丁 偉 王 健 李 彬

產能閑置超出合理界限導致所謂產能過剩，是市場經濟環(huán)境下經常發(fā)生的現(xiàn)象（Cassels, 1937）。自上世紀九十年代告別短缺經濟以來，產能過剩始終是我國經濟發(fā)展揮之不去的重要難題。市場競爭度提升與經濟發(fā)展過程中控制污染、技術升級和結構調整訴求相互作用，使得產能過剩在我國的表現(xiàn)形態(tài)更為復雜。在我國體制轉型背景下，由于市場機制自動調節(jié)功能尚不健全，通過政府部門集中治理成為緩解產能過剩問題的重要途徑。

當前，我國產業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生深刻變化，國際金融危機的深層次影響還在繼續(xù)顯現(xiàn)，美國經濟復蘇乏力的現(xiàn)象仍然沒有改變，歐洲經濟呈雙谷衰退趨勢，新興經濟體經濟增長速度普遍放緩，必須從根本上解決產能過剩問題，實現(xiàn)產業(yè)結構的優(yōu)化調整。2012年12月召開的中央經濟工作會議明確提出，要充分利用國際金融危機形成的倒逼機制，把化解產能過剩矛盾作為工作重點，總的原則是尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標本兼治。

一、我國部分行業(yè)產能過剩問題現(xiàn)狀

所謂產能過剩，主要是指發(fā)生在工業(yè)部門的閑置產能超過某種合理界限的現(xiàn)象，通常伴隨價格下降和利潤減少以至持續(xù)虧損。一定程度閑置產能有助于調節(jié)和平滑需求波動，發(fā)揮類似于合理庫存的調節(jié)功能，對于保證較高競爭程度提升消費者福利，實現(xiàn)市場經濟優(yōu)勝劣汰機制具有促進作用，構成充分發(fā)揮市場競爭機制的一個因素（Bain,1959）。根據(jù)發(fā)達國家經驗，產能閑置率在10%～20%較為適中，如果低于10%說明產能不足，而高于20%說明存在產能過剩，高于30%說明過剩問題較為嚴重（鮑莫爾，2009）。

1. 鋼鐵

2011年，我國鋼鐵行業(yè)產能達到9.8億噸，產能利用率僅為72%，呈現(xiàn)產能過剩態(tài)勢。產能過剩導致鋼材產品價格急劇下跌，行業(yè)盈利能力大幅下滑。2012年12月，國內鋼材價格綜合指數(shù)為105.32，比去年同期下降13.91%。2012年底粗鋼產能約為9.7億噸，粗鋼產能利用率僅達到72%，產能過剩問題比較突出。

2. 水泥

2011年，我國水泥行業(yè)產能達到29億噸，產能利用率僅為72%，呈現(xiàn)產能過剩態(tài)勢。產能過剩導致水泥產品價格下跌，行業(yè)盈利能力大幅下滑。2012年1～11月，水泥行業(yè)投資同比下降3.3%，產能擴張得到有效抑制。

3. 電解鋁

2011年，我國電解鋁行業(yè)產能達到2,300萬噸，產能利用率僅為70%，呈現(xiàn)產能過剩態(tài)勢。盡管市場長期處于供大于求的局面，但是電解鋁行業(yè)固定資產投資仍然大幅上漲，2012年1～11月同比增長34%，2012年末電解鋁產能2,765萬噸，產能利用率僅72%。根據(jù)《鋁工業(yè)“十二五”發(fā)展專項規(guī)劃》，預計到2015年我國電解鋁需求量僅為2,400萬噸左右，產能過剩問題將愈發(fā)突出。

4. 平板玻璃

2011年，我國平板玻璃業(yè)產能達到9.9億重量箱，產能利用率為75%，呈現(xiàn)產能過剩態(tài)勢。產能過剩有效抑制投資擴張，2012年1～11月，行業(yè)固定資產投資增長3.4%，未來形成的有效產能規(guī)模相對有限。

5. 造船

2012年，我國造船業(yè)產能利用率僅為70%左右，與2011年相比大幅下跌20.9個百分點。受全球經濟增長放緩影響，全球海運貿易和航運貿易市場疲軟，導致船舶訂單需求下滑，行業(yè)產能過剩問題日益凸顯。

二、部分行業(yè)產能過剩的主要原因

產能過剩的產生主要受三方面因素影響：周期性因素、市場因素和體制機制因素。由于周期性產能過剩通常伴隨需求增長而逐漸消失，與我國主要行業(yè)產能過剩特點并不相符，因此市場和體制機制這兩大因素是構成我國產能過剩問題產生的根源。

（一）市場失靈造成我國長期面臨產能過剩問題

市場失靈導致產能過剩主要存在三個渠道：一是需求快速增長導致投資者預期過度樂觀是我國產能過剩問題的重要根源。在高速增長過程中，未來市場規(guī)?？焖贁U張，企業(yè)不僅要解決如何用庫存調節(jié)應對市場波動問題，還要通過追加投資來競爭未來市場需求。這一競爭過程對利用市場配置資源機制具有不可替代的積極功能，然而企業(yè)在猜測未來市場需求過程中，可能因為預期偏差或后續(xù)形勢變動發(fā)生誤判，增加產能過剩的發(fā)生概率（林毅夫，2007）。例如，建筑業(yè)是鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃四大行業(yè)最重要的需求來源。2010年，我國建筑業(yè)分別消耗全國鋼材、水泥、鋁材和平板玻璃產量的56.5%，80.7%，78%和16.4%。伴隨我國經濟景氣增長，房地產和基礎設施投資快速增長，引致四大行業(yè)產品需求大幅上漲。2007～2010年，建筑業(yè)對四大行業(yè)產品需求分別增長101.9%，81.9%，120%和48.2%。需求強勁增長吸引投資者爭相涌入，產能大規(guī)模擴張，當市場需求增速逐漸低于產能增速時，產能過剩問題日益凸顯。醫(yī)藥、造船和汽車業(yè)情形與上述四大行業(yè)類似，也主要是由于市場需求擴張吸引投資者過度進入，產能增速超過需求增速，最終引發(fā)產能過剩問題。又如，光伏發(fā)電是新型的可再生能源技術，未來將成為世界能源供應的主體，預計到2040年全球光伏發(fā)電量占比將達到20%左右。2005～2009年我國光伏產品出口額增長超過10倍。高速增長的需求和良好的發(fā)展前景吸引大量投資者進入，產能迅速膨脹。2012年我國光伏企業(yè)總產能達到40吉瓦左右，比世界其他國家的總裝機量還多，產能嚴重過剩。

二是缺乏健全的市場退出機制，削弱了市場調節(jié)產能功能，導致產能過剩問題難解。如果產能過剩部門價格調節(jié)過程造成持續(xù)虧損，在沉沒成本較低情況下面臨預算硬約束企業(yè)會較快退出，存在沉沒成本條件下價格降低逼近可變成本時企業(yè)最終會退出，可以有效緩解產能過剩。但是，由于存在下崗職工安置、商業(yè)銀行和地方政府干預、企業(yè)兼并重組市場不活躍等問題，企業(yè)即使處于長期虧損狀態(tài)也很難破產退出，產能無法下降，這幾乎是所有產能過剩行業(yè)面臨的共性困難（江飛濤，曹建海，2009）。

三是市場集中度較低，導致企業(yè)為競爭市場份額而爭相擴大產能，造成產能過剩。當行業(yè)集中度較高時，行業(yè)內的企業(yè)可以通過產量調節(jié)實現(xiàn)價格調控。然而，在集中度較低的行業(yè)，企業(yè)只能通過擴大產能作為其可置信的威脅，嚇阻其他企業(yè)擴張或新的投資者進入，最終導致全行業(yè)產能過剩。

（二）不合理的體制機制造成“體制性產能過?！?/h3>

我國不合理的體制機制造成產能過剩主要表現(xiàn)在三個方面：

一是地方政府投資沖動造成產能過快擴張，導致產能過剩問題加劇。財政分權與以GDP增長為核心的績效考核體制，使地方政府具有較強的投資沖動。通過犧牲環(huán)境、降低行業(yè)準入標準、提供稅收優(yōu)惠、給予投資者補貼等措施，引導企業(yè)擴大投資。政府干預導致產能過剩問題在光伏產業(yè)中表現(xiàn)尤為明顯。在政府大力支持下，我國各地紛紛建立光伏產業(yè)園，并為光伏企業(yè)提供各種補貼和優(yōu)惠，產能迅速擴大至全球70%以上。國內一些主營業(yè)務與光伏發(fā)電毫不相干的企業(yè)紛紛涌入，一些小型民間資本也跟風而來。通過投入少量資金，從國外購買現(xiàn)成工藝方案后進行手工組裝，在很短的時間內就能形成有效產能，導致行業(yè)總產能擴張速度過快。

二是要素價格扭曲導致企業(yè)過度投資。由于我國要素市場尚未形成以市場為基礎的定價機制，導致包括土地、勞動力、環(huán)保在內的各項成本偏低，并且外部成本沒有完全內部化，導致行業(yè)產能水平過高。

三是存在較多市場準入干預措施以及行政性部門壟斷政策，民間投資受到較多限制，在準入限制較少的領域容易出現(xiàn)產能過剩（北京大學中國經濟研究中心宏觀組，2004）。由于我國當前尚未完全放開民營企業(yè)投資的范圍，而允許其投資的很多領域的技術門檻較低，或者可以較低成本獲取相關生產技術，短期就可以形成有效產能，導致投資過度并造成產能過剩，主要表現(xiàn)在鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、造船等行業(yè)。以鋼鐵行業(yè)為例，盡管2000年以來我國多次采取集中治理措施防止產能過快擴張，但目前仍然突破10億噸。從數(shù)據(jù)上看，1999～2000年對鋼鐵業(yè)產能過剩的治理使得固定資產投資規(guī)模連續(xù)兩年下降，但2001年增速迅速由負轉正，反彈至49%，2003年達到106.3%的歷史最高水平。為此，我國再次開始為期4年的產能過剩治理，固定資產投資增速穩(wěn)步下滑，并于2007年再次出現(xiàn)負增長。但是，2008年投資增速再次反彈至24.2%。因此，盡管產能過剩治理能夠在一段時期控制產能增長，如果不能有效提高行業(yè)準入門檻，一旦治理政策實施完畢，產能過剩問題很可能會再次凸顯。

三、化解部分行業(yè)產能過剩問題的對策建議

基于我國產能過剩問題現(xiàn)狀，結合其主要影響因素，吸取現(xiàn)有治理產能過剩工作經驗，可以重點從以下幾個方面開展化解產能過剩的政策調控工作。

（一）調節(jié)市場失靈，充分發(fā)揮市場機制治理產能過剩的基礎性作用

一是建立行業(yè)信息共享平臺，有效引導投資者形成合理預期。產能利用率和供求關系等方面的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，作為“信息產品”，在數(shù)據(jù)收集、處理和提供方面具有很強的規(guī)模經濟屬性，在消費利用方面則具有非競爭性經濟特征。因此，我們建議建立行業(yè)信息共享平臺，由行業(yè)協(xié)會和相關統(tǒng)計部門牽頭，定期公布產能利用率、已有產能、在建產能、市場需求等指標，基于各指標自身演進規(guī)律及相關指標內在作用機制，預測未來走勢情況。積極聽取各行業(yè)企業(yè)就行業(yè)運行趨勢形成的分析和判斷，結合相關專家學者的意見和建議，形成行業(yè)運行風險提示報告。通過和投資者分享行業(yè)現(xiàn)狀和未來運行趨勢等信息，使其能夠更準確地評估投資風險，進而避免出現(xiàn)投資規(guī)模增長過快導致產能增速超過需求增速的局面。

二是完善市場退出機制，使進入與退出成為一個動態(tài)、良性運轉的過程。增加勞動力市場的靈活性，推進社保體制改革，切實保障下崗職工的基本生活，并積極為其再就業(yè)提供培訓等相關服務，避免企業(yè)由于就業(yè)負擔而無法退出。對于符合條件的企業(yè)，如果其先前固定資產投入規(guī)模較大，破產清算會導致大規(guī)模資產減值損失，企業(yè)債權人，尤其是商業(yè)銀行也將面臨較大損失。在這種情況下，政府可以通過財政補貼，將這種損失控制在相關利益各方可以接受的范圍內，避免由于企業(yè)退出增加系統(tǒng)性風險。對于落后產能應切實淘汰，通過與行業(yè)協(xié)會和企業(yè)共同探討，結合行業(yè)技術發(fā)展現(xiàn)狀、要素稟賦結構、投入品相對價格等經濟參數(shù)，確定落后產能標準，通過財政補貼和財政獎勵等手段使落后產能有效退出。

三是加快提升產業(yè)集中度，降低產能利用率下滑對企業(yè)盈利能力的沖擊。從行業(yè)發(fā)展前景出發(fā)，制定企業(yè)兼并重組方案，特別要重點推動技術研發(fā)型企業(yè)與生產制造型企業(yè)的橫向聯(lián)合，通過設立兼并重組產業(yè)投資基金，為企業(yè)兼并重組提供資金支持，加大對符合條件的企業(yè)兼并重組的稅收優(yōu)惠力度，實現(xiàn)產能的有機整合。

（二）健全相關體制機制建設，為調節(jié)落后產能創(chuàng)造良好的制度環(huán)境

一是改革財稅體制和政績考核制度，規(guī)范地方政府投資行為。加快推進財稅等體制改革，重新構建和完善中央和地方的稅收體系。研究增值稅轉型，如增值稅由生產地原則向兼顧生產地與消費地原則轉變，它對抑制地方投資沖動的作用機理及可行性等。進一步完善政績考核制度，適當降低GDP權重，引入社會福利、環(huán)境保護等多項綜合性指標。

二是設立節(jié)能減排和生產技術標準，嚴格禁止未達標投資者進入。由于企業(yè)污染排放具有負外部性，市場價格和競爭機制配置資源結果，會出現(xiàn)與社會利益不一致的市場失靈問題。與之類似，我國要素價格低估導致企業(yè)傾向于采取能耗高、技術含量低的技術，不利于行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。因此，需要采取監(jiān)管措施減少直至消除外部性對資源配置的負面影響。我們建議，由相關政府部門和各行業(yè)協(xié)會牽頭，充分聽取企業(yè)和專家學者的意見與建議，參考主要發(fā)達國家的節(jié)能減排和生產技術水平，結合各行業(yè)的實際情況，設立一套系統(tǒng)的動態(tài)標準，對于未達標的企業(yè)要勒令其停產整頓，對于擬建產能，如果不能達標則禁止投資。充分利用差別電價、高額資源稅和排污費等經濟手段，提高能源、資源、環(huán)境和土地等要素的使用成本，使未達標企業(yè)在現(xiàn)有市場環(huán)境下面臨虧損并最終退出市場。

三是加快推進要素市場化改革。目前我國要素價格存在低估，并且環(huán)境成本尚未完全內部化。要重點推進土地、重要礦產和能源資源、水資源等要素價格改革，使要素價格能夠準確反映市場稀缺程度。建立和完善生態(tài)環(huán)保補償責任機制，使本應由企業(yè)承擔的社會成本內化到企業(yè)生產成本中。

四是鼓勵有實力的大企業(yè)“走出去”，通過財政貼息、信貸補助等方式為大企業(yè)“走出去”創(chuàng)造良好環(huán)境。在有資源、能源、接近市場的境外地區(qū)，盡快建成一批境外資源開發(fā)和深加工基地，促進國內過剩行業(yè)產能轉移。

（三）根據(jù)主要行業(yè)產能過剩具體情況，分業(yè)施策，實現(xiàn)標本兼治

從我國主要產能過剩行業(yè)來看，盡管存在共性特征，但是具體情況仍存在差異，因此需要采取差異化措施進行治理。

鋼鐵行業(yè)，產業(yè)集中度較低是造成產能過剩的最重要原因之一，因此應積極推動鋼企兼并重組，發(fā)揮規(guī)模經濟優(yōu)勢。另一方面，積極為鋼鐵企業(yè)“走出去”提供融資支持，進而實現(xiàn)國內產能向外轉移。

水泥行業(yè)，盡快提高節(jié)能減排門檻，限制落后產能增長；通過兼并重組提升產業(yè)集中度，培育若干家集研發(fā)、設計、生產、裝備制造、工程服務、物流貿易等于一體的國際化程度較高的大型企業(yè)。

電解鋁行業(yè)，盡快提高行業(yè)準入的技術門檻，限制投資增速，避免產能過剩問題進一步加劇。同時積極引導企業(yè)“走出去”，向國外市場轉移產能。

平板玻璃行業(yè)，盡快提高行業(yè)技術準入門檻，抑制低水平重復建設。同時通過企業(yè)兼并重組，提升行業(yè)集中度。

造船行業(yè)，通過企業(yè)兼并重組實現(xiàn)產能整合，同時采取財政補貼或財政獎勵等手段促進小企業(yè)退出。

[1]鮑莫爾著，徐國興等譯. 經濟指標解讀[M]. 北京：中國人民大學出版社，2009.

[2]北京大學中國經濟研究中心宏觀組（2004）. 產權約束、投資低效與通貨緊縮[J]. 經濟研究，2004，(9).

[3]江飛濤，曹建海. 市場失靈還是體制扭曲——重復建設形成機理研究中的爭論、缺陷與新進展[J]. 中國工業(yè)經濟，2009，(1).

[4]林毅夫. 潮涌現(xiàn)象與發(fā)展中國家宏觀經濟理論的重新構建[J]. 經濟研究，2007，(1).

[5]Bain J. S.“Industrial Organization”[M]. New York: Wiley, 1st edition，1959.

[6]Cassels J. M.“Excess Capacity and Monopolistic Competition”[J]. Quarterly Journal of Economics，1937.