阮靜：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

2013年11月?lián)嚓P(guān)媒體曝出，河南新野縣投資千萬(wàn)元的公園為了給五星級(jí)酒店項(xiàng)目“讓路”，尚未建好就被毀掉。據(jù)悉，自2010年以來(lái)短短三年多的時(shí)間，河南新野縣因重復(fù)建設(shè)毀掉的新建項(xiàng)目多達(dá)5個(gè)，總造價(jià)超億元。而該縣年財(cái)政收入只有3.8 億元，是個(gè)名副其實(shí)的財(cái)政窮縣。面對(duì)當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)政府巨額浪費(fèi)的怨聲載道，新野縣城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局相關(guān)負(fù)責(zé)人卻多次以“這個(gè)我不清楚，我解釋不了”作為回應(yīng)?！案F縣窮折騰”背后是否存在權(quán)錢(qián)交易和權(quán)力尋租作祟、造成的巨額資金浪費(fèi)和民生利益的損害應(yīng)由誰(shuí)買(mǎi)單引發(fā)輿論關(guān)注。

然而，城市工程建設(shè)領(lǐng)域的“折騰”還不僅限于大拆大建的重復(fù)建設(shè)和巨額浪費(fèi)。近日曝出名列“2013 胡潤(rùn)地產(chǎn)富豪榜”第39 位的創(chuàng)鴻集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)黃鴻明，因涉嫌行賄揭陽(yáng)市委原書(shū)記陳弘平被刑事拘留，而陳弘平已于數(shù)月前因涉嫌受賄被檢察機(jī)關(guān)批捕。這一消息也再度敲響部分地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部以 “經(jīng)營(yíng)城市”之名行“建設(shè)腐敗”之實(shí)的警鐘。

近年來(lái)建設(shè)領(lǐng)域成為權(quán)力尋租的“溫床”，呈現(xiàn)出“三多”的特點(diǎn)——“大拆大建民怨多、圈地蓋樓貓膩多、落馬實(shí)權(quán)官員多”。一些地方官員們?yōu)槭裁磳?duì)“大興土木”、“大拆大建”、“重復(fù)建設(shè)”等“情有獨(dú)鐘”？工程建設(shè)領(lǐng)域浪費(fèi)腐敗問(wèn)題觸目驚心，如何遏制？工程建設(shè)必然涉及大量公共資金、公共利益，如何保證有限的財(cái)政資金效益最大化地用在著眼于當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和增進(jìn)民眾福祉的民生工程上？本期監(jiān)督沙龍聚焦建設(shè)領(lǐng)域浪費(fèi)腐敗問(wèn)題，就如何加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域監(jiān)管進(jìn)行探討。

規(guī)劃上的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)

主持人：“毀公園建酒店”等重復(fù)建設(shè)行為說(shuō)明了什么？

葉青：一是說(shuō)明該地城市規(guī)劃水平太低，民主決策的機(jī)制不完善，最后要通過(guò)媒體來(lái)曝光這件事。二是說(shuō)明建酒店的老板與批規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)之間有什么“灰色”的關(guān)系，說(shuō)不清道不白，政府才會(huì)下這么大的力氣為這個(gè)項(xiàng)目而得罪市民。三是說(shuō)明有的投資者太為所欲為了，以為用錢(qián)能夠擺平的問(wèn)題就不是問(wèn)題，才敢于占用大眾需要的公園來(lái)建酒店。四是在此建酒店，可能拆遷成本比較低。

張明：“毀公園建酒店”等重復(fù)建設(shè)行為，一是說(shuō)明投資建設(shè)活動(dòng)有利可圖，而且為著這個(gè)“利”，可以無(wú)視幾千萬(wàn)投資被毀掉，可以“冒天下之大不韙”。二是說(shuō)明近二十年來(lái)“拆了建”、“建了拆”的完成時(shí)建設(shè)方式，已發(fā)展為“未建完就拆”的“拆建”交互進(jìn)行時(shí)建設(shè)方式，這必須予以應(yīng)有的警覺(jué)。三是說(shuō)明在我國(guó)城市建設(shè)規(guī)劃領(lǐng)域，貫徹黨的群眾路線實(shí)踐和開(kāi)展反“四風(fēng)”活動(dòng)還有待進(jìn)一步深入具體落實(shí)。

肖鵬：“毀公園建酒店”說(shuō)明了在地方政府投資決策機(jī)制中，仍然是以發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培育稅源為目標(biāo)導(dǎo)向，而非民生為目標(biāo)導(dǎo)向。另外，也反映了地方政府規(guī)劃的約束力不強(qiáng)，一屆政府一張藍(lán)圖的現(xiàn)象比較突出。

翟繼光：可以說(shuō)明三個(gè)問(wèn)題：第一，政府建設(shè)的事先規(guī)劃性較差，很多建設(shè)項(xiàng)目事先并未進(jìn)行充分科學(xué)的論證就匆匆上馬，導(dǎo)致事后出現(xiàn)問(wèn)題必須推倒重來(lái)；第二，政府建設(shè)沒(méi)有足夠的監(jiān)督，政府自己可以隨意決定上一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，也可以隨意決定撤銷(xiāo)一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目；第三，當(dāng)公共利益與地方利益、集體利益與個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，地方領(lǐng)導(dǎo)存在將地方利益與個(gè)人利益置于公共利益和集體利益之上的決策傾向。

主持人：自2010年來(lái)，新野縣隨意更改規(guī)劃，重復(fù)建設(shè)毀掉項(xiàng)目就達(dá)5個(gè)，項(xiàng)目總造價(jià)超億元，而這上億元的資金就在這一拆一建間“蒸發(fā)”了。窮縣窮折騰，折騰的動(dòng)力何在？造成這一損失的原因何在？損失的買(mǎi)單者何在？

葉青：規(guī)劃上的浪費(fèi)是最大的浪費(fèi)。規(guī)劃的目的是為了節(jié)約，但是，有的時(shí)候卻會(huì)走向它的反面。這種“折騰”的動(dòng)力來(lái)自于不正確的政績(jī)觀，過(guò)分地追求“完美”，以及與投資者的“過(guò)分親密”的關(guān)系。維護(hù)開(kāi)發(fā)商的利益而違背老百姓的利益。

張明：窮縣窮折騰的動(dòng)力，一是來(lái)自我國(guó)近二十年形成的 “大力建設(shè)≈發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的普遍觀念；二是來(lái)自制度內(nèi)的“明規(guī)則”，即GDP 增長(zhǎng)率、就業(yè)率等政績(jī)要求；三是來(lái)自制度外的“潛規(guī)則”，即建設(shè)工程項(xiàng)目定單的商業(yè)回扣。這三個(gè)動(dòng)因是相得益彰、相互兼顧和實(shí)現(xiàn)“多贏”，前兩者構(gòu)成“為官一任、造福一方”的大氛圍，在這種氛圍下相關(guān)決策層對(duì)任何重復(fù)建設(shè)都不會(huì)產(chǎn)生任何歧義。這也是我國(guó)近年來(lái)各級(jí)政府及官員熱衷于投資建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)盲目攀比、爭(zhēng)建一流，使全國(guó)成為一大工地，造成相當(dāng)資源浪費(fèi)并助長(zhǎng)奢靡、浪費(fèi)風(fēng)氣的基本原因。

造成這一損失的直接原因，據(jù)當(dāng)?shù)刂槿送嘎?，這些重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目，一個(gè)是因改造路段經(jīng)過(guò)一墓地，對(duì)縣里新規(guī)劃的行政新區(qū)“不吉利”；一個(gè)是改建后可為政府騰出千余畝建設(shè)用地； 一個(gè)成本翻了3 倍多的項(xiàng)目，事后查出官員貪污受賄。個(gè)人以為，上述個(gè)案可以說(shuō)是當(dāng)今我國(guó)土地財(cái)政經(jīng)濟(jì)，部分官員貪污受賄不良之風(fēng)，以及不動(dòng)產(chǎn)建設(shè)“風(fēng)水”文化糟粕等現(xiàn)實(shí)的真實(shí)反映。概括起來(lái)主要包括文化原因和制度原因，因?yàn)槭聝憾际侨俗龀鰜?lái)的，人是有欲望的(主流經(jīng)濟(jì)學(xué)稱為理性經(jīng)濟(jì)人)且是一定利益基礎(chǔ)上的社會(huì)氛圍(行為方式和文化習(xí)俗)中的人，在人做事時(shí)需要制度扶善抑邪，保障對(duì)真善美的追求，阻止奢靡貪婪和其他惡行。

該損失的買(mǎi)單者最終是民眾，正如當(dāng)?shù)孛癖娝浴安鹆私?、建了拆，浪費(fèi)了這么多錢(qián)，把老百姓的地折騰沒(méi)了，也折騰窮了！ ”。如果這些道路改造工程款是上級(jí)甚至中央財(cái)政專款，則買(mǎi)單者還是河南省和全國(guó)人民。

肖鵬：窮縣窮折騰，折騰的動(dòng)力主要還在于傳統(tǒng)的“唯GDP 增長(zhǎng)、財(cái)政收入增長(zhǎng)”的政績(jī)觀在作怪。對(duì)于地方政府而言，一拆一建，有利于解決地方就業(yè)，有利于貢獻(xiàn)地方的GDP，而不管拆建的資金來(lái)源于何種渠道。如果資金來(lái)源于招商引資的資金或上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，則對(duì)于地方執(zhí)政者而言，是很好的借助外力發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的模式，也就不管拆建過(guò)程中全局利益的受損了。

造成這種損失的原因在于規(guī)劃的約束力不強(qiáng)，地方政府重大投資的決策機(jī)制不完善等原因。損失的買(mǎi)單者要看拆建的資金來(lái)源是什么。如果是來(lái)源于上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，則由外地區(qū)的納稅人承擔(dān)了；如果來(lái)源于本地區(qū)政府的預(yù)算安排，則由本地區(qū)的納稅人承擔(dān)了。而目前窮縣的財(cái)力比較緊張，保障機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)尚且存在困難，如果來(lái)源于本地區(qū)銀行的銀行貸款，未來(lái)貸款的償還可能是由本地區(qū)納稅人承擔(dān)。

翟繼光：窮縣窮折騰的動(dòng)力在經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于一個(gè)窮縣而言，建設(shè)五星級(jí)酒店給地方帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益顯然會(huì)大于為公眾建設(shè)一個(gè)不能盈利的公園。為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益而放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)的公共利益是窮折騰的根源。造成損失的原因有兩個(gè)：一是事先規(guī)劃不科學(xué)，或許這里并不適宜建設(shè)公園，但事先未論證就匆匆上馬；二是出現(xiàn)了更大的經(jīng)濟(jì)利益，建設(shè)公園在當(dāng)時(shí)是最佳選擇，但后來(lái)出現(xiàn)了可以帶來(lái)更大經(jīng)濟(jì)利益的機(jī)會(huì)，為了追求這一經(jīng)濟(jì)利益而放棄了最初的規(guī)劃。損失的買(mǎi)單者是公共財(cái)政，也就是全體納稅人。

主持人：對(duì)于近年來(lái)大拆大建的重復(fù)建設(shè)新野縣官員一句“解釋不了”又折射出什么？

肖鵬：“解釋不了”折射出地方政府重大投資項(xiàng)目的決策權(quán)過(guò)于集中。一般是由地方政府主管領(lǐng)導(dǎo)拍板決策的事情，建設(shè)規(guī)劃部門(mén)的話語(yǔ)權(quán)比較弱。也反映了在重大投資項(xiàng)目的決策機(jī)制上，前期的科學(xué)論證還不到位，關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)人一言堂的情況還比較突出。還是說(shuō)明規(guī)劃的約束力不強(qiáng)，規(guī)劃的調(diào)整變更程序過(guò)于隨意等問(wèn)題。

葉青：由于規(guī)劃、決策都是紊亂的，地方官員當(dāng)然“解釋不了”。說(shuō)明有的地方干部只看上面，不看下面，只要上級(jí)滿意，不要群眾滿意。其實(shí)，公務(wù)員要學(xué)會(huì)心痛?？吹揭恍┗ň拶Y建設(shè)起來(lái)的公共建筑被拆除，應(yīng)該心痛，應(yīng)該自責(zé)。在浙江溫嶺市，實(shí)行“參與式預(yù)算”，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到縣城的重大項(xiàng)目，都邀請(qǐng)代表、委員、市民代表參與討論，這才能做到精打細(xì)算，群眾滿意。

張明：一是折射出該官員確實(shí)不在決策圈內(nèi)或不了解具體細(xì)節(jié)，因?yàn)槲覈?guó)各級(jí)政府的重大投資或招商引資項(xiàng)目，都是由黨委常委會(huì)決策的，準(zhǔn)確地說(shuō)通常是屬于主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力。城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局負(fù)責(zé)人只能管建設(shè)規(guī)劃具體事務(wù)經(jīng)辦，決策上還輪不到這類具體執(zhí)行部門(mén)。二是作為城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局負(fù)責(zé)人，他雖不在決策圈，但他肯定對(duì)事件有相應(yīng)了解，但這種了解是絕不能隨意爆料的，更何況是面對(duì)媒體。個(gè)人以為，一句“解釋不了” 既折射出城市建設(shè)規(guī)劃的制度問(wèn)題，也折射出我國(guó)當(dāng)下的一些不良政風(fēng)。

尋租空間大滋生建設(shè)領(lǐng)域貪腐浪費(fèi)

主持人：而近年來(lái)一些地方官員以 “經(jīng)營(yíng)城市” 之名大興土木、行“建設(shè)腐敗”之實(shí)，反映了城市建設(shè)中的什么問(wèn)題？

葉青：“經(jīng)營(yíng)城市”并沒(méi)有錯(cuò)，關(guān)鍵是公共投資過(guò)度，造成的浪費(fèi)與腐敗。建設(shè)加上使用過(guò)程中的維修，為國(guó)營(yíng)建設(shè)單位帶來(lái)了盈利的機(jī)會(huì)，也給決策者、管理者帶來(lái)了“上下其手”的機(jī)會(huì)。有的路、橋，出現(xiàn)了“一年一小修，二年一大修”的局面。最終的結(jié)果就是浪費(fèi)財(cái)物。我稱之為“發(fā)建設(shè)財(cái)”。這是由于沒(méi)有引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的結(jié)果。

張明：個(gè)人以為，從城市建設(shè)角度講，該問(wèn)題一是反映了未來(lái)我國(guó)城市建設(shè)的科學(xué)化、民主化決策機(jī)制有待進(jìn)一步強(qiáng)化完善，這是關(guān)系未來(lái)中國(guó)發(fā)展的核心問(wèn)題。由于新一屆黨政核心已提出“城鎮(zhèn)化”仍是未來(lái)發(fā)展的中心，因而也是我國(guó)未來(lái)發(fā)展亟待解決的問(wèn)題。二是反映了我國(guó)城市建設(shè)資金監(jiān)管，仍然面臨嚴(yán)峻形勢(shì)和任務(wù)，財(cái)政監(jiān)督制度及機(jī)構(gòu)改革與建設(shè)，遠(yuǎn)不能滿足政府資金運(yùn)用及監(jiān)管的要求。三是我國(guó)亟待健全完善并實(shí)施城市建設(shè)可持續(xù)發(fā)展或長(zhǎng)效評(píng)價(jià)制度，以避免屆際黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人偏好，對(duì)城市長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的不良影響。

翟繼光：反映了城市建設(shè)法制和監(jiān)督的缺乏。目前我國(guó)的城市建設(shè)缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范，上級(jí)政府以及本級(jí)人大對(duì)城市建設(shè)的監(jiān)督也不力，同時(shí)我國(guó)尚未建立納稅人訴訟制度，納稅人無(wú)法對(duì)城市建設(shè)進(jìn)行有效的監(jiān)督，這些因素共同導(dǎo)致了我國(guó)城市建設(shè)中的腐敗現(xiàn)象。

主持人：根據(jù)背景材料，談?wù)勀绾慰创こ探ㄔO(shè)領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象？與其他領(lǐng)域相比，建設(shè)領(lǐng)域貪腐、浪費(fèi)呈現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)？對(duì)其造成的損失、危害又作何分析評(píng)價(jià)？

葉青：由于難以做到有效的監(jiān)管，公共工程的建設(shè)項(xiàng)目，往往存在先天性的浪費(fèi)。如預(yù)算膨脹，原材料的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格過(guò)高，建筑隊(duì)伍質(zhì)量參差不齊，質(zhì)量控制不嚴(yán)等，很容易造成浪費(fèi)或者腐敗。這個(gè)領(lǐng)域腐敗的最大的特點(diǎn)就是“數(shù)額驚人”。一公里的高速公路，最低也要投入3000 萬(wàn)，順便一點(diǎn)回扣就是一個(gè)大數(shù)字。湖南的原公路建設(shè)局局長(zhǎng)一個(gè)電話就獲得別人的“回報(bào)”1000 萬(wàn)。建設(shè)領(lǐng)域很容易腐敗。所謂“油水多的地方容易滑倒”是也。這種現(xiàn)象的危害主要存在于三個(gè)方面，一是工程質(zhì)量很容易由于偷工減料而低下，二是由于工程的利益巨大，很容易不惜代價(jià)對(duì)管理人員造成很大的腐蝕。三是因工程質(zhì)量、腐敗而影響政府及官員的形象。

張明：根據(jù)背景資料，個(gè)人覺(jué)得我國(guó)工程建設(shè)領(lǐng)域貪腐現(xiàn)象比較普遍，各類反腐案件幾乎都與此有關(guān)。究其原因，一是改革開(kāi)放后，工程建設(shè)是國(guó)家發(fā)展和確保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要內(nèi)容，工程建設(shè)量十分巨大。二是建設(shè)資金量極其巨大，貪腐效益極其誘人。三是“長(zhǎng)官意志”相對(duì)盛行，制度建設(shè)相對(duì)滯后或制度執(zhí)行不嚴(yán)，業(yè)務(wù)管理不到位，為建設(shè)工程腐敗的設(shè)租、尋租留下相對(duì)便利運(yùn)作條件。

與其他領(lǐng)域相比建設(shè)領(lǐng)域貪腐、浪費(fèi)主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)： 一是貪腐的資金數(shù)額巨大，貪腐效益極其誘人，因而工程建設(shè)領(lǐng)域難免貪腐頻發(fā)，成為重災(zāi)區(qū)和反腐、防腐的重要領(lǐng)域。二是貪腐行為相對(duì)隱秘，因?yàn)榻ㄔO(shè)工程貪腐通常發(fā)生在施工單位已揭標(biāo)、即將進(jìn)入施工時(shí)，由工程揭標(biāo)方支付的，只要支付方在工程造價(jià)中做好這筆賬，一般很難查出。三是浪費(fèi)資金數(shù)額巨大，給地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的影響也更嚴(yán)重，也更能引發(fā)社會(huì)公眾關(guān)注。如沈陽(yáng)綠島體育中心投入約8 億元，使用不到10年就被爆破拆除等。

對(duì)建設(shè)領(lǐng)域貪腐、浪費(fèi)造成的損失和危害，不僅社會(huì)及廣大民眾都深惡痛絕，而且黨和政府對(duì)此也嚴(yán)厲打擊。個(gè)人以為，這種損失和危害主要表現(xiàn)在物質(zhì)和精神兩方面，既糟蹋社會(huì)人力、物力，又?jǐn)纳鐣?huì)風(fēng)氣，給黨和政府執(zhí)政造成不良影響，危及社會(huì)穩(wěn)定。在造成社會(huì)資源極大浪費(fèi)同時(shí)，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展速度。早在2000年中科院研究報(bào)告就統(tǒng)計(jì)出，中國(guó)年動(dòng)土量約381.7 億噸，占全球總量28.1%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)土面積占全球7%和人口占22%的比重；我國(guó)人均年動(dòng)土石方31.8 噸，為全球人均量1.4 倍；這種粗放增長(zhǎng)造成的氣象、洪水、泥石流、塌方等七大自然災(zāi)害的經(jīng)濟(jì)損失，按1990年不變價(jià)算，1990年代年均已超過(guò)千億元。經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家發(fā)展和人民富裕并非需要多長(zhǎng)時(shí)間。如二戰(zhàn)后的西德與日本，都是在一片廢墟和物資奇缺條件下，主要由老幼婦孺經(jīng)約20年，便走上發(fā)展、富裕之路的。網(wǎng)上曾有《中國(guó)人為啥富不起來(lái)？》的撰文，個(gè)人以為，這或許與我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)折舊率高有一定關(guān)聯(lián)。人們出國(guó)發(fā)現(xiàn)國(guó)外許多著名城市，百年老建筑俯拾皆是，人們生活富裕、閑適，一派休養(yǎng)生息景象。而我國(guó)從改革開(kāi)放算起已30 多年，還在大力建設(shè)，其中除人口增長(zhǎng)因素外，是否還有其他原因，的確值得思考研究。

肖鵬：工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象一般涉案金額比較大，利益鏈條長(zhǎng)、涉及官員層次高和人數(shù)多等特點(diǎn)。其影響了政府執(zhí)政的公信力，又造成了巨額的財(cái)政資金浪費(fèi)，財(cái)政資金使用的績(jī)效性不高。增加了社會(huì)公眾對(duì)政府決策行為的抵觸情緒，導(dǎo)致了政府執(zhí)政的難度提升。

翟繼光：工程建設(shè)是我國(guó)傳統(tǒng)的腐敗重災(zāi)區(qū)，在這個(gè)領(lǐng)域腐敗的官員也最多，有時(shí)竟然出現(xiàn)了先后多任官員在短時(shí)間內(nèi)“前腐后繼”的現(xiàn)象。工程建設(shè)由于其投資巨大，可以尋租的機(jī)會(huì)較多，加之我國(guó)相關(guān)法律制度不健全和監(jiān)督不力，導(dǎo)致其一直是腐敗常見(jiàn)的領(lǐng)域。與其他領(lǐng)域相比，建設(shè)領(lǐng)域的腐敗和浪費(fèi)主要有兩個(gè)特點(diǎn)： 一是數(shù)額巨大，一般情形下的行賄受賄都是數(shù)萬(wàn)元的小額腐敗，建設(shè)領(lǐng)域的行賄受賄動(dòng)輒都是上百萬(wàn)，很多情況下甚至可以達(dá)到上億；二是腐敗的機(jī)會(huì)多，從一個(gè)項(xiàng)目的規(guī)劃、審批、投資建設(shè)，到驗(yàn)收，再到后期的維修和運(yùn)營(yíng)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都存在尋租的空間，也存在腐敗的機(jī)會(huì)，同時(shí)，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目涉及的部門(mén)和官員眾多，因此，一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目可以導(dǎo)致數(shù)位、甚至幾十位官員的腐敗?？梢灾v，建設(shè)領(lǐng)域的腐敗無(wú)小案。從建設(shè)領(lǐng)域腐敗的兩個(gè)特點(diǎn)可以看出其所造成的危害也是巨大的，一旦有腐敗出現(xiàn)，就是數(shù)額巨大的腐敗，給國(guó)家造成巨額經(jīng)濟(jì)損失，一旦有腐敗的現(xiàn)象出現(xiàn)，往往就會(huì)牽涉到眾多官員。

主持人：如背景材料所言，“三多”——“大拆大建民怨多、圈地蓋樓貓膩多、落馬實(shí)權(quán)官員多” 也是工程建設(shè)領(lǐng)域貪腐浪費(fèi)的顯著特點(diǎn)，根據(jù)材料試分析建設(shè)領(lǐng)域“三多”產(chǎn)生的原因是什么？反映出哪些制度、監(jiān)管、問(wèn)責(zé)的缺失？

葉青：民怨多，是由于沒(méi)有充分的準(zhǔn)備就倉(cāng)促上馬，如果能夠先把還建樓蓋好，讓老百姓有多個(gè)選擇，這也是老百姓改善居住條件的一個(gè)機(jī)會(huì)。貓膩多，是由于大拆大建給官員很多“尋租”的機(jī)會(huì)，也說(shuō)明相關(guān)的制度漏洞比較多。落馬多，說(shuō)明各級(jí)黨委反腐敗的力度越來(lái)越大。由于在各個(gè)環(huán)節(jié)都存在漏洞，我們有必要在投資決策、政府采購(gòu)、建設(shè)監(jiān)管、審計(jì)監(jiān)督等方面加強(qiáng)管理。

肖鵬：“三多”產(chǎn)生的原因：地方政府的大拆大建行為一般涉及地方居民的切身利益，招來(lái)的民眾抵觸情緒較高；圈地蓋樓等基建項(xiàng)目一般涉及金額大，環(huán)節(jié)多，加之暗箱操作的話，容易發(fā)生腐敗行為；正因?yàn)樵诨?xiàng)目存在著巨大的利益空間，使得基建項(xiàng)目成為地方官員不愿意放棄的權(quán)力，在工程招投標(biāo)等環(huán)節(jié)謀求個(gè)人或親屬利益，使得落馬的實(shí)權(quán)官員也比較多。

反映了在 “重大工程的集體決策機(jī)制、涉及民生的重大工程公眾參與機(jī)制、重大工程的公開(kāi)招投標(biāo)機(jī)制、重大工程的過(guò)程監(jiān)督機(jī)制、對(duì)實(shí)權(quán)官員的外部監(jiān)督與問(wèn)責(zé)機(jī)制”方面，還存在著空位。

張明：建設(shè)領(lǐng)域“三多”產(chǎn)生的原因，個(gè)人以為主要是制度原因。一是早期的“舊城改造”發(fā)展為當(dāng)下的“大拆大建”，這與現(xiàn)行城市建設(shè)規(guī)劃制度不無(wú)關(guān)系，這其中拆除、毀掉了多少具有旅游觀光價(jià)值的傳統(tǒng)文化建筑，媒介、網(wǎng)絡(luò)均有報(bào)道，但各級(jí)政府均對(duì)此沉默失語(yǔ)，即使是北京城亦是如此。二是整個(gè)拆建過(guò)程“長(zhǎng)官意志”相對(duì)盛行，制度相對(duì)滯后或制度執(zhí)行不嚴(yán)，業(yè)務(wù)管理不到位，行賄受賄便利可行且收益巨大，成為腐敗頻發(fā)領(lǐng)域。三是反腐制度打擊懲處原因，因?yàn)榻ㄔO(shè)領(lǐng)域腐敗問(wèn)題相對(duì)突出，實(shí)權(quán)官員但凡涉足通常都會(huì)產(chǎn)生一定粘連，一旦反腐觸及當(dāng)然就成為這些涉足者的 “仕途終結(jié)地”。

個(gè)人以為，建設(shè)領(lǐng)域“三多”問(wèn)題，反映出建設(shè)項(xiàng)目決策制度、項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管制度、項(xiàng)目績(jī)效問(wèn)責(zé)制度等的缺失。我國(guó)現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)主要由主要領(lǐng)導(dǎo)提出，相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)予以肯定性可行性論證，即所謂“首長(zhǎng)工程”或“長(zhǎng)官意志”。項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)管制度缺失，主要是制度執(zhí)行不力，“潛規(guī)則”文化氛圍和行為方式，致使腐敗滋生，使制度籠中的權(quán)力演變?yōu)楦瘮≈盎ⅰ?。?xiàng)目績(jī)效問(wèn)責(zé)制度缺失，在我國(guó)傳統(tǒng)文化習(xí)俗下，花大家的錢(qián)要講效益和責(zé)任，主要是靠高尚的道德自覺(jué)和修為來(lái)約束的，缺乏相關(guān)制度約束機(jī)制。即使在目前各種問(wèn)責(zé)制逐漸開(kāi)始建立條件下，如果主要領(lǐng)導(dǎo)未首肯項(xiàng)目需要問(wèn)責(zé)，又有誰(shuí)敢對(duì)此造次呢！但另一方面，黨和政府對(duì)腐敗又是嚴(yán)懲不貸的，一旦被確認(rèn)為腐敗之“虎”，就必然會(huì)招致毀滅性打擊。個(gè)人以為，這也反映出我國(guó)反腐監(jiān)督嚴(yán)厲和防腐監(jiān)督薄弱的制度問(wèn)題。

翟繼光：建設(shè)領(lǐng)域“三多”的原因有兩個(gè)：一是官員在建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)限過(guò)大，二是監(jiān)督缺乏。這反映出我國(guó)在建設(shè)領(lǐng)域的法制建設(shè)相對(duì)比較落后，對(duì)地方政府進(jìn)行城市建設(shè)的約束較小，地方黨政一把手在城市建設(shè)領(lǐng)域的權(quán)限過(guò)大，上級(jí)政府和本級(jí)人大在建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督權(quán)力比較小。國(guó)外，重大的城市建設(shè)項(xiàng)目需要經(jīng)過(guò)本級(jí)議會(huì)審查批準(zhǔn)，整個(gè)建設(shè)過(guò)程都會(huì)受到本級(jí)議會(huì)以及廣大納稅人的嚴(yán)格監(jiān)督，納稅人還擁有訴訟權(quán)，可以請(qǐng)求法院監(jiān)督政府的違法建設(shè)行為，項(xiàng)目完成以后，需要由隸屬于議會(huì)的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。因此，國(guó)外在建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象比較少。這些制度在我國(guó)都是缺失的。

遏制建設(shè)腐敗，財(cái)政監(jiān)督應(yīng)加力

主持人：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里對(duì)建設(shè)領(lǐng)域更為迫切，十八屆三中全會(huì)公布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。就具體到建設(shè)領(lǐng)域而言，應(yīng)如何從制度和管理層面規(guī)范制約相關(guān)官員的權(quán)力？就此談?wù)勀南敕ā?/p>

葉青：具體來(lái)說(shuō)，要在立項(xiàng)、招投標(biāo)、監(jiān)理、審計(jì)這幾個(gè)環(huán)節(jié)加以規(guī)范。要杜絕有影響力的干部寫(xiě)條子，影響工程的決策。包括影響某個(gè)工程競(jìng)標(biāo)者的中標(biāo)。從最近一年的反腐敗案件來(lái)看，拿人錢(qián)財(cái)，替人說(shuō)話，大有人在。這些人拿到了一筆“不義之財(cái)”，所造成的浪費(fèi)可能是幾十倍、數(shù)百倍。從財(cái)政監(jiān)督角度來(lái)看，要從資金流程入手，關(guān)注每個(gè)環(huán)節(jié)的資金流向，保證資金的安全。

張明：十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，個(gè)人以為這是中央高層真真切切在保護(hù)我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)人才資源。對(duì)于建設(shè)領(lǐng)域如何從制度和管理層面，具體規(guī)范制約相關(guān)官員權(quán)力，個(gè)人以為，根本上是健全完善主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約監(jiān)督機(jī)制。

一是對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力 “參沙子”，如健全完善黨政領(lǐng)導(dǎo)下的科學(xué)、民主決策制，替代單一的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)決策制。具體措施可利用我國(guó)已基本健全完善的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)論證、審批評(píng)價(jià)制度，健全完善相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作制度體系。使黨政主要領(lǐng)導(dǎo)參加有關(guān)立項(xiàng)論證及審批評(píng)價(jià)工作及會(huì)議，與相關(guān)專家一樣提出自己的建設(shè)、發(fā)展意見(jiàn)，在保證對(duì)整個(gè)立項(xiàng)論證和審批評(píng)價(jià)過(guò)程充分領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，“稀釋”主要領(lǐng)導(dǎo)的建設(shè)項(xiàng)目決策權(quán)。這樣做既能一定程度地公開(kāi)建設(shè)項(xiàng)目的決策依據(jù)及過(guò)程，也能有效地避免腐敗發(fā)生。

二是根據(jù)十八屆三中全會(huì)精神，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督。個(gè)人以為，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程，只是一種原則性表述，具體業(yè)務(wù)實(shí)施還有待探索。如權(quán)力運(yùn)行流程依啥法公開(kāi)？有無(wú)相關(guān)立法及規(guī)定？公開(kāi)到啥程度？是人大、政協(xié)層面？還是參與管理的政府部門(mén)范圍？還是相關(guān)商務(wù)營(yíng)運(yùn)者和廣大受眾？還是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)向全社會(huì)公開(kāi)？等等。至于行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督，都是事后的查詢式監(jiān)督。行政監(jiān)察主要是案件舉報(bào)線索式監(jiān)察，審計(jì)監(jiān)督主要是資金、費(fèi)用查賬式監(jiān)督。兩者主要具有反腐作用，防腐作用主要是通過(guò)反腐警示產(chǎn)生的，即所謂“莫伸手，伸手必被捉”。

個(gè)人以為，在建設(shè)領(lǐng)域從制度和管理上具體規(guī)范制約相關(guān)官員權(quán)力，還應(yīng)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。因?yàn)樨?cái)政監(jiān)督不但是對(duì)建設(shè)資金(腐敗核心要素)運(yùn)用的監(jiān)督，而且是內(nèi)在建設(shè)資金營(yíng)運(yùn)管理業(yè)務(wù)活動(dòng)的全流程監(jiān)督，是融資金(賬務(wù))監(jiān)督、業(yè)務(wù)流程監(jiān)督、人員監(jiān)督于一體的全程式、綜合性監(jiān)督，在現(xiàn)代國(guó)家行政監(jiān)督中具有突出的核心要素監(jiān)督和防腐優(yōu)勢(shì)。

需要指出的是，與西方國(guó)家在強(qiáng)勢(shì)的外部監(jiān)督體制下，仍有作為內(nèi)部監(jiān)督的制度嚴(yán)密健全、機(jī)構(gòu)格高完備、人員充足的財(cái)政監(jiān)督體系相比，我國(guó)在外部監(jiān)督流于形式、程序的條件下，還缺乏作為內(nèi)部監(jiān)督主力的相應(yīng)健全、完備、嚴(yán)格的財(cái)政監(jiān)督。個(gè)人以為，這是我國(guó)政界、學(xué)界都應(yīng)當(dāng)重視和正視的，也是十八屆三中全會(huì)提出來(lái)的，如何將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的問(wèn)題。

個(gè)人以為，在現(xiàn)制度下，建設(shè)領(lǐng)域主要在決策、執(zhí)行和后評(píng)價(jià)三方面強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督，便可產(chǎn)生有效的防腐(“無(wú)法伸手”)作用。決策環(huán)節(jié)，建設(shè)資金是制約項(xiàng)目立項(xiàng)論證的主要因素，財(cái)政監(jiān)督借此順勢(shì)進(jìn)入決策過(guò)程，并根據(jù)國(guó)家及財(cái)政相關(guān)規(guī)定開(kāi)展業(yè)務(wù)，建設(shè)資金運(yùn)用合規(guī)性監(jiān)督隨之產(chǎn)生。執(zhí)行環(huán)節(jié)，財(cái)政監(jiān)督通過(guò)政府采購(gòu)嚴(yán)格監(jiān)督招投標(biāo)執(zhí)行，以保障建設(shè)資金的合規(guī)性和安全性； 大家都知道，如果該環(huán)節(jié)嚴(yán)格按相關(guān)制度執(zhí)行，建設(shè)領(lǐng)域腐敗基本可杜絕。后評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)，建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是建設(shè)項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)管的重要內(nèi)容，資金使用的績(jī)效性監(jiān)督是服務(wù)性政府和新公共管理?xiàng)l件下，現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督的重要內(nèi)容。

肖鵬：制度上，建立“重大工程的集體決策機(jī)制、涉及民生項(xiàng)目的社會(huì)公眾參與機(jī)制”。在重大項(xiàng)目的投資決策上，一方面公開(kāi)決策流程，引入社會(huì)公眾參與的聽(tīng)證機(jī)制。在重大項(xiàng)目的招標(biāo)管理上，公開(kāi)招投標(biāo)過(guò)程，并將中標(biāo)結(jié)果及時(shí)向全社會(huì)公示。在重大項(xiàng)目的過(guò)程管理上，強(qiáng)化外部監(jiān)督與監(jiān)管?？傊ㄟ^(guò)限制官員手中的權(quán)力、公開(kāi)招投標(biāo)過(guò)程、暢通舉報(bào)機(jī)制、加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域過(guò)程監(jiān)督、嚴(yán)懲涉案官員和開(kāi)發(fā)商等措施來(lái)完善上述制度建設(shè)。

翟繼光：目前，我國(guó)各級(jí)、各部門(mén)黨政一把手的權(quán)力過(guò)大，這是導(dǎo)致腐敗的重要誘因。因此，應(yīng)當(dāng)在事先、事中和事后對(duì)一把手的權(quán)力進(jìn)行制約。在事先，建設(shè)項(xiàng)目不能由一把手一個(gè)人說(shuō)了算，應(yīng)當(dāng)由黨委會(huì)、政府常委會(huì)議集體決定，在集體表決時(shí)應(yīng)當(dāng)采取無(wú)記名投票的方式進(jìn)行，保證每個(gè)成員的自由表達(dá)權(quán)。在事中，應(yīng)當(dāng)調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的力量來(lái)監(jiān)督建設(shè)項(xiàng)目的運(yùn)行，保證其在各個(gè)部門(mén)和廣大納稅人的監(jiān)督下“陽(yáng)光運(yùn)行”。上級(jí)政府的相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)政府的建設(shè)項(xiàng)目承擔(dān)起充分的監(jiān)督職責(zé)，不能任由下級(jí)黨政一把手來(lái)操縱整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目。在事后，應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的投資進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，盡早發(fā)現(xiàn)腐敗、懲治腐敗，讓腐敗無(wú)藏身之地。

主持人：新形勢(shì)下，不少地方都在規(guī)劃新的城市發(fā)展藍(lán)圖，請(qǐng)您就力促地方發(fā)展規(guī)劃、項(xiàng)目落地的透明化以及效益最大化，遏制政府“三拍”（拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人）項(xiàng)目所造成的盲目重復(fù)建設(shè)和巨額財(cái)政浪費(fèi)等問(wèn)題以及相關(guān)利益輸送造成的建設(shè)腐敗問(wèn)題，從政府決策、財(cái)政管理、項(xiàng)目跟蹤、問(wèn)效追責(zé)等層面談?wù)勀慕ㄗh。

葉青：政府決策是一個(gè)系統(tǒng)工程，要從當(dāng)?shù)氐男枰c可能的關(guān)系上討論工程的可行性與必要性問(wèn)題。不要搞 “面子工程”。要舍得把錢(qián)投到民生領(lǐng)域。財(cái)政部門(mén)要參與決策，根據(jù)財(cái)政可能提出精準(zhǔn)的意見(jiàn)，財(cái)政部門(mén)要敢于說(shuō)“不”。不要怕丟烏紗帽。一旦項(xiàng)目立項(xiàng)，開(kāi)始建設(shè)，財(cái)政部門(mén)要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效的監(jiān)督。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)提出整改意見(jiàn)。如果出現(xiàn)相關(guān)的違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)要分清財(cái)政內(nèi)部的責(zé)任還是外部責(zé)任，依法依規(guī)對(duì)相關(guān)人員做出處理。

肖鵬：在重大項(xiàng)目的投資決策上，實(shí)行集體決策，并且公開(kāi)決策流程和引入社會(huì)公眾參與的聽(tīng)證機(jī)制。其次，提升人大代表對(duì)決策項(xiàng)目的參與度。第三，提升地方政府規(guī)劃的約束力，地方政府規(guī)劃提交本級(jí)人大審議通過(guò)后，即成為具有法律效力的文件，必須嚴(yán)格執(zhí)行。規(guī)劃中重大投資項(xiàng)目的變更需要經(jīng)過(guò)法定的程序。在財(cái)政管理上，引入公開(kāi)招投標(biāo)機(jī)制，并且工程項(xiàng)目資金實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。在項(xiàng)目跟蹤上，引入全過(guò)程管理，吸引人大代表、紀(jì)委、監(jiān)察、監(jiān)理等部門(mén)人員參與到項(xiàng)目過(guò)程管理中來(lái)。問(wèn)效追責(zé)方面，全面實(shí)施“重大項(xiàng)目財(cái)政支出第三方績(jī)效評(píng)價(jià)制度”，引入“用錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的做法，對(duì)于績(jī)效水平比較低或無(wú)績(jī)效的項(xiàng)目，要進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

翟繼光：我們應(yīng)當(dāng)充分借鑒國(guó)際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，將重大城市建設(shè)項(xiàng)目的審查批準(zhǔn)權(quán)交給各級(jí)人大，同時(shí)應(yīng)當(dāng)提高城市建設(shè)項(xiàng)目的透明度，動(dòng)員廣大納稅人來(lái)監(jiān)督政府的建設(shè)項(xiàng)目，各級(jí)人大設(shè)立相應(yīng)機(jī)構(gòu)專門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)納稅人的舉報(bào)進(jìn)行跟蹤調(diào)查，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)由人大、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等多部門(mén)組成的委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。

張明：一是以黨政領(lǐng)導(dǎo)下的科學(xué)、民主決策制替代單一的黨政領(lǐng)導(dǎo)決策制，如我前述，利用我國(guó)已基本健全完善的建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)論證、審批評(píng)價(jià)制度體系，健全完善相應(yīng)的業(yè)務(wù)工作制度體系； 相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)參加有關(guān)立項(xiàng)論證及審批評(píng)價(jià)工作及會(huì)議，與相關(guān)專家一樣提出自己的建設(shè)、發(fā)展意見(jiàn)，以保證對(duì)整個(gè)立項(xiàng)論證和審批評(píng)價(jià)過(guò)程的充分領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)廣泛征求社會(huì)各界、相關(guān)團(tuán)體、相關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，在充分人員、充分信息和充分參與的基礎(chǔ)上，進(jìn)行論證決策，以建立并實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、透明和科學(xué)民主的城市建設(shè)論證、決策機(jī)制。避免黨政領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策、“走形式”規(guī)劃的決策方式，以及大樓幾年就拆掉、道路頻繁搞改造，一些公共項(xiàng)目總是“短命”等問(wèn)題。

二是將財(cái)政監(jiān)督建設(shè)提高到我國(guó)黨政反腐機(jī)制下的防腐監(jiān)督層面來(lái)認(rèn)識(shí)，在建設(shè)項(xiàng)目資金管理環(huán)節(jié)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，以防止“建設(shè)腐敗”產(chǎn)生。在我國(guó)以黨政監(jiān)督反腐為核心的特色內(nèi)部監(jiān)督體制下，財(cái)政監(jiān)督具有突出的內(nèi)在于投資建設(shè)資金管理全流程并參與業(yè)務(wù)監(jiān)管的優(yōu)勢(shì)和防腐作用，加上財(cái)政部駐各地監(jiān)察專員辦的縱向垂直監(jiān)管和各級(jí)地方財(cái)政監(jiān)督的橫向平行監(jiān)管作用，各種資金來(lái)源的政府投資或土地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，納入相應(yīng)財(cái)政監(jiān)督不僅有比較充分的制度可行性，而且還有比較完備的業(yè)務(wù)工作機(jī)制保障。■