艾麗娟，和韻巧

2012年6月20日，上海地鐵第二運營有限公司在其官方微博上對穿著較為暴露的女性點評道“乘坐地鐵穿成這樣不被騷擾才怪”，引發(fā)一些網(wǎng)民質疑。此后，各方圍繞地鐵“性騷擾”的責任問題爭論不休，到底應該歸咎于誰并沒有一致答案。但是，對于地鐵運營方把頻現(xiàn)“性騷擾”事件的責任完全歸咎于女性受害者這一行為，絕大多數(shù)持否定觀點。由“上海地鐵事件”不得不讓我們重新審視我國公共領域績效問責問題，同時也讓我們重新思考公共領域尤其是政府部門績效問責的出路以及如何才能做到理性問責的問題。

績效問責是績效管理的重要環(huán)節(jié)，它是指依據(jù)績效指標體系，對政府機關及其公務人員的一切行為和后果進行追究責任。[1]目前我國績效問責存在一系列的誤區(qū)和雷區(qū)，筆者認為這主要源于績效的多因性。多因性指的是績效結果受主客觀等多種因素影響，[2]正如Einhorn和Hogarth(1983)提出的績效公式 p=f(s、i、o、e)(Performance-績效，Skill-技能，Inactivation-激勵，Occasion-機會，Environment-環(huán)境，f-上述各因素之間的函數(shù)關系),即績效是技能、激勵、機會與環(huán)境四變量的函數(shù)。導致績效不佳的因素有多種，究竟是哪個變量所致？答案很難明確，這也正是公共領域績效問責歸因問題、績效問責問題的難處所在。

一、公共領域績效問責誤區(qū)

公共領域范圍較廣，績效問責的責任主體更為復雜，相關責任人涉及社會公共領域中的集體和個人。問責常常會出現(xiàn)各種各樣的誤區(qū)，常見的有向下問責、向受害者問責、向身邊的人問責、向前任問責、向死去的人問責、向不可抗力問責、向敵人問責等。

誤區(qū)一，向下問責。受傳統(tǒng)的等級制度和權力體制的影響，問責更多的是向下級、底層的官員，出現(xiàn)“撿軟柿子捏”的局面。官僚等級制度的影響下，下級聽命于上級并對上級負責，上級擁有絕對不可侵犯的權力。一旦出現(xiàn)問題，那也是下屬辦事不力的結果，上級很難得到應有的問責，形成“收權收力放責”的局面。膠濟鐵路“428”特大事故就是一個典型的例子。“428”特大事故發(fā)生后問責機制啟動，濟南鐵路局負責人被免職。但輿論質疑：問責到此就夠了嗎？鐵路接二連三發(fā)生重大事故，難道僅是一個地區(qū)鐵路負責人的責任？是否與更高層面的決策失誤有關系？

誤區(qū)二，向受害人問責。上海地鐵事件是一個典型的向受害者問責的案例。在公共事件中，受害者應該受到保護，其缺失的權利也應該得以補償。但是，公共領域的事件牽扯道德、法律、文化等多方面的因素，受害人的權利并不能真正地得到保障，甚至還會出現(xiàn)“可憐之人必有可恨之處”的問責誤區(qū)。

誤區(qū)三，向身邊人問責。出于對自身利益的考慮，人們往往很不愿意或者很難主動承擔責任。即使出現(xiàn)問題，更多的是希望把責任轉嫁給別人，需找“替罪羊”，而身邊親近的人就是很好的選擇?！凹t顏禍水”的思維定式流傳已久，至今仍在。眾所周知，楊貴妃是唐玄宗李隆基的寵妃。天寶十五年安祿山起兵造反，沉迷于酒色歌舞之中的唐玄宗倉皇逃離長安，途經(jīng)馬嵬坡，一些將士認為造成動亂局面的罪魁禍首是楊貴妃，并要求皇帝賜死貴妃。[3]把國家滅亡的所有的責任都推給一個手無縛雞之力的女人，難免讓人質疑。安史之亂與楊貴妃無關，實際上她成了唐玄宗的替罪羔羊。某領導干部在講話時也曾強調(diào)，“要管好家屬，不要后院起火”。

誤區(qū)四，向前任問責。美國某前總統(tǒng)卸任的時候，給后任留下一個“錦囊”，上書：“遇到解決不了的困難時，將責任推給前任，狠狠罵一頓以后，再著手解決?！毕蚯叭螁栘煶闪撕芏嘈律先蔚墓賳T逃避問責的方式。在現(xiàn)實公共領域里這樣的例子很多，如廣東河源市東源縣是廣東省16個扶貧開發(fā)重點縣之一，有該縣群眾近日舉報，數(shù)年前以公益事業(yè)用地名義征收的1200余畝土地上，卻建起國家禁止的獨棟別墅群，別墅最高售價6000萬元。而這些別墅居然有規(guī)劃部門的公章“放行”。[4]東源縣有關部門證實“提前”出讓土地涉嫌違法，同時也解釋道那是前任縣領導干的事，已受紀檢部門警告處分。

誤區(qū)五，向死去的人問責。死去的人不能再做自我辯解，因此把責任推給死人可以將責任“大事化小，小事化了”。比如說教育問題，現(xiàn)在“出國熱”，學習“洋文化”的風氣流行。很多人在質疑中國的教育，并將中國教育相對落后的責任歸咎于孔夫子。儒家的教育適合封建社會的發(fā)展，在當時歷史條件下并沒有過錯。而現(xiàn)在將中國教育的滯后原因和責任還是歸責于已經(jīng)死去的孔子的話，未免有些牽強了。

誤區(qū)六，向不可抗力問責?？冃ЫY果的影響因素有很多，有些是可以改變的，有些是不可以改變的。而這些不可改變的往往成為推卸責任的因素選擇，即向不可抗力問責。中國的經(jīng)濟為什么趕不上美國等西方發(fā)達國家，為什么中國發(fā)展速度相對過長過慢，有人說是因為地太少、人太多，還有人認為是歷史遺留的包袱太重，有的人甚至認為是自然災害的原因。但是，這些都是人類無法改變的事實。如果將責任歸咎于這些不可抗力，那么問責也將只是一種形式罷了。

誤區(qū)七，向敵人問責。“向敵人問責，拿敵人開刀”的事例在歷史和現(xiàn)代生活中也是隨處可見的。當年臺灣“二二八”事件，國民黨政府一句話回應，將事件定性為共產(chǎn)黨挑起的戰(zhàn)爭。時至今日，一些人始終認為導致中國在一定時期內(nèi)落后的根源在于美帝國主義列強的侵略。

二、公共領域績效問責雷區(qū)

雷區(qū)往往是人們不敢觸碰的。在公共領域的現(xiàn)實生活中，績效問責不僅存在著一些誤區(qū)，還有一些雷區(qū)。

雷區(qū)一，向上級問責。向下級問責容易，向上級問責卻是一個雷區(qū)。在公共領域的現(xiàn)實生活中，受到等級觀念、權力威懾等多種原因的影響，向上級問責很難得以有效實行。崇禎皇帝朱由檢是一位歷史上有名的亡國之君，曾留下遺言：“朕自登基十七年，逆賊直逼京師，雖朕薄德貎恭，上干天咎，然皆諸臣之誤朕也?！盵5]他把國家覆亡的責任歸結為臣子的誤導。2008年，原吉林省人大常委會副主任米鳳君因涉嫌違法亂紀被雙規(guī)。[6]一個貪官的落馬值得欣慰，更值得反思：為何一只被民間喊打的“米老鼠”近十年來卻沒“人”敢打？在眾多的公共事件中，我們看到了很多領導干部被撤職查辦，但是也會發(fā)現(xiàn)大多被揪出來問責的領導干部稱號前面總是多一個“副”字或者是直接執(zhí)行的基層人員。

雷區(qū)二，向價值和目標問責。價值是內(nèi)在的，屬于意識層面，人們的很多行為會受到價值觀念的影響。目標是人們對于未來的期望，設定于人們行為活動之前。無論是價值觀念還是目標體系往往都是很難改變的。因為價值觀涉及倫理核心，而目標往往是人們行動的指引，否定原有的價值觀念和目標體系要比否定制度難得多、也危險得多。

三、啟示：制度、技術、人員素質的理性問責與深度追究

績效問責作為行政問責的一種，又與傳統(tǒng)行政問責有所差別。傳統(tǒng)的行政問責關注的是過失或錯誤，而績效問責更多的是關注官員的政績，即使“無過”也不能當做是逃避責任的借口。[7]績效問責有利于促進公共組織及其成員更好地履行公共責任，但目前在政府的績效問責制的構建過程中仍然存在著一系列的誤區(qū)和雷區(qū)，這些會誤導人們做出錯誤的判斷和行為，不能有效地解決問題，也不能真正地提升公共部門績效。那么，績效問責制的出路何在呢？如何才能做到理性問責？

公共領域相對復雜，會出現(xiàn)各種各樣錯綜復雜的問題，公共問題難處亦在于此。在古老東方文明孕育下的中國曾經(jīng)有過輝煌的歷史成就，然而在工業(yè)革命為西方帶來文明曙光的同時卻日益沒落了。不得不承認，技術的進步是最主要的原因之一，但是技術進步和技術變遷絕對不是造成中國落后的唯一原因。有人將中國的很多問題，如貧富差距、失業(yè)、環(huán)境惡化等歸因于中國的人口過多以至于人均資源量不足和人口素質低下。這存在一定的道理，公共領域的一些現(xiàn)實問題的確與技術、教育、人口有莫大的關系，但是過分夸大由于技術落后、教育水平低下、人口過多這些因素作用的做法是不正確的，很容易走進公共績效問責的誤區(qū)中，因此公共領域的績效問責要對制度、技術、人員素質等因素進行理性問責，要明確影響績效的相關因素。

同樣，在公共部門中最為核心的就是政府部門。公務員的績效問題一致都是社會各界討論的熱點問題。對于公務員效率低下原因的分析，學術界眾說紛紜。我們可以將公務員效率低下的原因一部分歸結于公務員素質低下、管理技術尚不發(fā)達。但是我們在理性分析的同時還要進行深度追究。隨著新公共管理和信息化時代的高速發(fā)展，移動電子政務逐漸被各個國家所采納，成為促進政府改革的技術手段，在一定程度上提高了行政效率。但是，公務員效率低下的問題依然存在。原因何在？移動電子政務的發(fā)展改變了原有的組織結構和傳統(tǒng)的公務員工作方式，而對公務員績效的管理依然采用原有的評價模式和考評機制，正是這一深層次矛盾的存在才使得公務員的績效管理達不到應有的激勵效果，不能提高其工作效率。解決的辦法就是改變原有的績效管理模式，并從制度上加以規(guī)范。

另外，績效問責要“善于問責、勇于問責”。上文提到了目前在觀念上對于績效問責，我們存在很多的誤區(qū)和雷區(qū)。誤區(qū)是不善問責的表現(xiàn)，而雷區(qū)往往束縛人們的行動，使人們不敢問責。在績效問責中，我們要始終貫徹“善于問責和勇于問責的原則”，找出績效不佳的最根本原因。敢于問責的同時也要求各級領導干部，尤其是高層領導干部勇于從自我做起，正視自己在工作中的不足，批評與自我批評相結合，避免陷入問責誤區(qū)。

最后，績效問責不僅要“問責”，還要從制度層面加以規(guī)范和約束。由于績效成果的測評具有事后性，導致績效問責難以發(fā)揮及時的“糾錯”功能。而公共領域中必須要對突發(fā)性的經(jīng)濟、社會問題進行有效“糾錯”，這樣具有滯后性的績效問責實際上也只是亡羊補牢的作用。因此要避免問題的再次出現(xiàn)就要將績效問責的結果真正地用到實處。

[1]羅宏鳴.績效問責：政府公共行政視域中的新探索[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2008，(11)

[2]王銀海.論我國國有企業(yè)人力資源績效考核問題與對策[J].中小企業(yè)管理與科技（下旬刊），2010，(3)

[3]蒙曼.楊貴妃之死的千古之謎[J].北京農(nóng)業(yè)，2010，（5）

[4]新京報，2012-09-1

[5]梁希哲,王昊.勵精圖治的亡國之君——評崇禎帝的用人政策[J].吉林大學社會科學學報，1990，(4)

[6]李天宇.新版 2006十大“落馬”官員[J].記者觀察(下半月)，2007，（3）

[7]朱黃濤，毛晚春.政府問責方式的新發(fā)展：績效問責制探析[J].理論觀察，2009，（3）