陳建華 林 勇 鄧文碩

在公共財政領(lǐng)域，“預(yù)算赤字”以及“赤字預(yù)算”是公共財政范疇中的重要概念，財政人乃至社會群眾也經(jīng)常接觸到這兩個看似相同，實則差別極大，從而極其容易混淆的專業(yè)術(shù)語。目前學(xué)界，尚無對兩者進行清楚界定的相關(guān)文獻(xiàn)，認(rèn)識仍存模糊。如黨的十八大進一步提到，要加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，未必都會看到其中與“預(yù)算赤字”之間的邏輯聯(lián)系。任由概念模糊的后果，往往會給立法機關(guān)維護納稅人應(yīng)有知情權(quán)、參與權(quán)等法定權(quán)益造成一定障礙，也不利于公款使用者及其相關(guān)者落實財政支出“合規(guī)性”與“績效”目標(biāo)?？傊瑹o論是對于蕓蕓眾生維護基本權(quán)益、經(jīng)濟學(xué)者進行深入研究，還是政策制定者有效調(diào)控管理，都很有必要對兩者進行合理解析。

一、“赤字”視域下的“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

（一）赤字的定義

赤字（Deficit）大致有兩層意思：第一，紅色的字?！读簳?武帝紀(jì)上》：“三正迭改，五運相遷，綠文赤字，徵《河》表《洛》。”(清)蒲松齡在《聊齋志異·赤字》中云：“順治乙未冬夜，天上赤字如火。其文云：‘白苕代靖否復(fù)議朝冶馳。’”第二，經(jīng)濟活動中支出多于收入的差額，這種差額在進行會計處理時紅字書寫，故謂“赤字”。這里的赤字是與盈余（Surplus）相對的。

本文赤字是指其第二層意思。赤字的出現(xiàn)又分兩種情況。一種情況是政府有意安排形成的 “赤字預(yù)算”（Deficit Budgeting）或“赤字財政”。赤字預(yù)算本質(zhì)上就是財政主導(dǎo)的赤字財政政策，其通常被視為擴張性財政政策標(biāo)志。另一種情況，預(yù)算并沒有設(shè)計赤字，但在預(yù)算執(zhí)行過程中由于種種原因產(chǎn)生了 “預(yù)算赤字”（Budget Deficit）或“財政赤字”。預(yù)算赤字可以簡單地定義為政府的總支出減去總收入得到的差額。

（二）“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”間辯證關(guān)系

可以認(rèn)為，“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”之間的關(guān)系準(zhǔn)確定位于“實質(zhì)各異，形式相連”。本質(zhì)上，兩者反映了政府完全不同的財政政策，迥異的理財思路，預(yù)算赤字并不能確定政府是否實施了赤字預(yù)算。形式或結(jié)果的表現(xiàn)上是一致的，都存在赤字，一般來說，赤字預(yù)算的結(jié)果是預(yù)算赤字。換言之，根據(jù)一定時段的財政形勢，往往能預(yù)測政府赤字預(yù)算的結(jié)果；預(yù)算赤字則無法確定政府的財政行為。

至于與產(chǎn)業(yè)政策的聯(lián)系方面，作為財政宏觀范疇的“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”分別體現(xiàn)出微妙的邏輯聯(lián)系，可以表述為，“整體涵括，先后相連”。我們知道，產(chǎn)業(yè)政策就是經(jīng)濟政策中最重要的一種類型。普通認(rèn)同，一個國家要想在經(jīng)濟政策上有所作為，首先必須在產(chǎn)業(yè)政策上有所作為。與應(yīng)對經(jīng)濟周期性波動的總量（宏觀）政策相比，旨在處理結(jié)構(gòu)性問題的產(chǎn)業(yè)政策雖然不那么引人注目，但對經(jīng)濟體系運轉(zhuǎn)的實質(zhì)性影響絲毫也不亞于總量政策?；凇俺嘧诸A(yù)算”與“預(yù)算赤字”間固有辨證關(guān)系以及產(chǎn)業(yè)政策在經(jīng)濟政策中的特殊地位（如無論緊縮還是擴張類型的經(jīng)濟財政政策中無不包括產(chǎn)業(yè)政策的實施），可以推知，產(chǎn)業(yè)政策當(dāng)然也內(nèi)嵌于“赤字預(yù)算”當(dāng)中，隨著產(chǎn)業(yè)政策作用的發(fā)揮以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，不排除產(chǎn)生“預(yù)算赤字”的結(jié)果。

二、以“平衡”為參照的“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

平衡預(yù)算（Balance Budget）指特定時期內(nèi)政府的預(yù)算總收入與預(yù)算總支出相等。與之相對應(yīng)的概念是赤字預(yù)算或盈余預(yù)算（Surplus Budget）。前者指特定時期內(nèi)總的預(yù)算支出大于預(yù)算收入，后者指特定時期內(nèi)總的預(yù)算支出小于預(yù)算收入?！疤囟〞r期”可以指某個財政年度，也可以指包含若干個財政年度的經(jīng)濟周期。與此相對應(yīng)，平衡預(yù)算區(qū)分為“年度平衡”與“周期平衡”兩類模式。

（一）“赤字預(yù)算”傾向于超越年度平衡

狹義上，平衡預(yù)算僅指嚴(yán)格意義上的年度平衡。一般認(rèn)為，年度平衡對于復(fù)雜的現(xiàn)代經(jīng)濟來說已經(jīng)不合乎需要，因為它使政府“調(diào)控宏觀經(jīng)濟”的功能變得不再可行。換言之，對于現(xiàn)代經(jīng)濟來說，“赤字預(yù)算”似乎更顯合適或是更具意義，并在實踐中得到了更多實施。

盡管如此，在歷史上影響深遠(yuǎn)的年度平衡預(yù)算原則在現(xiàn)代社會仍有其積極意義。與周期平衡不同，年度平衡對政府開支施加了更嚴(yán)格的限制，這有助于減少浪費性支出行為和腐敗，也有助于降低政府的債務(wù)風(fēng)險和其他財政風(fēng)險。以亞當(dāng)?斯密為代表的近代古典財政學(xué)家強調(diào)遵循年度平衡的謹(jǐn)慎財政原則。據(jù)此,除了非常特殊的原因,例如戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害，政府在財政年度內(nèi)的支出不應(yīng)超過其收入，這就排除了正常情形下政府舉借公債的必要性。即使出現(xiàn)需要舉借公債的特殊情形，公債也需要受到嚴(yán)格限制和管理，包括事先制定一份切實可行的償債計劃，以免在債務(wù)到期時無法及時和足額償付。

（二）周期平衡往往伴隨“預(yù)算赤字”

與年度平衡不同，周期平衡的預(yù)算容許在某個財政年度內(nèi)出現(xiàn)赤字或者盈余，但整個周期內(nèi)的財政盈余能夠彌補財政赤字。典型的經(jīng)濟周期包括衰退和高漲兩個主要階段。周期平衡預(yù)算要求政府在經(jīng)濟衰退時期增加支出以擴張社會總需求，以拉動增長、降低失業(yè)率和為易受衰退影響的人群提供基本的社會保障；另一方面，經(jīng)濟衰退導(dǎo)致政府收入減少。這樣一來，政府預(yù)算難免出現(xiàn)赤字，需要舉借債務(wù)予以彌補。在經(jīng)濟進入復(fù)蘇和高漲階段時，政府收入增加，就業(yè)率上升；另一方面，通貨膨脹壓力逐漸增大。在這種情況下，周期平衡理論要求通過壓縮政府開支來抑制社會總需求，由此形成財政盈余。當(dāng)高漲階段的財政盈余足以彌補衰退階段的財政赤字時，政府預(yù)算即在包含衰退與高漲階段的一個完整經(jīng)濟周期中達(dá)到平衡。

三、通過 “財政”透視“赤字預(yù)算”與“預(yù)算赤字”

（一）“赤字預(yù)算”就是赤字財政

據(jù)前面分析，赤字預(yù)算屬于第一種情況，主要理解為赤字財政政策，屬主動推動和設(shè)計的赤字財政（Deficit Financing）。赤字財政指國家制定赤字財政政策，實行赤字財政計劃。在制定國家預(yù)算時，國家有意將當(dāng)年預(yù)算支出安排得大于當(dāng)年預(yù)算收入，不足的預(yù)算資金，依靠發(fā)行國債、向銀行透支、發(fā)行財政性貨幣的辦法來應(yīng)付。事實上，赤字預(yù)算是資本主義國家經(jīng)常使用的一種財政政策。

1. 赤字預(yù)算是政府主導(dǎo)的財政政策行為

赤字財政理論與政策出現(xiàn)于1929～1933年間世界經(jīng)濟危機之后，其中，英國經(jīng)濟學(xué)家約翰·梅納德·凱恩斯（John Maynard Keynes,1883～1946）和美國經(jīng)濟學(xué)家阿爾文·漢森(Alvin H.Hansen,1887～1975)的理論最具代表性。他們認(rèn)為，財政收支平衡不是國家理財?shù)脑瓌t，負(fù)債多少也不是衡量一國財政穩(wěn)定的尺度。資本主義經(jīng)濟之所以陷入了長期蕭條和危機，原因在于有效需求不足。國家為了促進就業(yè)和消除危機，應(yīng)該積極進行經(jīng)濟干預(yù)，采用擴大國家預(yù)算支出的方式，舉辦公共工程，增加政府投資，增加軍事訂貨，支付出口補貼等。國家在實行這些政策中難免會出現(xiàn)赤字，但可以刺激社會總需求，增加就業(yè)，從而增加國民收入，緩解或消除經(jīng)濟危機。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方許多國家使用了這種政策。但是，赤字財政未能真正消除危機，反而又引起不斷的通貨膨脹。20世紀(jì)70年代以后，就業(yè)不足、經(jīng)濟停滯和通貨膨脹同時出現(xiàn)，形成“滯漲”，成為資本主義國家經(jīng)濟中的嚴(yán)重問題。

2. 赤字預(yù)算并非治本“良藥”

赤字財政政策是在經(jīng)濟運行低谷期使用的一項短期政策，其有積極的一面，也有消極的一面。在短期內(nèi)，經(jīng)濟若處于非充分就業(yè)狀態(tài)，社會的閑散資源并未充分利用時，赤字財政可擴大總需求，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，刺激經(jīng)濟回升。實際上赤字財政是國家為經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定等目標(biāo)，依靠國家堅實和穩(wěn)定的國家信用調(diào)整和干預(yù)經(jīng)濟，是國家在經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮作用的一個表現(xiàn)。但是，赤字財政在一定階段產(chǎn)生積極影響，并不能確保其是包治百病的良藥。赤字財政可能增加政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致巨額預(yù)算赤字，進而引發(fā)財政危機。最后，赤字財政政策孕育著通貨膨脹的種子，可能誘發(fā)通貨膨脹。

從長期來看，赤字財政是今天花明天的錢，這一代人花下一代人的錢。在國民經(jīng)濟中，儲蓄由私人儲蓄和政府儲蓄（財政盈余）組成。財政赤字是負(fù)儲蓄，會減少儲蓄。長期經(jīng)濟增長要依靠投資，投資來自儲蓄。今天的赤字支出減少了明天的儲蓄，從而不利于長期經(jīng)濟增長。美國的赤字財政政策本是應(yīng)對大危機的短期政策，但政府卻不自覺的使之長期化，給經(jīng)濟帶來了嚴(yán)重的危害，足以作為中國的前車之鑒。還應(yīng)該注意的是，赤字籌資的錢一定要用于有利于長期增長的項目。

（二）“預(yù)算赤字”與財政赤字不等同

1. 兩者實踐中常常不等同

當(dāng)政府全部財政收入和支出都在年度預(yù)算報告中披露時,“預(yù)算赤字”與“財政赤字”（Finance Deficit）的口徑完全相同。但在實踐中，許多國家的某些財政收入和支出并不全部反映在立法機關(guān)批準(zhǔn)通過的年度預(yù)算報告中，或者某些項目只列示“凈值”（收支相抵后的差額）而不是總值，在這種情況下，預(yù)算赤字只是展現(xiàn)政府財政赤字全景圖中的部分圖景。按照國際慣例，在計算預(yù)算赤字時，除了包含一般預(yù)算的赤字外，還應(yīng)將社會保障收支、政府基金收支以及國有企業(yè)的收支凈額包括在內(nèi)。有關(guān)財政政策的宏觀經(jīng)濟影響的分析以及對政府財政狀況的全面衡量，也需要以全面的預(yù)算赤字概念為基礎(chǔ)。

2. 同口徑無需“情真意切”

黨的十八大進一步提出：“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督?！北疚恼J(rèn)為，其意在強調(diào)、追求預(yù)算全面性，并以此作為預(yù)算管理改進的重要切入點。那么是否需要實現(xiàn)真正意義上的預(yù)算全面性，從而達(dá)到“預(yù)算赤字”與“財政赤字”的口徑完全相同呢？事實上，采用全面的預(yù)算赤字概念也有其局限性,當(dāng)預(yù)算收入和支出中包含政府債務(wù)時尤其如此。如果以前債務(wù)本息在某個預(yù)算年度進入償債高峰而使預(yù)算赤字看來起很大，這通常并非表明政府實施了大規(guī)模的擴張性財政政策。類似地，假設(shè)政府為實現(xiàn)比如8%的經(jīng)濟增長率目標(biāo)和失業(yè)率低于3%的宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)需要5,000億元的預(yù)算赤字，當(dāng)其中包含比如2,000億元的債務(wù)本金償付時，這一口徑的預(yù)算赤字總量對于上述目標(biāo)而言很可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

由此可知，為確保宏觀經(jīng)濟目標(biāo)，政府和立法機關(guān)都需要對預(yù)算赤字（或盈余）作出嚴(yán)格的分析性定義：預(yù)算赤字概念中應(yīng)剔除政府債務(wù)，即支出中不包括債務(wù)本金的償付，并且收入中不包含本年和以往結(jié)余的銀行存款與現(xiàn)金。這一計算口徑的預(yù)算赤字稱為“基本赤字”，其大小恰好等于政府融資凈額（借款減去還款）。原則上，赤字通過債務(wù)（凈融資）來彌補，1,000億元的預(yù)算赤字對應(yīng)有1,000億元的凈融資（借款）需求。只有當(dāng)預(yù)算赤字定義為“基本赤字”而不是全口徑赤字時，赤字才能真正反映政府的凈融資需求。這正是將預(yù)算赤字的分析性定義嚴(yán)格界定為基本赤字的優(yōu)點。只是將預(yù)算赤字（或盈余）簡單地定義為“總收入與總支出的差額”，而不與政府凈借款需求相對應(yīng)，并不是政府財政政策取向和政府財政狀況的良好指示器。為了將政府預(yù)算活動置于宏觀經(jīng)濟政策的指導(dǎo)之下，政府與立法機關(guān)在預(yù)算過程的各個階段都保持對預(yù)算赤字或盈余的清楚了解十分重要，這進一步要求在預(yù)算法案和預(yù)算分析中清楚地定義主要的財政收支概念，區(qū)分什么是真正的“收入”（資產(chǎn)銷售收入應(yīng)單獨列示）、“財政撥款”、“借款”和“債務(wù)本金的償付”。

[1]崇諸恩平. 淺析財政赤字原因及辦法. 搜狐圈子[J/OL].http://q.sohu.com/forum/6/topic/48828893，2010-06-03.

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