王勁穎

（上海市社會團體管理局，上海200125）

制度變遷是指新制度或新制度結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動態(tài)過程。制度變遷包括自下而上的誘致性制度變遷和自上而下的強制性制度變遷兩個基本類型。從上海公益招投標與公益創(chuàng)投的演繹來看，雖然融入了誘致性制度變遷的因素，但強制性制度變遷的主導特征較為明顯。即以社區(qū)需求為導向，市民政局通過出臺制度規(guī)范和成立領導小組，自上而下主導推動；相關社會組織通過負責公益創(chuàng)投工作平臺的探索實踐，自下而上創(chuàng)新驅(qū)動；相關事業(yè)單位通過負責公益招投標工作平臺的探索實踐，在倒逼機制下穩(wěn)步行動。2012年在市民政局的進一步主導推動下，公益招投標工作平臺和公益創(chuàng)投工作平臺合并為上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺,強制性制度變遷主導下的合并工作初見成效，但其可持續(xù)性需要進一步觀察。

一、上海公益招投標和公益創(chuàng)投啟動的歷史背景：以社區(qū)需求為導向。

上海市民政局《關于建立和完善社區(qū)民生公益服務項目招投標機制的調(diào)查報告》獲得了國家民政部2009年民政政策理論研究優(yōu)秀獎，其選題確立于2008年10月。該報告認為：社區(qū)公益服務項目的招投標已經(jīng)漸漸成為創(chuàng)新社會服務模式的重要內(nèi)容。在社會服務中，除了主要應該由政府直接提供必須的公共服務產(chǎn)品外，另外一部分既可由政府、也可由社會或者市場提供社會服務的公益項目與產(chǎn)品，在充分保證社會公益宗旨的前提下，可采用公益招投標的運作途徑，創(chuàng)新社會服務運行機制，拓展社會公益宗旨的實現(xiàn)形式，大力引導各種社會組織參與到社區(qū)民生項目公益招投標的運行機制中去，這對滿足社會服務需求、提高社會服務效能、打造社會服務平臺顯得非常重要和迫切。

（一）日益增大的社會需求與政府能夠直接提供社會服務的能力之間的矛盾越來越突出。社會越發(fā)展，社會需求就越多元、越個性、越精細；社會越發(fā)展，社會對政府的期望就越高、要求就越嚴，壓力就越大。近年來，上海市委、市政府高度重視民生服務問題，出臺了許多惠民政策，投入了大量資金，每年都有許多民生項目被列入政府實事工程。但實際效果與預期目標仍有差距，表現(xiàn)為百姓對政府提供的服務項目感受還不深，有很多需求得不到滿足，甚至提供的服務與實際需求錯位等。這是由于科層化的政府組織結(jié)構(gòu)比較單一，對社會需求回應相對滯后，組織規(guī)模相對有限，從而導致在日益擴大的社會需求與政府組織相對單一的科層結(jié)構(gòu)之間的矛盾越來越突出。政府在直接提供社會服務的能力方面畢竟是有限的。因此，創(chuàng)新社會服務模式，建立有利于調(diào)動社會力量、整合社會資源的運行機制已迫在眉睫。而公益性服務項目的招投標正是實現(xiàn)政府、社會、市場三者互動和協(xié)同的有效途徑之一。通過公開向社會征集民生服務項目，實行評審資助，不僅能夠開辟“自下而上”的訴求渠道，有利于彌補行政體系“自上而下”運作機制的不足，而且可以更好地滿足多樣化的社會需求。

（二）日益增多的民生資金投入與依法、透明、高效的資金使用效能之間的矛盾越來越突出。隨著以民生為重點的社會建設工作的不斷推進，政府和社會用于民生服務項目的資金越來越大，但同時，老百姓民主法制意識也越來越強。老百姓越來越關心這些關乎民生的資金是根據(jù)什么來投入的，使用過程是不是公開透明的，使用的效率是怎樣的，如何來監(jiān)督和評估這些民生資金的使用效能等。由于傳統(tǒng)的社區(qū)民生服務項目在資金的使用方式上，主要通過財政撥付的方式，缺乏相對完善的需求評估、績效評估與監(jiān)督檢查，項目與資金使用缺乏公開、透明。因此，隨著有關民生資金來源渠道相對多元、資金總量越來越大的情況下，政府部門也迫切需要增強依法、透明、高效地運作民生資金的能力。采取公益性服務項目的公開招標，不僅可以為所有潛在的投標人提供更為平等的競爭機會,實現(xiàn)政府采購物有所值的目標，而且還能滿足百姓的知情權、參與權，有效防止腐敗。因此，建立以社區(qū)民生資金的投入、使用、評估、監(jiān)督等為核心的公益服務項目招投標運行機制，是其中重要的一環(huán)，值得下大力氣抓好、快抓。

（三）日益增強的社會互動與盡快搭建社會服務綜合平臺的需求之間的矛盾越來越突出。努力健全社會服務格局，就必須建立政府主導、社會參與、市場運作的運行機制，這樣才能逐漸形成良性的社會全生態(tài)和諧發(fā)展圖景。近年來，政府提供社會服務的主體主要局限在其單位內(nèi)部或其下屬的事業(yè)單位封閉運行，缺乏社會組織廣泛參與。表現(xiàn)在資金使用方式方面，基本上只能在體制內(nèi)撥付，社會組織很難獲取支持。而隨著經(jīng)濟發(fā)展，目前基金會的資金數(shù)量也開始越來越多，但基金會自身不是找不到合適的項目，就是找不到能夠很好運作該項目的社會組織，資金大多仍由基金會自身運作。一些基金會為了使運作更規(guī)范、更專業(yè)，只好在內(nèi)部將籌款和項目運作進行分離，但事實上仍是自己募款、自己運作。據(jù)對16個局屬基金會的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2007年度，資金100%都是基金會自己運作、支出，無一例用于購買服務。因此，對于像政府和基金會等有錢無力充分滿足社會服務的組織主體，怎樣能夠為那些對提供社會服務有愿望、有熱情，有能力發(fā)現(xiàn)需求、有能力提供服務，但卻苦于沒有資金來源的公益性社會組織搭建起市一級的社會服務綜合平臺，非常重要，也特別迫切。利用這一平臺，這將對調(diào)動社會主體多元參與、轉(zhuǎn)變政府職能、發(fā)育社會公益組織起到“四兩拔千斤”的作用。

二、上海公益招投標和公益創(chuàng)投的啟動路徑：雙平臺運行雙軌制。

市民政局按照《關于建立和完善社區(qū)民生公益服務項目招投標機制的調(diào)查報告》的設想，嘗試通過體制內(nèi)組織進行相關工作的探索實踐。市民政局原先設想要形成公益性項目的綜合服務平臺，設計出一套在全市層面行之有效、高效率、低成本的政府購買社會組織服務或委托管理服務的招投標方案，包括組織機構(gòu)、采購流程文件、采購績效評估流程文件、評標專家委員會、培訓推廣方案等具體內(nèi)容，籍此實現(xiàn)政府或社會的需求、資金以及各類公益性社會組織資源的多方對接。同時，設想社區(qū)公益性服務項目的招投標采用以下兩種模式。一是封閉式招投標（即公益招投標）。將明確的服務項目通過招投標平臺向社會發(fā)布，各類組織可以自行投標，條件優(yōu)者勝出。項目的設計一般由有關責任部門負責。要有對項目的細化標準和明確的標的。采取的招標方式可根據(jù)實際情況靈活掌握。一般情況下，采取公開招標的方式進行。社會組織和企業(yè)均可投標；對于特殊項目，或能夠承擔項目的組織數(shù)量較少，可采取定向招標方式，即直接委托給能夠承擔項目的組織或機構(gòu)；對于服務專業(yè)性、針對性較強的項目，公開招標能夠投標的組織或機構(gòu)較少，可采取邀標方式。在邀標單位低于三家的情況下，可突破硬件項目招投標規(guī)則，在邀標單位中擇優(yōu)簽約。二是開放式招標（即公益創(chuàng)投）。固定周期內(nèi)以固定數(shù)量的資金為基礎，向社會募集并招標創(chuàng)設性、實驗性的民生服務項目。資金可以是政府資金，也可以是福利基金等社會資金。投標者可以是社會組織、企業(yè)等。但項目須具有公益性、可行性、可持續(xù)性與創(chuàng)新性。投標方法以公開招標為主、邀標為輔。

但在實際操作中，由于制度變遷中的路徑依賴，市民政局通過體制內(nèi)組織進行探索實踐的進展情況不容樂觀。為此，市民政局嘗試改變制度變遷中的路徑依賴，通過引入體制外組織，激發(fā)體制內(nèi)組織的活力，加快推進公益招投標與公益創(chuàng)投的啟動工作。2009年5月，公益創(chuàng)投率先啟動，2009年6月公益招投標隨后啟動，兩者都設立了各自的工作平臺。自此，公益招投標工作平臺委托上海市社區(qū)服務中心這一事業(yè)單位負責創(chuàng)新探索，公益創(chuàng)投工作平臺先后委托上海浦東非營利組織發(fā)展中心（NPI）以及上海公益事業(yè)發(fā)展基金會等相關社會組織負責創(chuàng)新探索。2009年以來，為了推動強制性制度變遷，上海主要采取了兩大舉措。

（一）出臺上海社區(qū)公益招投標（創(chuàng)投）工作制度規(guī)范，確定了發(fā)展路徑

上海相繼制定出臺了《上海市民政局關于福利彩票公益金資助項目實施公益招投標的意見》（滬民計發(fā)〔2009〕18號）、《上海市民政局關于進一步規(guī)范上海社區(qū)公益服務項目招投標工作的通知》（滬民計發(fā)〔2010〕102號）、《上海市民政局關于進一步規(guī)范上海社區(qū)公益創(chuàng)投活動的通知》（滬民計發(fā)〔2010〕103號）、《上海市民政局關于規(guī)范上海社區(qū)公益招投標（創(chuàng)投）項目財務核算管理的通知》(滬民計發(fā)〔2011〕28號)、《上海市民政局關于編制上報2012年社區(qū)公益服務項目預算的通知》(滬民計發(fā)〔2011〕98號)、《上海市民政局關于社區(qū)公益服務項目目錄及基本指標等有關事項（試行）的通知》(滬民計發(fā)〔2011〕102號)、《上海市民政局關于建立上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺的通知》（滬民計發(fā)〔2012〕83號)等一系列規(guī)范性文件。2012年2月，上海市地方標準《社區(qū)公益服務項目績效評估導則》予以發(fā)布，這是國內(nèi)首個社區(qū)公益服務項目的地方標準。

（二）成立上海社區(qū)公益招投標（創(chuàng)投）工作領導小組，明確了職責分工

2010年11月，上海出臺《上海市民政局關于進一步規(guī)范上海社區(qū)公益服務項目招投標工作的通知》（滬民計發(fā)〔2010〕102號），對公益招投標和公益創(chuàng)投進行了進一步規(guī)范。該文件政策規(guī)定，市民政局成立上海社區(qū)公益招投標（創(chuàng)投）工作領導小組。領導小組成員由市民政局相關處室和局屬單位的領導擔任；領導小組辦公室設在市民政局計劃財務處。領導小組職責：負責組織開展本市公益招投標（創(chuàng)投）工作；研究決定福利彩票公益金用于政府購買服務的資金安排；負責審批公益招投標（創(chuàng)投）工作方案；負責審批公益招投標（創(chuàng)投）服務項目的立項、委托組織的確定等重大事宜。領導小組成員單位（處室）職責：第一，領導小組辦公室負責制定社區(qū)公益服務項目招投標（創(chuàng)投）工作方案，經(jīng)領導小組全體成員通過后組織實施；負責公益金的管理、使用審核和辦理報批手續(xù)；組建和管理評審委員會專家?guī)欤贫ㄔu審工作管理辦法；監(jiān)督招投標工作方案的實施；督促開展評估和審計工作。第二，市民政局辦公室負責公益招投標（創(chuàng)投）工作的對外宣傳。第三，市民政局基層政權和社區(qū)建設處負責社區(qū)相關工作的動員與協(xié)調(diào)。第四，市社團局社會組織服務處負責民間組織參與公益招投標（創(chuàng)投）工作的資質(zhì)認定，監(jiān)督、管理和孵化民間組織，培育其服務能力。第五，市社團局基金會管理處負責動員社會資金參與公益招投標（創(chuàng)投）工作。第六，市民政局業(yè)務處室和局屬單位，根據(jù)自身業(yè)務工作實際需要，申報招標服務項目需求、起草招標文件以及對相關的需求項目進行檢查和驗收。第七，市社區(qū)服務中心負責公益招投標工作方案的起草并具體實施；負責公益招投標的信息公開和招投標網(wǎng)站的日常維護；負責公益招投標工作的現(xiàn)場接待、咨詢、受理等服務工作；負責組建評標委員會；負責對中標的公益服務組織的培訓指導；負責公益招投標預算的編報和服務項目資金的撥付申請；負責對未履行服務項目合同的中標組織的處理；協(xié)調(diào)并做好服務項目的抽查、評估、匯總工作。第八，各區(qū)縣民政局，負責成立相應的領導和工作機構(gòu)，組織并承擔以下工作：推進本區(qū)縣公益招投標（創(chuàng)投）工作；開展調(diào)研，提出服務項目的需求；落實本區(qū)縣公益招投標的配套資金；委派代表參加評標和與中標組織簽訂服務項目合同；負責“區(qū)域型公益項目”的日常監(jiān)管和績效評估。

對于公益創(chuàng)投的職責分工，除了《上海市民政局關于進一步規(guī)范上海社區(qū)公益服務項目招投標工作的通知》（滬民計發(fā)〔2010〕102號）之外，《上海市民政局關于進一步規(guī)范上海社區(qū)公益創(chuàng)投活動的通知》（滬民計發(fā)〔2010〕103號）也有相關規(guī)定。該政策文件規(guī)定：公益創(chuàng)投活動的主辦單位為市民政局，承辦單位為市民政局委托的上海公益事業(yè)發(fā)展基金會，協(xié)辦單位為區(qū)縣民政局。

三、平臺合并前的上海公益招投標工作：體制內(nèi)組織負責操作的自下而上

公益招投標是指上海市民政局將公益金資助項目的評審工作委托給第三方公益性組織，由其面向社會公開招標、投標，并將評審結(jié)果報市民政局，由市民政局實施審批的活動總稱。公益招投標是市民政局對公益金資助項目評審方法的改革探索。

（一）公益招投標的參與主體

公益招投標工作主要有4個參與主體：審批方、受托方、需求方、投標方。

1、審批方(行政主體)為市民政局，確定每年福利彩票公益金資助的范圍和資金額度，并最終行使行政許可權，審批福利彩票公益金資助項目由哪個組織來實施。

2、受托方(招標代理)為上海市社區(qū)服務中心，受市民政局委托，對立項項目按照招標程序進行公開招標或者邀標，邀請專家評審投標方案，確定項目實施候選人。上海市社區(qū)服務中心是隸屬于上海市民政局的事業(yè)單位，主要職能是：對全市各級社區(qū)服務中心進行工作指導和業(yè)務培訓，全市社區(qū)服務信息化的規(guī)劃、建設和推進，上海市社區(qū)服務熱線平臺的運作、管理和社會聯(lián)動，上海社區(qū)服務網(wǎng)站的建設和運維，福利彩票公益金資助社區(qū)公益服務項目的集中招標，社區(qū)服務資源整合和項目開發(fā)，以及社區(qū)服務的宣傳推介等。

3、需求方(招標方)為區(qū)縣民政局或市局業(yè)務處室或基金會，是項目招標需求的提出方，是社區(qū)弱勢群體存在問題的發(fā)現(xiàn)者。

4、投標方為社會團體、民辦非企業(yè)單位、事業(yè)單位等公益組織，是具體招標項目的投標組織，主要任務是擬制投標文件，明確項目實施方案，通過競爭獲得實施福利彩票資金資助項目的資格。（1）投標組織是經(jīng)非營利組織登記機關認定的公益服務組織，且中標后不得向其他組織轉(zhuǎn)讓服務項目。（2）投標組織實施的服務項目，已經(jīng)獲得政府部門的資金資助的，不得重復參加該服務項目的投標活動。（3）投標組織的專業(yè)社工數(shù)不得低于管理人員總數(shù)的10%。（4）投標組織在編制項目預算時，其服務項目管理費、社工工資、志愿者補貼等，應符合國家和本市的有關規(guī)定和標準。（5）中標組織服務項目的實施周期一般不超過一年。（6）每一個服務項目應有至少三家以上的投標組織，如不足三家，評標時適當提高評分標準。

（二）公益招投標的資金來源

公益招投標的資助資金來源于市級福利彩票公益金和區(qū)縣配套資金。

1、第一次公益招投標：2009年公益招投標工作。2009年公益招投標工作從2009年6月正式啟動，于2010年5月完成該項工作。根據(jù)《上海市民政局關于委托實施上海市福利彩票公益金資助項目招投標工作的通知》（滬民計發(fā)〔2009〕43號）規(guī)定，2009年實施招投標的資助資金總金額為4000萬元，其中：用于對老年人、殘疾人、孤兒、革命傷殘人員等特殊困難群體開展生活照料、精神慰藉等服務的3200萬元；用于其他扶弱濟困，以及公眾關注的有利于弘揚社會主義精神文明的社區(qū)公益服務項目的800萬元。在實際執(zhí)行中，2009年公益招投標工作的合同總資金3983.57萬元（其中市級福利彩票公益金和區(qū)縣配套資金各一半），資助項目127個。

2、第二次公益招投標：2011年公益招投標工作。2011年公益招投標工作從2011年3月啟動，于2012年2月完成。根據(jù)《上海市民政局關于實施2011年度社區(qū)公益服務項目招投標方案的通知》（滬民計發(fā)〔2011〕32號）規(guī)定，2011年度市級彩票公益金安排8470萬元。具體項目及預算情況如下：（一）市級統(tǒng)籌項目。市級統(tǒng)籌項目，即項目需求由市民政局確定，經(jīng)費由市級彩票公益金承擔的社區(qū)公益服務項目，包括上一年度公益創(chuàng)投形成基本模式的項目。其資金來源于市級彩票公益金。2011年度，市級統(tǒng)籌項目由市級彩票公益金安排2470萬元，使用額度按“社區(qū)失智老人家庭護理類、社區(qū)老年人文化活動類、35歲以上智障人士關懷服務類、支出性貧困家庭精神幫扶類、社區(qū)幫教服務類、社區(qū)防癌、抗癌服務類、社區(qū)居民睦鄰友好、社區(qū)融合活動類、其它社區(qū)公益服務類”等8類項目分配，采取全額購買服務。值得指出的是，相對于區(qū)縣項目而言，市級統(tǒng)籌項目雖然不要求配套資金，但一般會提出提供場所、配置設備等配套要求。（二）區(qū)縣項目。區(qū)縣項目，即項目需求由區(qū)縣民政局確定，經(jīng)費由市和區(qū)縣二級配套承擔的社區(qū)公益服務項目。其資金來源于市級彩票公益金和區(qū)縣配套。2011年度，區(qū)縣項目由市級彩票公益金安排4000萬元，使用額度按照各區(qū)縣常住人口占全市常住總?cè)丝诘谋壤峙?，采取市、區(qū)縣兩級資金按照1：1配套購買服務。實際執(zhí)行中，崇明縣和金山區(qū)等區(qū)縣資金配套比例酌情降低。（三）定向項目。定向項目，即指定用于市有關基金會等社會組織提出的公益服務項目。其資金來源于市級彩票公益金。2011年度，由市級彩票公益金安排2000萬元。在實際執(zhí)行中，2011年公益招投標工作的合同總資金7924.96萬元，資助項目226個。值得指出的是，2011年公益招投標工作在2009年區(qū)縣項目的基礎上新增了市級統(tǒng)籌項目，而且上一年度公益創(chuàng)投形成基本模式的項目也被納入市級統(tǒng)籌項目。

（三）公益招投標的日常管理

1、中標組織的自我檢查。中標組織應當按照所簽合同的約定以及服務項目的實施方案，定期進行自我檢查。自我檢查可結(jié)合服務項目的實施周期，按照啟動階段、中期階段和終期階段分期進行。自查報告分別報送服務項目的需求方和市社區(qū)服務中心。同時，中標組織在服務項目的實施過程中，應主動接受各級財政、審計和民政等部門的檢查，積極提供相關的資料。中標組織因不可抗力原因無法繼續(xù)履行合同約定的服務項目時，應及時向市社區(qū)服務中心提出；未經(jīng)市社區(qū)服務中心同意，不得擅自向其他組織轉(zhuǎn)讓服務項目。中標組織未按合同約定實施服務項目的，市社區(qū)服務中心不再申請服務項目后續(xù)資金的撥付。

2、需求方的檢查和驗收。市民政局負責組織相關業(yè)務部門對“創(chuàng)投型公益項目”、“發(fā)展型公益項目”、“普惠型公益項目”的檢查和驗收；區(qū)縣民政局負責對“區(qū)域型公益項目”的檢查和驗收；市級有關基金會等社會組織負責對“定向型公益項目”的檢查和驗收。需求方應在項目啟動階段、中期階段對項目實施情況進行檢查，項目結(jié)束后進行驗收。檢查和驗收報告統(tǒng)一匯交市社區(qū)服務中心?！皠?chuàng)投型公益項目”是指上一年度公益創(chuàng)投活動獲選項目中，績效評估為優(yōu)秀的社區(qū)公益服務項目?！鞍l(fā)展型公益項目”是指上一年度公益招投標中，經(jīng)績效評估應繼續(xù)發(fā)展的公益創(chuàng)投項目。“區(qū)域型公益項目”是指區(qū)縣民政局推薦并在本區(qū)縣實施的區(qū)域性公益服務項目?！捌栈菪凸骓椖俊笔侵甘忻裾中枰谌衅毡橥茝V的社區(qū)公益服務項目?！岸ㄏ蛐凸骓椖俊笔侵甘杏嘘P基金會等社會組織提出的公益服務項目。

3、市社區(qū)服務中心的抽查。市社區(qū)服務中心負責匯總需求方的檢查和驗收報告，并按照隨機抽查的方式，會同需求方對中標組織進行抽查。需求方、市社區(qū)服務中心的檢查和抽查可采用檢查服務項目的檔案、聽取服務對象的意見等方式。檢查和驗收的工作經(jīng)費，由提出服務項目的需求方承擔，其中，由市和區(qū)縣資金配套的項目，其檢查和驗收工作經(jīng)費由市級福利彩票公益金和區(qū)縣的資金按比例共同承擔。市社區(qū)服務中心的抽查工作經(jīng)費由市民政局承擔。4、市民政局的綜合評估。服務項目結(jié)束后，根據(jù)情況需要，由市民政局委托社會中介機構(gòu)對中標組織實施服務項目的績效評估。有關績效評估的標準及辦法另行制定。

四、平臺合并前的上海公益創(chuàng)投工作：體制外組織負責操作的自下而上。

公益創(chuàng)投（VenturePhilanthropy）起源于歐美，是一種新型的公益資本投入方式。它為初創(chuàng)期和中小型的公益組織提供“種子資金”。除了資金，它還提供管理和技術支持。通過與被投資者建立長期的合作伙伴關系，達到促進能力建設和模式創(chuàng)新的目的?？梢?，公益創(chuàng)投是公益領域的創(chuàng)業(yè)投資。它的投資主體為創(chuàng)業(yè)過程中的公益組織注資，幫助其成功創(chuàng)業(yè)，并通過投資間接地幫助解決社會問題。公益創(chuàng)投在運作方式上類似商業(yè)投資行為，它與商業(yè)投資本質(zhì)的區(qū)別在于其投資目標的非營利性：公益創(chuàng)投不要求回報，或者將投資回報繼續(xù)用于公益事業(yè)。

（一）公益創(chuàng)投的參與主體

公益創(chuàng)投工作主要有4個參與主體：主辦單位、承辦單位、協(xié)辦單位、申報活動的公益組織。

1、主辦單位為市民政局。主辦單位的主要職責：制訂公益創(chuàng)投活動的總體規(guī)劃和工作進度；協(xié)調(diào)政府相關職能部門保證公益創(chuàng)投活動的開展；組織各大媒體開展宣傳；落實獲選項目的政府購買服務資金和工作經(jīng)費。

2、承辦單位為民辦非企業(yè)單位、基金會等社會組織，先后為上海浦東非營利組織發(fā)展中心（NPI）以及上海公益事業(yè)發(fā)展基金會。承辦單位的主要職責：承辦公益創(chuàng)投活動的策劃設計、方案實施、獲選項目資金監(jiān)管和項目績效評估等，并為獲選項目的公益服務組織提供專業(yè)咨詢服務和能力建設培訓。（1）上海浦東非營利組織發(fā)展中心承辦了2009年度的公益創(chuàng)投大賽。2009年5月，上海浦東非營利組織發(fā)展中心承辦了首屆上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽。該中心是成立于2006年1月的民辦非企業(yè)單位，其業(yè)務范圍是：承辦政府委托的公共服務項目；公益組織的培訓與咨詢;公益活動的策劃與實施；公益信息的交流與出版。2009年度的公益創(chuàng)投大賽都是由該中心承辦。（2）上海市公益事業(yè)發(fā)展基金會承辦了2010年度和2011年度的公益創(chuàng)投。為了進一步凸顯福利彩票公益金創(chuàng)新投入方式的社會效益，擴大“公益創(chuàng)投”的影響面和受益面，上海市民政局在總結(jié)梳理2009年公益創(chuàng)投實際情況的基礎上，于2010年6月正式啟動了2010年上海市社區(qū)公益創(chuàng)投。新一期公益創(chuàng)投委托上海市公益事業(yè)發(fā)展基金會承辦。該基金會成立了上海社區(qū)公益創(chuàng)投執(zhí)行辦公室，負責開展相關工作。該基金會成立于2009年12月，其業(yè)務范圍是：資助公益機構(gòu)提供孵化服務及專業(yè)化社區(qū)服務，資助公益機構(gòu)提供能力建設及對國內(nèi)社會組織發(fā)展現(xiàn)狀進行研究。

3、協(xié)辦單位為區(qū)縣民政局。協(xié)辦單位的主要職責：組織動員本行政區(qū)域內(nèi)公益服務組織參與公益創(chuàng)投活動；協(xié)調(diào)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實具體公益創(chuàng)投項目；督促公益服務組織獲選項目的落實。

4、申報活動的公益組織。（1）參加公益創(chuàng)投項目征集申報活動的公益服務組織，必須是實施該項目或者即將實施該項目的，并經(jīng)非營利組織登記機關認定的公益服務組織。（2）參加公益創(chuàng)投征集申報活動的項目，必須符合公益創(chuàng)投規(guī)定的項目內(nèi)容和政府相關政策的導向。（3）獲選項目的實施周期一般不超過一年，項目資金一般不超過20萬元。（4）上年度已經(jīng)獲選的項目，不得再參加公益創(chuàng)投項目的征集活動。（5）在同一年度的項目征集活動中，一家公益服務組織最多只能獲選兩個項目。（6）參加公益創(chuàng)投征集申報項目活動的實施地點，應當以上海地區(qū)為主，適當兼顧上海對口支援的地區(qū)。（7）參加公益創(chuàng)投征集申報項目的服務對象，應當以本市戶籍的居民和本市常住人口為主，兼顧來滬務工人員中的困難群體以及上海對口支援地區(qū)的居民。

（二）公益創(chuàng)投的資金來源

公益創(chuàng)投的資助資金主要來源于市級福利彩票公益金。值得關注的是，從財政實際批復及到位金額來看，對于公益創(chuàng)投的管控較為嚴格。

1、第一次公益創(chuàng)投：2009年上海社區(qū)公益創(chuàng)投。2009年上海社區(qū)公益創(chuàng)投大賽由上海市民政局主辦,上海浦東非營利組織發(fā)展中心承辦。上海市民政局從福利彩票基金中撥出專款1000萬資助大賽,面向社會征集社區(qū)服務的創(chuàng)意和操作方案，公益組織通過挖掘社區(qū)需求，設計公益項目參賽。在實際執(zhí)行中，2009年資助資金為995.42萬元，資助項目59個。

2、第二次公益創(chuàng)投：2010年上海社區(qū)公益創(chuàng)投。2010年上海社區(qū)公益創(chuàng)投執(zhí)行辦公室《關于2010年上海社區(qū)公益創(chuàng)投項目總資助金額調(diào)整的通告》指出，2010年上海社區(qū)公益創(chuàng)投項目上海市民政局原預算金額一千五百萬，而市財政實際批復及到位金額約一千一百萬。在實際執(zhí)行中，2010年資助資金1112.75萬元，資助項目65個。

3、第三次公益創(chuàng)投：2011年上海社區(qū)公益創(chuàng)投。2011年《市民政局關于實施2011年社區(qū)公益服務項目創(chuàng)投活動方案通知》（滬民計發(fā)〔2011〕33號）規(guī)定，2011年公益創(chuàng)投活動安排政府購買服務資金計劃1000萬元，由市級福利彩票公益金提供。從具體的社區(qū)公益創(chuàng)投服務項目資金額度分配來看，預算資金額度分別是：為老服務280萬元、助殘服務240萬元、青少年服務280萬元、救助幫困服務152萬元、其他社區(qū)服務48萬元。而在2011年公益創(chuàng)投委托協(xié)議中，公益創(chuàng)投的總金額為536萬元。在實際執(zhí)行中，2011年資助資金496.63萬元，資助項目30個。

（三）公益創(chuàng)投的日常管理

1、獲選項目公益服務組織，在服務項目的實施過程中應主動接受各級財政、審計和民政等部門的檢查，積極提供相關的資料。

2、獲選項目公益服務組織，因不可抗力原因無法繼續(xù)履行合同約定的服務項目時，應及時向承辦單位提出；未經(jīng)承辦單位同意，不得擅自向其他組織轉(zhuǎn)讓服務項目。

3、獲選項目公益服務組織，未按合同的約定實施服務項目的，承辦單位不再申請服務項目后續(xù)資金的撥付。

4、承辦單位對經(jīng)市民政局批準的獲選項目，應提供針對性的能力建設服務，包括對獲選項目公益服務組織開展的專業(yè)咨詢服務和能力建設培訓。

5、經(jīng)承辦單位對本年度獲選項目進行跟蹤、評估后，對其中被認定為服務對象滿意、組織運作良好，并具有推廣意義的部分獲選項目，作為優(yōu)秀公益創(chuàng)投項目，向市民政局推薦。經(jīng)市民政局同意后，在“上海民政”網(wǎng)站、“上海社區(qū)公益創(chuàng)投”網(wǎng)站上向社會發(fā)布，并作為公益創(chuàng)投活動的招投標項目（即“創(chuàng)投型公益項目”），向全市的公益服務組織公開招投標。

五、上海公益招投標工作平臺和公益創(chuàng)投工作平臺的合并：以強制性制度變遷為主導的雙軌制并軌。

2012年初，市民政局進一步強化強制性制度變遷，開始謀劃社區(qū)公益服務項目招投標工作平臺和創(chuàng)投工作平臺的合并事宜，并著手開展各項前期準備工作。同年7月，《上海市民政局關于建立上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺的通知》（滬民計發(fā)〔2012〕83號）將社區(qū)公益服務項目招投標工作平臺和創(chuàng)投工作平臺合并為上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺。

（一）確定平臺管理方。上海市民政局授權上海市社區(qū)服務中心負責平臺的歸并組建工作，事務性工作可以委托社會第三方實施。即公益招投標和公益創(chuàng)投的大量事務性工作都委托社會第三方——社會組織具體實施。簡而言之，兩個平臺合二為一后，上海從先前的“政府委托、政事合作、政社合作”轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢跈?、事業(yè)單位委托、事社合作”，即從原先的“上海公益招投標工作平臺委托事業(yè)單位負責創(chuàng)新探索、公益創(chuàng)投工作平臺委托社會組織負責創(chuàng)新探索”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧虾Ｊ忻裾质跈嗌虾Ｊ猩鐓^(qū)服務中心負責平臺的歸并組建工作，并負責平臺日常運作管理?！薄坝嘘P招投標項目受理、項目評審、項目實施管理等事務性工作可以委托社會第三方實施?！鄙虾Ｊ猩鐓^(qū)服務中心實際上成為平臺管理方。

（二）定位平臺功能：（1）探索社區(qū)優(yōu)秀公益服務項目的培育機制，打造優(yōu)秀社區(qū)服務品牌項目。（2）鼓勵公益組織參與社區(qū)公共服務，滿足多樣化的社區(qū)需求。（3）推動社區(qū)公益事業(yè)的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，扶持培育一批有能力、講誠信的公益服務組織。（4）推動政府購買服務的規(guī)范化運作，進一步提高社區(qū)公共管理和服務水平。

（三）明確其它事宜：1、平臺辦公場所。上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺統(tǒng)一設在市社區(qū)服務中心（制造局路88號）二樓，統(tǒng)一開設對外受理窗口，實施招投標和創(chuàng)投相關工作。2、平臺網(wǎng)站。將原上海社區(qū)公益招投標網(wǎng)站和上海社區(qū)公益創(chuàng)投網(wǎng)站合并為上海社區(qū)公益服務項目招投標網(wǎng)站（網(wǎng)址：www.gysq.org），統(tǒng)一對外實施招投標和創(chuàng)投工作的信息公示。3、專家?guī)旃芾?。市社區(qū)服務中心按市民政局制定的《上海市福利彩票公益金資助項目評審專家管理辦法》承擔評審專家?guī)烊粘９芾砉ぷ鳌?、工作經(jīng)費。2012年仍按照原招投標和創(chuàng)投兩個平臺的經(jīng)費下?lián)芑蛑Ц丁Ｗ?013年起，工作經(jīng)費納入市社區(qū)服務中心預算管理。即市社區(qū)服務中心按照實際從事平臺工作的人員（不含單位編制內(nèi)人員）情況，編制經(jīng)費預算，報市民政局審批，納入年度預算管理。市民政局將對工作經(jīng)費的使用進行專項審計。

至此，通過強制性制度變遷，市民政局實現(xiàn)原先設想，形成了公益性項目的綜合服務平臺——上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺。從合并后的工作情況來看，強制性制度變遷初見成效。雖然2012年度許多時間和精力都花在平臺合并方面，即使合并后市社區(qū)服務中心與相關社會組織也在逐步磨合，但從具體實踐來看，2012年公益招投標（于2013年第一季度完成）和公益創(chuàng)投工作還是成效初現(xiàn)。從2009年5月到2013年第一季度，全市合計開展3次公益招投標和4次公益創(chuàng)投，其資助的公益組織中，2012年的占39%；資助的公益項目，2012年的占42%；資助的公益資金，2012年的占47%；受益人次中，2012年的占33%。但值得指出的是，平臺合并雖然初見成效，但其成效發(fā)揮很大程度上依賴于市社區(qū)服務中心與相關社會組織在契約關系方面的協(xié)商執(zhí)行，因此這一輪強制性制度變遷的可持續(xù)性還有待進一步觀察。在深化改革、釋放更多紅利的新形勢下，更需要強調(diào)的是，隨著上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺的發(fā)展壯大，該平臺已不再僅僅是民政部門的公益平臺，而是逐步成為社會公益平臺，日益受到相關政府部門以及社會各界的廣泛關注。因此，上海社區(qū)公益服務項目招投標平臺的進一步發(fā)展，或許更取決于新一輪的強制性制度變遷，即民政部門、財政部門等相關政府部門在制度設計方面的協(xié)同合作與創(chuàng)新發(fā)展。