●張五勝/山西省財(cái)政廳黨組成員、紀(jì)檢組長(zhǎng)

隨著財(cái)政改革的逐步深入和財(cái)政管理科學(xué)化、精細(xì)化的逐步推進(jìn)，財(cái)政監(jiān)督在財(cái)政管理工作中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，其內(nèi)部 “防火墻”和外部“滅火器”的作用日漸凸顯。以山西省為例，2008年以來(lái)全省財(cái)政監(jiān)督系統(tǒng)陸續(xù)組織開(kāi)展了對(duì)全省 “兩區(qū)”農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)和中小學(xué)校舍維修改造資金、雁門關(guān)生態(tài)畜牧區(qū)專項(xiàng)扶持資金、公共衛(wèi)生服務(wù)均等化財(cái)政補(bǔ)助資金、保障性住房建設(shè)財(cái)政補(bǔ)助資金、農(nóng)村“五個(gè)全覆蓋”財(cái)政專項(xiàng)資金等社會(huì)影響廣泛的財(cái)政專項(xiàng)資金和政策落實(shí)情況的專項(xiàng)檢查，對(duì)全省申請(qǐng)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助資金的2901個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行事前審核監(jiān)督，積極開(kāi)展年度新型農(nóng)村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助資金審核，強(qiáng)力推進(jìn)會(huì)計(jì)監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，與紀(jì)檢監(jiān)察等多部門合作，有效推進(jìn)“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理，共計(jì)查處糾正違規(guī)違紀(jì)金額30.63億元，為各級(jí)財(cái)政挽回?fù)p失7.03億元，追究、處理或移送有關(guān)責(zé)任人416人，在確保財(cái)政干部和財(cái)政資金“雙安全”方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，社會(huì)影響力逐步提升，社會(huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)得到全方位發(fā)揮。但是，回首近年來(lái)走過(guò)的財(cái)政監(jiān)督之路，發(fā)現(xiàn)其中難點(diǎn)重重、病癥盤根錯(cuò)節(jié)，特別是隨著財(cái)政傾斜基層、貼近民生力度不斷加大，財(cái)政監(jiān)督重心逐步下移，基層財(cái)政監(jiān)督工作不力、效果較差的瓶頸制約作用日趨明顯，因此規(guī)范基層財(cái)政監(jiān)督行為、強(qiáng)化基層財(cái)政監(jiān)督工作效能成為亟待解決的一個(gè)問(wèn)題。為此，今年山西省對(duì)基層財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行了專題調(diào)研，對(duì)基層財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題及將來(lái)的發(fā)展方向進(jìn)行了深入思考，以期針對(duì)山西省實(shí)際情況，為有效解決基層財(cái)政監(jiān)督存在的問(wèn)題、提升財(cái)政監(jiān)督工作效能、更進(jìn)一步為財(cái)政管理和財(cái)政改革保駕護(hù)航提供參考和思路。

一、目前基層財(cái)政監(jiān)督工作現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

就目前山西省而言，省級(jí)財(cái)政監(jiān)督實(shí)行機(jī)構(gòu)派出機(jī)制，在全省各市及省直部門設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，監(jiān)督效果明顯。市級(jí)財(cái)政部門單獨(dú)設(shè)置財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)，在重大檢查方面與駐地省財(cái)政廳派出機(jī)構(gòu)聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，效果較好。但到了縣鄉(xiāng)級(jí)，由于體制、機(jī)構(gòu)、人員等方面的原因，財(cái)政監(jiān)督工作面臨著許多困難和問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全

健全的機(jī)構(gòu)是做好財(cái)政監(jiān)督工作的基礎(chǔ)。當(dāng)前，山西省基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置還不健全，許多縣（區(qū)）財(cái)政部門還存在有名無(wú)實(shí)、有機(jī)構(gòu)無(wú)人員、兩（多）塊牌子一套人馬等現(xiàn)象，甚至有些基層財(cái)政局至今未設(shè)置專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如本次調(diào)研的3個(gè)地級(jí)市里面，共有31個(gè)縣（區(qū)）未設(shè)置專職的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，占到調(diào)研縣區(qū)總數(shù)的75%。絕大多數(shù)縣（區(qū)）財(cái)政局將財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和其他部門合署辦公，多數(shù)與會(huì)計(jì)管理、紀(jì)檢監(jiān)察、綜合甚至是辦公室在一起辦公，其中一個(gè)市所屬的14個(gè)縣（區(qū)）財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)全部與其他機(jī)構(gòu)合并辦公。機(jī)構(gòu)的多重設(shè)置、缺乏獨(dú)立性使這些地方工作左支右絀，財(cái)政監(jiān)督工作除完成上級(jí)統(tǒng)一安排布置的任務(wù)外，其余工作很難有效開(kāi)展，嚴(yán)重影響了基層財(cái)政監(jiān)督工作的順利開(kāi)展和財(cái)政監(jiān)督效能的有效發(fā)揮。深入到更基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，一個(gè)財(cái)政所（或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)管理中心）充其量只有一名正式人員外加三五個(gè)臨時(shí)聘用人員，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題無(wú)從談起。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，山西省現(xiàn)共有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)1243個(gè)，其中財(cái)政所659個(gè)、財(cái)經(jīng)管理中心584個(gè)，在隸屬關(guān)系上屬縣級(jí)財(cái)政垂直管理的382個(gè)、屬“雙重管理”財(cái)政所的277個(gè)、屬鄉(xiāng)政府管理的584個(gè)，機(jī)構(gòu)設(shè)置和隸屬關(guān)系不一而足，人員身份差別較大且均無(wú)專職財(cái)政監(jiān)督人員設(shè)置。

（二）人員配備不足

充足的人員配備是做好財(cái)政監(jiān)督工作的保證。基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配備較少，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，限于編制的問(wèn)題，縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政部門專職從事財(cái)政監(jiān)督工作的人員少之又少，基本上是一人多崗以應(yīng)付上級(jí)的對(duì)口業(yè)務(wù)，情況稍好的約3-4人同時(shí)承擔(dān)著幾個(gè)機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)，每當(dāng)有監(jiān)督檢查任務(wù)時(shí)都是放下當(dāng)前工作集中開(kāi)展檢查。這種人員結(jié)構(gòu)顯然與當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作任務(wù)不相適應(yīng)。究其原因，與財(cái)政部門人員編制有很大關(guān)系，如某縣財(cái)政局編制僅12人，其中現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)就占6人，因此不得不對(duì)管理部門進(jìn)行重疊設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事財(cái)政管理工作的人員多數(shù)是事業(yè)人員或者非公務(wù)員編制，而且隨著基層財(cái)政監(jiān)督工作任務(wù)的日益增多和工作要求的不斷提高，現(xiàn)有的基層監(jiān)督人員年齡結(jié)構(gòu)與知識(shí)結(jié)構(gòu)制約著財(cái)政監(jiān)督效能的發(fā)揮。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2009年底，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)在編人數(shù)4500人，其中在年齡結(jié)構(gòu)上，35歲以下675人、36-45歲765人、45歲以上3060人，分別占在編人數(shù)的15%、17%、68%，老齡化較為嚴(yán)重；在學(xué)歷程度上，本科學(xué)歷225人、大專學(xué)歷1710人、中專和高中學(xué)歷2340人、高中以下學(xué)歷135人，并且多數(shù)干部相關(guān)學(xué)歷是通過(guò)在職教育取得的，自學(xué)能力相對(duì)較低，掌握的知識(shí)面窄、浮淺；在人員身份上，行政編制1878人、事業(yè)編制2622人，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事財(cái)政管理工作的人員平均3-4人，管理著經(jīng)手鄉(xiāng)鎮(zhèn)、用于村或農(nóng)戶的70多項(xiàng)財(cái)政資金。可見(jiàn)，這樣的人員配置難以滿足繁冗、瑣細(xì)、頭緒眾多的財(cái)政管理工作的需要，財(cái)政監(jiān)督顯然難以開(kāi)展。

（三）平級(jí)監(jiān)督弱化監(jiān)督職能

根據(jù)調(diào)研，山西省各縣（區(qū)）級(jí)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)無(wú)論單設(shè)或與其他機(jī)構(gòu)重疊設(shè)置，全部為財(cái)政部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其行政領(lǐng)導(dǎo)、人員設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、業(yè)務(wù)開(kāi)展等均依附于同級(jí)財(cái)政部門，并且其機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)一例外都與財(cái)政部門其他內(nèi)部機(jī)構(gòu)平級(jí)。就內(nèi)部監(jiān)督而言，站在財(cái)政部門本體的角度上，在對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行和資金籌集、分配以及內(nèi)部單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律情況執(zhí)行檢查的過(guò)程中，屬于既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員的模式，自己監(jiān)督自己，缺乏獨(dú)立性和公允性，其效果可想而知。其次，由于處于平級(jí)地位，財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)影響力和權(quán)威性大受影響，其牽頭、組織、協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌等職能作用難以有效發(fā)揮，制約著財(cái)政“大監(jiān)督”格局和監(jiān)督合力的形成。再者，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在開(kāi)展監(jiān)督工作的同時(shí)，其所代表的財(cái)政部門與被監(jiān)督單位處于相同的行政級(jí)次，而且迫于政風(fēng)行風(fēng)評(píng)議或者人情世故等其他方面的壓力，財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)主觀上不是太愿意“鐵面無(wú)私”的，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督效能再次打折。如此以來(lái)，多重的平級(jí)監(jiān)督不僅客觀上制約著財(cái)政監(jiān)督工作效能的發(fā)揮，而且在主觀上也逐漸磨蝕了財(cái)政監(jiān)督干部工作的積極性，使其逐漸形成了“睜只眼閉只眼”的工作風(fēng)格，基層財(cái)政監(jiān)督工作逐步陷入“效果難以取得——不受領(lǐng)導(dǎo)重視——工作懈怠消極——效果難以取得”的惡性循環(huán)，并日漸萎縮沉淪。

（四）處理處罰手段乏力

在調(diào)研過(guò)程中，很多基層財(cái)政監(jiān)督干部反映當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作效能沒(méi)有得到充分發(fā)揮，社會(huì)影響力仍然有限，其主要原因在于財(cái)政監(jiān)督工作處理處罰手段單一乏力，難以引起被檢查單位的足夠重視。其一，財(cái)政監(jiān)督處理處罰雖然有移送或建議主管部門任免處分的權(quán)限，但主動(dòng)權(quán)卻掌握在紀(jì)檢監(jiān)察部門或人事、業(yè)務(wù)主管部門手中，而且處罰手續(xù)繁雜，其結(jié)果難以掌握。調(diào)研發(fā)現(xiàn)這些權(quán)限在現(xiàn)實(shí)中操作性較差，基本上所有涉及追究有關(guān)人員責(zé)任的問(wèn)題都止步于財(cái)政監(jiān)督部門；其二，財(cái)政部門內(nèi)部業(yè)務(wù)管理和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)在目前環(huán)境下尚未形成“同進(jìn)退、共命運(yùn)”的統(tǒng)一格局，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)得不到業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)的有力支持，缺乏對(duì)被檢查單位的硬性約束，大多數(shù)檢查僅以責(zé)令改正、調(diào)整賬務(wù)或者罰款了事，就連扣撥預(yù)算款都很難做到，使被監(jiān)管單位有恃無(wú)恐之意與日俱增；其三，目前缺乏一套嚴(yán)格、規(guī)范的財(cái)政監(jiān)督處理處罰機(jī)制以及財(cái)政監(jiān)督行政執(zhí)法責(zé)任倒追機(jī)制，使得財(cái)政監(jiān)督干部偏重檢查、輕視處理，對(duì)監(jiān)督對(duì)象違法違紀(jì)行為處罰力度不足，對(duì)查出的問(wèn)題往往是輕描淡寫，“放水”現(xiàn)象普遍存在，這種監(jiān)督模式嚴(yán)重削弱了財(cái)政監(jiān)督效能的發(fā)揮；其四，監(jiān)督成果利用制度不健全，沒(méi)有完全形成對(duì)監(jiān)督檢查成果利用情況的考核體系等，導(dǎo)致基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)一些違法違規(guī)問(wèn)題往往是監(jiān)而未督、整而未改、改而未正，助長(zhǎng)了違法者的僥幸心理，致使同類問(wèn)題屢查屢犯，基層財(cái)政監(jiān)督的懲戒作用未能有效發(fā)揮。

二、存在問(wèn)題的原因分析

當(dāng)前基層財(cái)政監(jiān)督職能作用未能有效發(fā)揮，已經(jīng)成為制約整個(gè)財(cái)政工作發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為此，針對(duì)本次調(diào)研發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，筆者從傳統(tǒng)文化、現(xiàn)實(shí)國(guó)情、制度缺失等方面深入剖析了基層財(cái)政監(jiān)督工作面臨困境的根由所在。

（一）傳統(tǒng)文化造成了財(cái)政監(jiān)督難以得到應(yīng)有的重視

在長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的封建歷史時(shí)期，財(cái)政只負(fù)責(zé)收入與支出，而監(jiān)督檢查由專門的御史機(jī)構(gòu)或監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，長(zhǎng)期形成的傳統(tǒng)文化使多數(shù)國(guó)人將財(cái)政定性為負(fù)責(zé)財(cái)政資金的籌集、匯總和管理并量入為出、安排使用，嚴(yán)重弱化甚至無(wú)視財(cái)政監(jiān)督的作用。特別是隨著稅費(fèi)改革的深入、“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅的取消以及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”體制的推行，基層財(cái)政組織收入的職能已經(jīng)基本喪失，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至是縣（區(qū)）基本靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付或補(bǔ)助過(guò)日子，從支出管理上看原占基層財(cái)政支出比例較大的衛(wèi)生、教育等支出陸續(xù)劃到上級(jí)財(cái)政預(yù)算支出，財(cái)政僅負(fù)責(zé)安排收支的理念未減反增，并蔓延到財(cái)政部門內(nèi)部。很多基層財(cái)政部門重資金分配、輕財(cái)政監(jiān)督，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督得不到應(yīng)有的重視，使整個(gè)財(cái)政監(jiān)督體制、機(jī)制、法規(guī)、機(jī)構(gòu)建設(shè)等全面落后于整體財(cái)政工作的發(fā)展。本次調(diào)研中，領(lǐng)導(dǎo)不重視、社會(huì)不重視成為基層財(cái)政監(jiān)督干部抱怨工作開(kāi)展不力、監(jiān)督成效難以發(fā)揮最普遍的理由。據(jù)筆者分析，傳統(tǒng)文化導(dǎo)致的財(cái)政監(jiān)督工作者自身的不重視也是其中的重要原因，援引呂梁市中陽(yáng)縣枝柯鎮(zhèn)在財(cái)政戰(zhàn)線工作近三十年的馮瑞文所長(zhǎng)之言：“財(cái)政部門自身對(duì)監(jiān)督定位不準(zhǔn)確、不到位、不重視，導(dǎo)致財(cái)政監(jiān)督越做越小，財(cái)政部門自己弱化自己的監(jiān)督職能”。

（二）現(xiàn)實(shí)國(guó)情造就了財(cái)政監(jiān)督難以發(fā)揮應(yīng)有作用

我國(guó)是個(gè)“人情”社會(huì)，財(cái)政監(jiān)督工作常常受到各種人情因素的影響，如領(lǐng)導(dǎo)、同事、同學(xué)、親屬打招呼等，使處理處罰工作往往很難執(zhí)行。同時(shí)，基層財(cái)政監(jiān)督的監(jiān)督對(duì)象是相對(duì)比較固定的部門和單位，這些部門、單位大都同財(cái)政部門的行政級(jí)別對(duì)等，因此監(jiān)督部門在實(shí)施處理時(shí)也會(huì)考慮被監(jiān)督部門的意見(jiàn)，否則“樹(shù)敵”過(guò)多，不利于財(cái)政工作的開(kāi)展和財(cái)政部門形象的樹(shù)立。此外，基層財(cái)政監(jiān)督是一個(gè)“冷門”，也是一個(gè)易“得罪人”的職業(yè)，時(shí)間長(zhǎng)了，干部對(duì)工作缺乏應(yīng)有的熱度，認(rèn)為做此項(xiàng)工作沒(méi)有前途，信心不足，這在一定程度上也影響了財(cái)政監(jiān)督職能作用的發(fā)揮。

（三）制度缺失制約了財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展空間

目前財(cái)政監(jiān)督檢查主要依據(jù)《會(huì)計(jì)法》、《預(yù)算法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)執(zhí)行。但這些法律法規(guī)都有其獨(dú)特的規(guī)范對(duì)象，對(duì)財(cái)政監(jiān)督僅限于原則上的規(guī)定，對(duì)具體工作方面的規(guī)定不夠充分、到位，使得當(dāng)前財(cái)政監(jiān)督工作缺乏一套具體、有效的處理處罰機(jī)制，實(shí)際工作中往往是只對(duì)事而不對(duì)人，處理處罰手段單一，不能將處理事與處理人結(jié)合起來(lái)，缺乏紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察等監(jiān)督部門擁有的必殺利器和尚方寶劍，其震懾力和影響力不夠，從而制約了財(cái)政監(jiān)督效能的發(fā)揮。特別是基層財(cái)政監(jiān)督有關(guān)規(guī)定更少，工作中得不到有力的制度支持，使得基層財(cái)政監(jiān)督工作開(kāi)展處處受限。

三、強(qiáng)化基層財(cái)政監(jiān)督工作的理性思考

為了進(jìn)一步加強(qiáng)基層財(cái)政監(jiān)督工作，財(cái)政部在2010年先后下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見(jiàn)》、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政監(jiān)督檢查工作的通知》和《關(guān)于印發(fā)切實(shí)加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，為推動(dòng)基層財(cái)政監(jiān)督建設(shè)提供了有效指導(dǎo)，這是做好基層財(cái)政監(jiān)督工作的新契機(jī)。結(jié)合調(diào)研情況，筆者認(rèn)為強(qiáng)化基層財(cái)政監(jiān)督工作還應(yīng)在以下幾個(gè)方面著力：

（一）改革體制設(shè)計(jì)，實(shí)行財(cái)政監(jiān)督派出或垂直管理模式

建立一個(gè)專門的、權(quán)威的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)是實(shí)施有效監(jiān)督的前提。在財(cái)政監(jiān)督檢查中，被檢查部門、單位都有可能追求利益最大化，檢查發(fā)現(xiàn)的一些違規(guī)問(wèn)題也都是經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)卣蜇?cái)政部門主要領(lǐng)導(dǎo)首肯的，或者是與當(dāng)?shù)刎?cái)政部門有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，這些問(wèn)題僅靠財(cái)政監(jiān)督干部嚴(yán)格執(zhí)法、鐵面無(wú)私是不夠的，需要從財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的體制設(shè)置層面去考慮。理想的機(jī)構(gòu)設(shè)置是，上一級(jí)財(cái)政監(jiān)督專職機(jī)構(gòu)向下一級(jí)財(cái)政部門派出專職監(jiān)督干部，并與基層財(cái)政部門合并（而并非簡(jiǎn)單的形式上的合署）辦公。事實(shí)上，財(cái)政部向各省、山西省財(cái)政廳向各市派出專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)，已經(jīng)是一種較為成功的做法和可以借鑒的模式。如此，財(cái)政監(jiān)督的獨(dú)立性會(huì)大大增強(qiáng)，監(jiān)督的效能也會(huì)得到充分發(fā)揮。但是，就當(dāng)前我國(guó)行政結(jié)構(gòu)而言，這種體制模式有兩個(gè)瓶頸需要突破：一是市、縣級(jí)政府財(cái)政部門能否設(shè)立派出機(jī)構(gòu)；二是基于“一級(jí)政府、一級(jí)財(cái)政”的財(cái)政管理模式，下派專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否有悖于當(dāng)前的財(cái)政管理模式。

（二）加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，為財(cái)政監(jiān)督工作提供制度保證

機(jī)制建設(shè)的核心是制度設(shè)計(jì)，建立科學(xué)、完善的制度體系是確保財(cái)政監(jiān)督工作規(guī)范、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。其一，對(duì)內(nèi)明確專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)與各業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)，在財(cái)政內(nèi)部建立“一口對(duì)外”的監(jiān)督機(jī)制，即在開(kāi)展監(jiān)督檢查工作時(shí)，無(wú)論是哪個(gè)“口”的監(jiān)督職責(zé)，統(tǒng)一由專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照“統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一組織、統(tǒng)一檢查、統(tǒng)一處理”的原則進(jìn)行，從而減少重復(fù)檢查，降低檢查成本，提高檢查效率。實(shí)際上這也是近年來(lái)財(cái)政部所倡導(dǎo)的“大監(jiān)督”格局的精髓所在，但根據(jù)調(diào)研反饋，實(shí)際情況很不樂(lè)觀。其二，對(duì)外建立一套綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，充分整合財(cái)政、審計(jì)、人大、稅務(wù)等部門的監(jiān)督力量，通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議制度、統(tǒng)一檢查計(jì)劃等形式加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，形成監(jiān)督合力，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威，提高檢查效能。這些問(wèn)題不應(yīng)僅局限于口號(hào)式或意見(jiàn)式的層面，而應(yīng)該有實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)和舉措。其三，完備財(cái)政監(jiān)督檢查處理處罰機(jī)制和財(cái)政行政執(zhí)法責(zé)任倒追機(jī)制，一方面增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督處理處罰的震懾力，另一方面依據(jù)《行政監(jiān)察法》法理原則，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查執(zhí)法責(zé)任的剛性要求，使財(cái)政監(jiān)督檢查從制度層面形成一套完整、縝密的執(zhí)法體系。

（三）完善基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置

根據(jù)調(diào)研，基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員配備不合理的問(wèn)題相當(dāng)嚴(yán)重，基層干部要求規(guī)范管理、明確身份的訴求也非常強(qiáng)烈。由于人員匹配不合理，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)一個(gè)人承擔(dān)財(cái)政的所有工作任務(wù)，縣里面也是一到兩個(gè)人承擔(dān)著三到四個(gè)部門甚至更多部門的工作任務(wù)，形成“自己監(jiān)督自己”的局面。為此，一方面應(yīng)協(xié)調(diào)有關(guān)編制審批機(jī)關(guān)，增加基層財(cái)政部門行政編制；另一方面，規(guī)范基層財(cái)政機(jī)構(gòu)編制體制，建議改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)經(jīng)管理中心事業(yè)單位為財(cái)政所行政體制，統(tǒng)一規(guī)范人員身份，名正言順地履行政府財(cái)政行政職能；此外，應(yīng)適時(shí)提高基層財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政規(guī)格，提高其獨(dú)立性和公允性，使其以較“超然”的身份開(kāi)展工作。

（四）加強(qiáng)法制建設(shè)，完善財(cái)政監(jiān)督法律法規(guī)體系

目前，我國(guó)還沒(méi)有一部系統(tǒng)的對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作進(jìn)行規(guī)范的法律法規(guī)，財(cái)政監(jiān)督立法工作滯后于公共財(cái)政框架下財(cái)政監(jiān)督工作的需要。為此，急需加快財(cái)政監(jiān)督立法進(jìn)程，制定一部《財(cái)政監(jiān)督檢查法》，從法律上明確財(cái)政監(jiān)督的執(zhí)法主體地位，確立執(zhí)法程序和執(zhí)法范圍，賦予財(cái)政監(jiān)督工作相應(yīng)的檢查手段和處罰措施，做到有法可依、依法行政。同時(shí)，依據(jù)《預(yù)算法》制定《財(cái)政監(jiān)督檢查條例》，確定預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督三者之間相互平行、相互制衡的科學(xué)管理格局，構(gòu)建公共財(cái)政監(jiān)督管理機(jī)制。

四、加強(qiáng)基層財(cái)政監(jiān)督工作的現(xiàn)時(shí)選擇

針對(duì)基層財(cái)政監(jiān)督工作面臨的問(wèn)題和困境，不僅要從理論上進(jìn)行積極探索，為財(cái)政監(jiān)督工作提供指導(dǎo)，更要立足現(xiàn)時(shí)實(shí)際、立足于具體國(guó)情省情，尋求問(wèn)題的解決之道。結(jié)合實(shí)際，在上述增加行政編制、改革體制和完善法制建設(shè)等建議實(shí)現(xiàn)尚需時(shí)日的情況下，本著立竿見(jiàn)影、切實(shí)有效的原則，建立健全財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察的全方位協(xié)作配合機(jī)制，不失為當(dāng)前加強(qiáng)和改進(jìn)基層財(cái)政監(jiān)督工作的一劑良藥。

（一）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)協(xié)作

由于財(cái)政資金的稀缺性和無(wú)償性，在資金分配和審核審批環(huán)節(jié)客觀上為權(quán)力“尋租”提供了機(jī)會(huì)和條件，特別是近年來(lái)財(cái)政資金大幅度向基層傾斜，基層財(cái)政部門和掌握資金管理分配權(quán)的財(cái)政干部必將成為許多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體和個(gè)人“公關(guān)”的重點(diǎn)對(duì)象，財(cái)政監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的被查單位財(cái)政資金問(wèn)題，經(jīng)常會(huì)回歸到財(cái)政部門內(nèi)部，折射出財(cái)政部門在財(cái)政管理和預(yù)算資金使用分配中存在的問(wèn)題。近年來(lái)全國(guó)乃至山西省發(fā)生的多起基層財(cái)政部門人員內(nèi)外勾結(jié)、監(jiān)守自盜的貪腐案件也充分說(shuō)明了這一點(diǎn)。因此，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督與內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)同工作機(jī)制，在內(nèi)部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)以及外部監(jiān)督反饋至財(cái)政部門的問(wèn)題，不僅由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)事情和責(zé)任主體進(jìn)行處理處罰、認(rèn)真整改糾正，確保違規(guī)違紀(jì)行為的負(fù)面影響和損失降至最低，同時(shí)由財(cái)政部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)深入追究當(dāng)事人的責(zé)任，提高財(cái)政資金分配權(quán)力“尋租”行為的違規(guī)違紀(jì)成本，使財(cái)政干部不愿為、不敢為、不能為，確保財(cái)政資金和財(cái)政干部“雙安全”，并可以逐步將監(jiān)督檢查成果有效納入到財(cái)政部門懲治和預(yù)防腐敗的體系建設(shè)當(dāng)中，在工作效能考評(píng)、干部考核任用等工作中參考運(yùn)用，推進(jìn)財(cái)政監(jiān)督檢查成果綜合利用，源頭規(guī)范財(cái)政管理行為，進(jìn)一步提高財(cái)政管理科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化水平。同時(shí)，就山西省基層財(cái)政部門機(jī)構(gòu)設(shè)置而言，多數(shù)財(cái)政部門紀(jì)檢監(jiān)察和財(cái)政監(jiān)督歸屬于同一個(gè)分管領(lǐng)導(dǎo)，因此加強(qiáng)二者的協(xié)作更顯得具有現(xiàn)實(shí)操作性。

（二）加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察部門協(xié)作

為期三年的“小金庫(kù)”專項(xiàng)治理實(shí)際上已經(jīng)為財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和當(dāng)?shù)攸h委紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)有效協(xié)作、相互促進(jìn)提供了很好的現(xiàn)實(shí)典范。建立健全財(cái)政監(jiān)督與當(dāng)?shù)攸h委紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的日常工作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)技術(shù)業(yè)務(wù)查證工作，檢查提供技術(shù)和人力支持，發(fā)現(xiàn)線索并開(kāi)展深入檢查，紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)線索約談詢問(wèn)和責(zé)任追究，做財(cái)政監(jiān)督檢查的堅(jiān)強(qiáng)后盾，二者互為抓手、互相支撐，各司其職、成果共享，做到既處理事又處理人，既糾正錯(cuò)誤挽回?fù)p失又懲前毖后治病救人，有效擴(kuò)大工作成果，提升工作成效。從2011年開(kāi)始，山西省某些基層財(cái)政部門在加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察工作的協(xié)作方面進(jìn)行了有益的探索，在開(kāi)展多項(xiàng)公共服務(wù)資金專項(xiàng)檢查方面由財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)管理機(jī)構(gòu)和紀(jì)檢監(jiān)察部門共同協(xié)作，并取得了良好的成效。紀(jì)檢監(jiān)察工作成果斐然，財(cái)政監(jiān)督工作也得心應(yīng)手，既有效維護(hù)了財(cái)經(jīng)秩序，又有力遏制了經(jīng)濟(jì)犯罪勢(shì)頭。

強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)作，不但可以綜合治理基層財(cái)政監(jiān)督因編制限制造成的人員短缺、機(jī)構(gòu)缺失、力量不足的問(wèn)題，也可以根治由于平級(jí)監(jiān)督和手段單一形成的處理處罰乏力、震懾力不足、效能低下的問(wèn)題，還可以達(dá)到既處理人、又處理事的目的，綜合推進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)、懲防體系建設(shè)，標(biāo)本兼治、一舉多得，為本屆政府在“不增加財(cái)政供養(yǎng)人員”大前提下切實(shí)解決基層財(cái)政監(jiān)督問(wèn)題的務(wù)實(shí)之舉。