件屬于抽象行政行為，不屬于受案范圍為由不予受理;第二種做法是向最高院請(qǐng)示，根據(jù)答復(fù)再由審理法院適用相關(guān)行政解釋;第三種做法是，回避對(duì)其它規(guī)范性文件作出評(píng)判，直接適用高位法律法規(guī);第四種做法是在裁判書(shū)中對(duì)其它規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)述，作出是否合法有效的判斷?？偟膩?lái)說(shuō)，在《紀(jì)要》出臺(tái)之前，對(duì)其他規(guī)范性文件的否定性評(píng)價(jià)較少，往往都是對(duì)認(rèn)定合法有效的其它規(guī)范性文件在裁判書(shū)中予以確認(rèn)，如四川省成都市中級(jí)人民法院在徐立平訴邛崍市民政局一案行政判決中就對(duì)邛崍市人民政府的其它規(guī)范性文件——邛發(fā)(1998)91號(hào)文件進(jìn)行了審查，確認(rèn)了其合法。在《紀(jì)要》出臺(tái)后，對(duì)在裁判書(shū)中對(duì)其它規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)述更為普遍，并且否定性評(píng)價(jià)的比例在上升。如在胡恩林、何榜容訴重慶市南川區(qū)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)一案中，重慶市第三中級(jí)人民法院就對(duì)南川區(qū)人口和計(jì)劃生育委員會(huì)作出具體行政行為依據(jù)的《重慶市農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助對(duì)象確認(rèn)辦法》進(jìn)行評(píng)述，認(rèn)為其違反了國(guó)家人口計(jì)生委與財(cái)政部聯(lián)合制訂的《農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度試點(diǎn)方案(試行)》，應(yīng)當(dāng)無(wú)效。經(jīng)過(guò)如此多年的實(shí)踐探索，已積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該來(lái)說(shuō)將其予以制度化的時(shí)機(jī)已成熟。

2.3 可借鑒行政復(fù)議的一并審查制度

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行行政復(fù)議制度，行政立法行為是排除在復(fù)議范圍之外的，但其它規(guī)范性文件可以作為復(fù)議案件中一并審查的對(duì)象。我國(guó)《行政復(fù)議法》第7條明確規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對(duì)具體行政行為申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)該規(guī)定的審查申請(qǐng):①國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定;②縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定;③鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。”第26條還對(duì)其它規(guī)范性文件如何復(fù)議做了比較具體的規(guī)定，“申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，一并提出對(duì)本法第七條所列有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)該規(guī)定有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理;無(wú)權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在六十日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查?！彪m然行政復(fù)議和司法審查是不同性質(zhì)的監(jiān)督方式，二者在具體制度構(gòu)建上有所不同，但行政復(fù)議的一并審查制度設(shè)計(jì)以及在實(shí)踐當(dāng)中積累的審查經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們先行構(gòu)建其它規(guī)范性文件的司法審查具有重大借鑒意義。

3 我國(guó)其它規(guī)范性文件司法審查制度的完善

其它規(guī)范性文件雖不像行政立法那樣“傷筋動(dòng)骨”，但難免也會(huì)涉及到體制問(wèn)題。在此，我們不求面面俱到，只在現(xiàn)有雛形上，結(jié)合司法審判實(shí)踐，對(duì)其它規(guī)范性文件的司法審查制度提出一些具體完善建議。我們認(rèn)為當(dāng)務(wù)之急應(yīng)完善以下幾方面:

(1)審查對(duì)象。審查對(duì)象是我們?cè)跇?gòu)建審查制度時(shí)首先要明確的問(wèn)題，其它規(guī)范性文件的司法審查其對(duì)象應(yīng)明確兩點(diǎn):其一，應(yīng)當(dāng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府制定的其它規(guī)范性文件。不知基于何因，《紀(jì)要》規(guī)定的其它規(guī)范性文件只包括“縣級(jí)以上人民政府及其主管部門制定發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令或其它規(guī)范性文件”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的其它規(guī)范性文件不屬于其范圍。這個(gè)規(guī)定應(yīng)予以修正，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)人民政府制定的其它規(guī)范性文件納入司法審查對(duì)象。一方面，實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)范性文件大量的存在，并往往依此做出具體行政行為;另一方面，這些其它規(guī)范性文件的適用主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部，法律素質(zhì)相對(duì)低下，而其適用對(duì)象又是法律意識(shí)不強(qiáng)的老百姓，更容易造成適用錯(cuò)誤。其二，應(yīng)當(dāng)是公布過(guò)其它規(guī)范性文件。因?yàn)樯形垂嫉囊?guī)范性文件草案尚未正式生成，對(duì)其進(jìn)行審查是不適當(dāng)?shù)?，司法介入太早。在?shí)踐中若是有行政主體依據(jù)尚未公布的其它規(guī)范性文件作出具體行政行為，是規(guī)范依據(jù)的缺失問(wèn)題，而不是規(guī)范性文件合法合理與否的評(píng)判問(wèn)題。納入審查的其他規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)公布的，但并不要求一定是已經(jīng)生效，因?yàn)?一方面，當(dāng)某一行政規(guī)范性文件一經(jīng)公布即已確定，對(duì)相對(duì)人利益是否會(huì)造成侵犯是可預(yù)見(jiàn)的，并非要其生效后才能顯現(xiàn);另一方面，規(guī)范性文件具有普遍性，其所造成的利益損害也具有普遍性，一旦造成損害，有可能具有不可挽救性。

(2)啟動(dòng)方式。啟動(dòng)方式是指通過(guò)什么方式法院開(kāi)始審查其它規(guī)范性文件，世界范圍來(lái)看啟動(dòng)方式可分為獨(dú)立審查(抽象的規(guī)范審查)和附帶審查(具體的規(guī)范審查)兩種方式。前者指直接以其他規(guī)范性文件是否合法為對(duì)象，向法院或類似的司法機(jī)關(guān)提出，請(qǐng)求其作成裁判;后者指在一般民事、刑事尤其是行政訴訟案件中，各法院對(duì)于適用的其他規(guī)范性文件的合法性，附帶加以審查。當(dāng)前，我國(guó)還不可以對(duì)其他規(guī)范性文件進(jìn)行獨(dú)立審查，只能附帶式審查。鑒于其它規(guī)范性文件效力對(duì)象的不定性以及當(dāng)前侵權(quán)之普遍性，在現(xiàn)行附帶審查基礎(chǔ)上應(yīng)當(dāng)增加獨(dú)立審查之規(guī)定，實(shí)行獨(dú)立審查與附帶審查并舉的的二元模式。附帶審查的提起主體只能是與具體行政行為有利害關(guān)系的個(gè)人或組織;而獨(dú)立審查其本質(zhì)是行政公益訴訟，對(duì)其提起主體筆者認(rèn)為可以暫限于代表公共利益的公訴機(jī)關(guān)檢察院［11］。

(3)審查方式。審查方式主要是指承辦對(duì)其他規(guī)范性文件進(jìn)行審查的法官如何審理的問(wèn)題。其它規(guī)范性進(jìn)行司法審查采取書(shū)面審查即可，無(wú)須開(kāi)庭審理，這里重點(diǎn)探討審查范圍和審查基準(zhǔn)點(diǎn)。審查范圍是指在對(duì)一個(gè)具體的規(guī)范性文件進(jìn)行審查到底是審查其全部還是審查其部分。基于司法被動(dòng)性的不告不理原則，審查范圍原則上應(yīng)限于原告的訴訟請(qǐng)求，圍繞訴訟標(biāo)的展開(kāi)。但在國(guó)外的司法實(shí)踐中，其它規(guī)范性文件具往往因其公益性，對(duì)其審查時(shí)常突破原告的訴訟請(qǐng)求，而且在具體的審查實(shí)踐中即使是部分審查也往往是在全部審查的基礎(chǔ)上才能對(duì)部分做出評(píng)判。而審查基準(zhǔn)點(diǎn)是在對(duì)其它規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查時(shí)，法院應(yīng)以哪一時(shí)點(diǎn)的事實(shí)狀態(tài)與法律狀態(tài)作為基準(zhǔn)來(lái)加以判斷。由于規(guī)范性文件具有效力的持續(xù)性特點(diǎn)，因此對(duì)其審查的基準(zhǔn)時(shí)通常都是以裁判時(shí)為準(zhǔn)［12］。

(4)審查標(biāo)準(zhǔn)。審查標(biāo)準(zhǔn)是指以什么標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)判規(guī)范性文件，即究竟是做合法性審查還是以合理性審查，抑或二者一并審查?！都o(jì)要》明確規(guī)定二者一并審查，合法性審查毋庸置疑，但合理性審查規(guī)定有待商榷，依筆者看，在我國(guó)現(xiàn)行體制下難以實(shí)施。一方面，當(dāng)前我國(guó)行政訴訟只規(guī)定合法性審查?！缎姓V訟法》第5條規(guī)定“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查”。對(duì)具體行政行為既然尚且還只是合法性審查，何況更為抽象的抽象行政行為呢?另一方面，其他規(guī)范性文件所規(guī)定的內(nèi)容基本上都是專業(yè)性較強(qiáng)的行政具體事務(wù)，對(duì)此法院法官并不熟悉，對(duì)其究竟合理與否法官難以決斷，硬性進(jìn)行審查，勢(shì)必會(huì)招致行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈不滿。

因此，現(xiàn)行體制下，筆者認(rèn)為其他規(guī)范性文件司法審查還是以合法性標(biāo)準(zhǔn)為宜，這也比較符合大陸法系的通行做法，大陸法系通常認(rèn)為“行政規(guī)則與法源實(shí)際上具有同樣的機(jī)能。故除顯然違法外，為維持公平及行政圓滑運(yùn)作，司法機(jī)關(guān)尤其行政法院通常亦予以尊重并加以適用，未曾懷疑其法源地位［13］?！本唧w來(lái)講，就是不與上位法相抵觸;不能直接與上位法相抵觸;不能與法律原則、法治精神、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則相抵觸;不能沒(méi)有法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)而限制相對(duì)人的權(quán)利，或者給相對(duì)人增加義務(wù)或者負(fù)擔(dān)，除非為了公共利益的需要［14］。

(5)審查結(jié)果。法院審查行政規(guī)范性文件是否合法，邏輯上只有違法與合法兩種結(jié)果，如違法就無(wú)效，合法就有效。但鑒于其他規(guī)范性文件效力與作用的特殊性，建議設(shè)置以下三種審理結(jié)果:第一，合法有效宣告。當(dāng)法院，認(rèn)為其它規(guī)范性文件各方面并無(wú)違法之處，則宣告合法有效。第二，違法無(wú)效宣告。法院在審查時(shí)，確信其它規(guī)范性文件違反法律時(shí)，則宣告該規(guī)范性文件無(wú)效。無(wú)效宣告可根據(jù)其效力范圍分為“一部無(wú)效宣告”和“全部無(wú)效宣告”;還可根據(jù)當(dāng)事人請(qǐng)求及裁判基準(zhǔn)時(shí)的不同，“無(wú)效宣告”還可作“自始無(wú)效宣告”(無(wú)效裁判)、“嗣后無(wú)效宣告”(撤銷裁判)、“一定期限后失效”等不同的選擇，以應(yīng)不同情況的需要。第三，出具審查建議。當(dāng)行政規(guī)范性文件效力范圍過(guò)廣，若法院審查后作違法無(wú)效宣告，其影響面過(guò)大，受該法院級(jí)別之限制，可以借鑒我國(guó)目前司法中已有的“司法建議”的作法，法院可以向該規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)出具審查建議，由其制定機(jī)關(guān)主動(dòng)做出修改。上述三種審理結(jié)果，不管是附帶審查還是對(duì)審查，都應(yīng)做出獨(dú)立的審查，不能放在裁判理由中。

(6)與行政復(fù)議的銜接。在對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查時(shí)，一個(gè)重要問(wèn)題是提請(qǐng)其它規(guī)范性文件司法審查時(shí)是否也須復(fù)議前置。對(duì)此問(wèn)題，美國(guó)法院在司法審查中采取區(qū)別對(duì)待，“如果只是法律本身違憲，不涉及事實(shí)問(wèn)題，這時(shí)不要經(jīng)過(guò)行政救濟(jì)程序，因?yàn)樵谶@種情況下，行政程序不能對(duì)問(wèn)題的解決提供任何幫助。如果不是法律本身違憲，而是法律的適用違憲，這涉及事實(shí)問(wèn)題，仍然適用窮盡行政救濟(jì)原則，由行政確定的事實(shí)作為法院裁決的根據(jù)，這個(gè)理論也適用于法律和法規(guī)的解釋問(wèn)題［15］?！?/p>

在構(gòu)建我國(guó)其它規(guī)范性文件司法審查制度時(shí)，應(yīng)借鑒美國(guó)區(qū)別對(duì)待的做法:在實(shí)行獨(dú)立審查時(shí)，由于不涉及法律適用問(wèn)題建議不以行政復(fù)議為前置，當(dāng)前我國(guó)行政復(fù)議制度中也沒(méi)有單獨(dú)對(duì)其他規(guī)范性文件進(jìn)行行政復(fù)議之規(guī)定。在實(shí)行附帶審查時(shí)，應(yīng)實(shí)行行政復(fù)議前置，原因是附帶審查往往涉及行政法律事實(shí)問(wèn)題和具體的適用問(wèn)題，這些問(wèn)題行政機(jī)關(guān)內(nèi)部更為熟悉。此外，在現(xiàn)行體制下我們認(rèn)為行政復(fù)議前置也更加適合我國(guó):第一，具備對(duì)其他規(guī)范性性文件進(jìn)行行政復(fù)議之基礎(chǔ)。我國(guó)行政復(fù)議制度中已有對(duì)其它規(guī)范性文件一并審查的現(xiàn)成制度，并且也已實(shí)踐多年，在還沒(méi)有對(duì)其它規(guī)范性文件司法審查制度情況下，實(shí)踐中通常都是通過(guò)該行政救濟(jì)程序。第二，我國(guó)司法還不完全獨(dú)立，若直接對(duì)行政主體制定的其它規(guī)范性文件進(jìn)行審查恐怕阻力較大。眾所周知，我國(guó)法院的司法獨(dú)立性并不強(qiáng)，往往受行政權(quán)的干預(yù)。因此，若在司法審查之前，給行政機(jī)關(guān)一個(gè)內(nèi)部的糾錯(cuò)機(jī)會(huì)，應(yīng)更有利于司法審查的開(kāi)展。

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Present Basis of Judicial Examination on China’s Other Normative Documents and Its Improvement

YANG Dao-xian
(Law School，Chongqing University，Chongqing 400045，China)

Under the current system of China，the judicial examination on other normative documents，having institutional rudiment and practical experience，is easier than the executive legislature and it is more basically，and it can draw lessons from the administrative reconsideration.After summarizing the present basis of judicial examination on other normative documents，this paper gives advices from the examined object，initializing mode and examining methods.

other normative document;judicial examination;present basis;improvement

DF3

A

1009-3907(2013)01-0106-05

2012-09-07

中央高校創(chuàng)新基金重點(diǎn)項(xiàng)目(CDJXS11082205);2010年黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目(10C038)

楊道現(xiàn)(1983-)，男，浙江蒼南人，博士研究生，主要從事行政法研究。

責(zé)任編輯:

沈宏梅