馬永華

(北京聯(lián)合大學應用文理學院，北京100191)

服務型政府的提出，讓政府各個部門更加注重服務職能的發(fā)揮。但我們必須看到，這一目標的達到并不是簡單的服務內容和服務方式的轉變，更重要的是服務理念的轉變;并且要認識到，作為公共部門的服務，其評價指標不僅僅是效率，更應該是公平，表現(xiàn)在公共服務方面就是均等化。人口計生服務作為公共服務的一個重要組成部分也要加強其均等化，使其成為維護社會公平正義的重要手段。

一、公共服務及其均等化

(一)公共服務概念的提出

公共服務均等化概念是伴隨著新公共服務理論的出現(xiàn)而產(chǎn)生的。上世紀80年代，英、美等西方國家出現(xiàn)了主張在政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，重視公共服務的產(chǎn)出的政府管理新模式，稱作新公共管理。新公共管理理論雖然提高了對公共服務的質量的關注，但其所提出的“顧客導向”因忽視了公民權而遭到了批評。批評主要集中于其對工具理性的過度張揚所導致的公共行政基本價值的偏頗上。對公共行政基本價值問題的重視和反思催生了新公共服務理論。新公共服務理論的核心主要有兩方面:一是促進公共服務的尊嚴和價值;二是將民主、公民權和公共利益等價值觀重新肯定為公共行政的價值觀。新公共服務理論對服務價值的強調更加凸顯政府的公共性。

公共服務的核心問題是“公共服務的分配問題”，這就涉及到分配的正義性。怎樣的分配才是正義的?當代正義論的集大成者羅爾斯提出了正義的兩個原則。其一是平等自由原則，即每個人對社會基本擁有的最廣泛平等權利。其二是差別原則，即社會和經(jīng)濟的不平等應這樣安排，使它們:(1)所從屬的地位和職務向所有開放;(2)最有利于那些最不利的社會成員。他強調對“最少受惠者”有利的原則，提高社會的整體福利，“首先要最大限度地增加狀況最差的代表人的福利;其次，為了最差代表的平等福利，要最大限度地增加次最差代表的福利;如此類推直到最后:為了所有前面的n-1代表的平等福利，最大限度地增加狀況最好代表的福利”［1］。當?shù)匚蛔畈焕攉@益時，處在中間狀況的其他人也將獲益。因而，貫徹實施“差別原則”，在有利于社會最不利成員的最大利益的前提下，使每一個社會成員都能夠得到實際利益。

利益分配的正義性要求公共服務的均等化，政府的公共服務體系應該向全體社會成員平等開放，讓所有社會成員都能同等享有統(tǒng)一標準的公共物品和服務。

(二)公共服務的均等化

公共服務均等化概念在上個世紀80年代末引入我國，最初作為我國財政體制改革的目標取向使用，其后被政治學、經(jīng)濟學、社會學等廣泛引用。目前，我國學者所說的公共服務均等化主要定位于基本公共服務方面，認為基本公共服務均等化是指政府應該使國民平等地享有水平大致相等的基本公共服務，盡可能地保障公民的基本生存權利和發(fā)展權利，最終實現(xiàn)“平等地改善公民的生活狀況、提高公民的生活質量、造就精神心理健康且有能力的公民”［2］。

關于基本公共服務的范圍，學者們根據(jù)不同的思路提出了不同的見解。有的從公共服務范疇來界定，認為政府依照法律法規(guī)，為社會全體居民均等地提供的社會公共服務就是基本公共服務，這類服務具有公益性和不可經(jīng)營性的特點(蔡放波);有的從消費需求范疇來界定，認為與低層次需求有直接關聯(lián)服務，這類服務具有同質性的特點(劉尚希);有的從政府職能角度來界定，認為通常所稱的政府職能中的“公共服務”就是基本公共服務。由此基本公共服務的范圍界定也不一樣。有的認為基本公共服務包括義務教育、公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等，有的則把公共安全、公共文化、公共設施、住房、環(huán)境保護等內容納入其中，還有的將科學技術、國防、外交等納入其中。

雖然對公共服務概念的界定，人們或多或少存在一些分歧和不一致，但都承認公共服務的均等化的重要性是不容忽視的。劉祎在其“三圈”理論基礎上分析了基本公共服務均等化的價值，認為基本公共服務均等化在實現(xiàn)行政正義、保障人權和夯實執(zhí)政黨的合法性等方面具有重要性。杜安國認為基本公共服務均等化是國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的必然要求，是加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐和縮小區(qū)域發(fā)展差距的直接動力，是構建社會主義和諧社會的重要前提，是在中國經(jīng)濟轉軌、社會轉型的關鍵時期提出的具有重大意義的戰(zhàn)略決策。

中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，“完善公共財政制度。逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”。2007年，黨的十七大報告在兩處提到公共服務均等化的問題，指出要“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能去建設，完善公共財政體系”。胡錦濤總書記的十八大報告中，在人民生活水平全面提高這一目標里面，第一句話就是基本公共服務均等化總體實現(xiàn)。這就意味著到2020年在我國必須實現(xiàn)基本公共服務均等化。

公共服務均等化并不是要回到計劃經(jīng)濟時代的“配給制”和平均化，而應從多重角度來理解。根據(jù)羅爾斯的基于公平的正義，社會正義包含分配的結果公正、起點公正(機會均等)和過程公正(程序公正)，基本公共服務方面的目標是要保證社會的每一個成員享有接受服務的大致相等的機會，接受大致相等的服務，作為弱者享受額外的照顧和優(yōu)惠必須有合理合法的理由和程序。遲福林等認為基本公共服務均等化不等于公共服務的平均化，而是在基本公共服務方面有全國統(tǒng)一的制度安排，在尊重社會成員的自由選擇權的基礎上，全體公民在享有公共服務方面機會均等、結果大體相同;人們所享有的基本公共服務是有差距的，但這種差距被控制在社會可承受的范圍內。由此要尤其關注困難群體，只有弱勢者的情況得到改善，才能夠更為有效地提高社會整體福利。

通過以上的論述，我們認為公共服務的均等化可以從機會均等和結果均等兩方面來衡量。

什么是機會均等?沃爾澤認為是基于權利的平等，是資格問題?！罢握x原則就是……一個民主國家用以設計其國內生活的自決過程必須開放，并且平等地向所有生活在其領土內、在當?shù)亟?jīng)濟中工作和服從當?shù)胤傻哪信_放?！芙^授予成員資格常常是一系列濫用權利的開始，并且，沒有打破這一系列濫用權利的辦法。因此，我們必須否認拒絕授予成員資格的正當性。所以分配的正義理論從對成員資格權利的解釋開始?！保?］張曙光指出，作為平等的重要內容，機會均等也就是起點平等或權利平等，它強調在市場交易面前，人人都是平等的，任何人都不可能享有特權，不管其地位、身份如何。樊綱也認為，機會均等概念是與市場機制密不可分的，是“公平的底線”，是對特權的否定。由此，可以看出機會均等實際上是基于公民權的一種平等，承認公民不因性別、年齡、民族、地域、戶籍而受到不同的待遇。但應該明確，機會均等只是一種基礎條件，機會面前人人平等，并不是強迫公眾接受均等的結果，而是承認居民對公共服務存在需求上的差異。

什么是結果均等?機會均等是與市場規(guī)則相聯(lián)系的，本質上是一個“效率概念”。當我們承認政府不是公共服務的唯一提供者時，就承認了市場在提供公共服務方面的可能，也就承認了人們在獲得公共服務方面的差異的存在。在這種情況下，雖然政府和社會不為服務的享有設置界限，但由于經(jīng)濟狀況、所受教育等方面的原因，人們所接受到的服務是不一樣，有的人甚至只能得到很少的服務。差距的存在是難免的，但差距的過大則是有違社會公平的，這就要求通過某種方式保證結果的均等。結果均等是對市場機制的糾偏，是讓每一個公民無論住在什么地方，城市或是鄉(xiāng)村，享受到的公共服務，在數(shù)量和質量上都應大體相等。同時為了確保這一目標的實現(xiàn)，要適當照顧最不利者的利益，通過某種方式讓他們獲得與其他人同等水平的服務。

二、我國在人口計生公共服務均等化方面存在的問題

人口計生服務屬于全國性的社會公共服務，面對社會轉型以及公民需求的轉變，人口計生服務由過去的控制人口增長向穩(wěn)定低生育水平、提高人口素質、優(yōu)化人口結構、促進人口的合理分布和促進人口安全等方面轉變。職能的拓展使人口計生服務在整個公共服務體系中的地位不容忽視，把人口計生公共服務體系納入改善民生的總體部署和社會建設的總體規(guī)劃是必由之路。由于歷史的原因，我國的人口計生系統(tǒng)隊伍已發(fā)展成具有組織、信息、宣傳、服務和技術優(yōu)勢等的一支隊伍。面對我國公共服務體系尚不健全，特別是農(nóng)村公共服務體系欠缺的現(xiàn)狀，我們可以利用這一網(wǎng)絡優(yōu)勢加快我國公共服務網(wǎng)絡體系的建設。

但我們也看到，比較發(fā)達國家和一些發(fā)展中國家，我國在人口計生服務方面仍存在著不足，主要表現(xiàn)為三個方面:

(一)總體供給不足

影響公共服務水平的因素有兩個，即經(jīng)濟能力和制度安排，從我國的情況來看，主要是后者。隨著經(jīng)濟與社會的發(fā)展，人們在公共需求方面發(fā)生了深刻的變化，向著個性化、多元化、高質量和發(fā)展型轉變。人民群眾日益增長的計劃生育公共服務需求與現(xiàn)實人口計生公共服務體系供給能力的矛盾不斷加大，支撐保障體系乏力與事業(yè)快速發(fā)展的矛盾不斷加大。突出表現(xiàn)在各種獎勵優(yōu)惠政策落實到位率低，基層計生人員工資待遇、工作經(jīng)費不落實，計劃生育公共服務體系基礎設施和裝備水平低下以及各種計劃生育惠民項目經(jīng)費不足等實際問題。如，2006年和2007年人口計生事業(yè)費增長幅度均低于財政收入增長幅度。2007年中央和省級財政投入僅占人口計生事業(yè)費的8.12%和10.49%。經(jīng)費投入短缺不僅直接制約了人口計生事業(yè)的發(fā)展，甚至在一定程度上制約了人口計生公共服務體系效能的發(fā)揮。

不僅如此，從一些地區(qū)對人口計生經(jīng)費的使用情況來看，由于對人口和計劃生育發(fā)展階段的認識還停留在單純控制人口數(shù)量階段，對穩(wěn)定低生育率和育齡婦女的關注較明顯，其他服務及其他人群要稍遜一些。服務人群局限、服務范圍狹窄、服務內容單一等服務職能履行不到位等現(xiàn)象日益突出。隨著人口計生工作由人口控制轉向人口發(fā)展，其服務人群包括各年齡段的全體公民，涵蓋男人、女人、老人和孩子，為廣大人民群眾的各個生命階段服務是對人口計生服務網(wǎng)絡體系提出的更高的要求。

(二)區(qū)域間不均衡

我國人口計生經(jīng)費采取財政分級負擔、財政投入為主的投入保障體系形式。各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，其支出也不均衡。以各地區(qū)年投入的人均計劃生育經(jīng)費為例，2012年全國人均計劃生育經(jīng)費人均30元，山東省鄒平縣達到60.1元，而西藏自治區(qū)人均只有12元。對于國家規(guī)定的獨生子女獎勵情況也是不一樣的，有的地區(qū)較高，2011年上海市把獨生子女費提高到30元。而有些地區(qū)則連國家規(guī)定的10元的標準也難達到，且在領取年限上也是有差異的。

(三)城鄉(xiāng)差別較大

2011年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入之比為3.13:1。據(jù)有關專家估算，城鄉(xiāng)基本公共服務差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30%—40%左右。城鄉(xiāng)二元結構以及基本公共服務之間的過大差距使城鄉(xiāng)收入差不斷擴大，也降低了農(nóng)民抵御各種風險的能力。這一點在人口計生服務上也比較明顯?！吨袊l(wèi)生年鑒2001》統(tǒng)計顯示:在農(nóng)村地區(qū)，有31.6%的孕婦一次也沒做過孕前檢查，只做過一次的占27.4%，這兩部分加起來占59%;而城市這兩部分只占30.8%，而且有將近半數(shù)的孕產(chǎn)婦產(chǎn)前檢查都在7次以上。住院分娩情況也是如此。2004年，在農(nóng)村地區(qū)，選擇住院分娩的孕產(chǎn)婦只有72.6%的，城市地區(qū)則有89.9%以上，即使在家中分娩，也大都由專門人員接生，且采用較為安全的新式接生法。這種情況在一些貧困地區(qū)更突出，2008年西藏孕產(chǎn)婦住院分娩率是43.26%，有超一半的產(chǎn)婦是在家中分娩的。不僅如此，在人口服務的其他方面，也是城市要好于農(nóng)村。

三、加強人口計生公共服務均等化的途徑

根據(jù)國外的經(jīng)驗，要解決我國人口計生公共服務在均等化方面存在的問題，應從以下幾方面著手:

首先，建立和完善公共財政體系，尤其是建立合理的財政轉移支付制度。

其次，由于各地的經(jīng)濟發(fā)展水平差距直接影響了各地的財政收支能力，致使各地財政提供的人口計生公共服務的能力差距加大。在當前我國貧富分化、城鄉(xiāng)差距和社會群體之間差距日益明顯的情況下，如何讓廣大民眾都能獲得較高、較好的服務，讓人們過上和諧幸福的生活，同時為社會經(jīng)濟發(fā)展提供高質量的人力資源。這在很大程度上需要政府通過建立財政轉移支付制度來調節(jié)區(qū)域內部和區(qū)域間收人實現(xiàn)均等化。

再次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排，加大對農(nóng)村地區(qū)公共服務的投入。

建國以來，由于國家經(jīng)濟實力和經(jīng)濟豐裕程度有限，為了實現(xiàn)工業(yè)現(xiàn)代化和國家安全，我國采取了城鄉(xiāng)分治的政策策略，城市無論在物質資本投資還是人力資本投資上都要高于農(nóng)村。在這種情況之下，計劃生育這種公共產(chǎn)品的財政預算內投入比例很少，社會籌集的資金包括由農(nóng)民統(tǒng)籌的費用則占到計劃生育費支出的85%以上。農(nóng)村稅費改革取消了對農(nóng)民收取的計劃生育統(tǒng)籌費后，國家各級財政尤其是中央財政加大了投資力度，這一點從逐年的經(jīng)費增加可以看出。但從各地經(jīng)費的使用情況看，對與原有的降低生育率相關的服務和產(chǎn)品投資較大。這當然與我國農(nóng)村目前較高的生育意愿有很大的關系，但也不排除對其他服務的忽視。社會公共服務要成為大眾的服務，就要特別重視公共服務短缺的農(nóng)村，要運用綜合的手段，促進農(nóng)村人口數(shù)量、素質、結構、流動、安全等問題的統(tǒng)籌解決。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務，為進一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力而努力。

最后，建立服務網(wǎng)絡體系，綜合考慮公共服務的供給。

中國擁有20%的世界人口，人口發(fā)展問題是一個長期問題。如何保障人民在這方面的基本需求，同時又滿足個性化，就需要建立網(wǎng)絡體系。在這個網(wǎng)絡體系中，以人口計生部門為主體的政府是公共服務提供的主體。但同時也必需認識到，人口計生服務網(wǎng)絡不是屬于哪個部門的，而是屬于整個社會和全體人民所有。其服務也不是單一的，而是與相關部門有很多交叉，如同衛(wèi)生、民政、社團及婦女工作的交叉。這樣一來，就要同其他部門一起整合資源，打破部門分割，而非各自為政。

同時，我們也要明確，政府計劃生育管理部門雖然是計劃生育服務的供給主體，但并不是說由他們單獨來生產(chǎn)和提供這項公共服務，而是需要多種力量共同致力于生產(chǎn)和提供公共服務的任務。人口計生公共服務網(wǎng)絡體系就是為有效地滿足所有服務對象對計生公共服務的需求，在政府與市場兩種基本力量的基礎上，逐漸形成的以政府為核心，由政黨、非政府公共部門、社區(qū)、公共企業(yè)、私人組織、國際組織以及參與公共服務的個人、志愿者、家庭等形成的多元化服務網(wǎng)絡體系。這種多元化的服務網(wǎng)絡體系能滿足不同人群對服務的個性化要求，也有助于改變過去的由單一供給模式導致的資金短缺、供需失衡、效率低下、效用遞減的困境。

［1］約翰·羅爾斯.正義論［M］.北京:中國社會科學出版社，2009:64.

［2］曹安.我國農(nóng)村公共服務存在的問題和對策［J］.長春工程學院學報:社會科學版，2009，10(1):48-50.

［3］沃爾澤.正義諸領域［M］.南京:譯林出版社，2002:75-78.