潘 旦 向德彩

（1.華東理工大學(xué) 社會與公共管理學(xué)院，上海 200237；2.溫州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，浙江溫州 325000）

一、導(dǎo)言

隨著政府與社會關(guān)系的調(diào)整，我國社會組織廣泛參與社會管理和服務(wù)，積極發(fā)揮提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用，形成了社會管理和社會服務(wù)的合力，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用日益明顯。社會組織數(shù)量也在不斷攀升，據(jù)民政部最新統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年第二季度，全國依法登記的社會組織44.8萬個(gè)，其中社會團(tuán)體24.6萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位19.9萬個(gè)，基金會2311個(gè)。①衛(wèi)敏麗、陳玉明：《社會組織已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要力量》，http：//news.xinhuanet.com/society/2011-10/15/c_122160755.htm，2011年10月15日.如此龐大群體的發(fā)展引起了學(xué)界關(guān)注，社會組織評估研究也不斷增多，研究的視角也各不相同。

一些學(xué)者對社會組織評估的成因開展了討論，認(rèn)為社會組織具有獨(dú)立性、志愿性、公益性等特點(diǎn)，可能會利用這些特點(diǎn)增加不公正、助長狹隘的團(tuán)體主義或個(gè)體主義意識，不關(guān)心更廣泛的公眾利益，進(jìn)而影響組織功能，打擊公眾信念，造成社會危機(jī)，因此有必要引入評估機(jī)制來實(shí)施監(jiān)管和約束。同時(shí)，項(xiàng)目評估是保證項(xiàng)目達(dá)成目標(biāo)的重要管理手段，對社會組織進(jìn)行全面而客觀的測度與考評可以增進(jìn)組織績效，促進(jìn)社會組織承擔(dān)起公共責(zé)任，并提升社會組織的社會公信度。（鄧國勝，2009；王春英，2009；葉萍，2010）組織評估的關(guān)鍵在于指標(biāo)體系的建設(shè)，指標(biāo)體系研究也成為社會組織評估研究中的熱點(diǎn)，鄧國勝提出了“APC”評估模塊，唐躍軍、左晶晶設(shè)計(jì)了包括基本狀況、治理、公共責(zé)任、資金使用、信息披露、籌資活動等6個(gè)模塊的評估系統(tǒng)，朱晨海、曾群在系統(tǒng)評估指標(biāo)體系與CIPP 評估指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建了“結(jié)果導(dǎo)向的公共服務(wù)評估指標(biāo)體系”。（鄧國勝，2004；唐躍軍、左晶晶，2005；朱晨海、曾群，2009）理論研究的同時(shí)，實(shí)證研究成果也得以出現(xiàn)，社會組織評估的實(shí)證研究以個(gè)案研究為主，研究內(nèi)容既有機(jī)構(gòu)評估也有項(xiàng)目評估。楊團(tuán)、唐鈞先后以天津鶴童老人院、羅山市民會館為對象進(jìn)行了社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的評估研究，鄧國勝以“幸福工程”為案例，進(jìn)行了公益項(xiàng)目評估研究，朱晨海、曾群依據(jù)系統(tǒng)模型與CIPP 模型原理，對都江堰市城北馨居災(zāi)后重建社會工作服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行了評估（楊團(tuán)、唐鈞，2001；鄧國勝，2003；朱晨海、曾群，2009）。

縱觀研究文獻(xiàn)后，不難發(fā)現(xiàn)社會組織評估研究的理論和方法尚處于起步階段，系統(tǒng)、深入的研究還比較少，在某些方面還存在研究的空白點(diǎn)，如現(xiàn)有的社會組織評估研究集中在評估指標(biāo)、評估模式及個(gè)案研究等方面，而對于評估結(jié)果的應(yīng)用、獨(dú)立評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面仍缺乏關(guān)注，值得開拓。有鑒于此，本文將研究對象確定為第三方評估機(jī)構(gòu)的建設(shè)。在理論層面分析第三方獨(dú)立評估機(jī)制建設(shè)的必要性及重要性的基礎(chǔ)上，立足于現(xiàn)有政策及社會條件，分析我國社會組織第三方評估機(jī)制建設(shè)的影響因素，提出有效構(gòu)建第三方評估機(jī)制的路徑，從而推動社會組織第三方評估的發(fā)展和社會組織治理水平的提高。

二、社會組織第三方評估機(jī)制建設(shè)的理論基礎(chǔ)

社會組織第三方評估又稱社會評估，主要指公民個(gè)人、社會團(tuán)體、社會輿論機(jī)構(gòu)、中介評估機(jī)構(gòu)等通過一定程序和途徑，采取各種方式，直接或間接、正式或非正式地評估社會組織績效。第三方評估機(jī)制作為社會組織評估中重要的評估形式，在理論層面具有存在的必要性和重要性。

（一）第三方評估是社會組織獲取社會合法性的必然要求

“合法性”是一個(gè)內(nèi)涵非常復(fù)雜的概念。它的形容詞legitimate（合法的或具有合法性的）的詞典意思包括：①根據(jù)法律的，符合法律的；②與既定的規(guī)章、原則、標(biāo)準(zhǔn)相一致的；③合法婚姻所生的；④符合推理規(guī)則的，有邏輯的，并因而有效力的；⑤以繼承權(quán)的原則為依據(jù)的；⑥正當(dāng)?shù)模╦ustified）；⑦正常的或通常類型的?！昂戏ㄐ浴备拍畋挥脕肀砻骶哂羞@些屬性。概括地說，“合法性”表明某一事物具有被承認(rèn)、被認(rèn)可、被接受的基礎(chǔ)，至于具體的基礎(chǔ)是什么（如某條法律、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)或邏輯），則要看實(shí)際情境而定。從這一合法性概念出發(fā)，社團(tuán)組織的合法性概括為社會合法性、法律合法性、行政合法性和政治合法性四種。在一個(gè)成熟的社會，一個(gè)社團(tuán)組織只要具備相當(dāng)程度的社會合法性，并依據(jù)法律登記注冊后，即可在法律的監(jiān)督和保護(hù)下獲得其公開活動的自由和權(quán)利，也即成為一個(gè)真正自治意義上的民間組織。因此，任何一個(gè)民間社團(tuán)的建立，首先必須具備社會合法性，社會合法性是指社會團(tuán)體因某種社會正當(dāng)性而贏得一些民眾、一定群體的承認(rèn)乃至參與，進(jìn)而贏得政府等公共權(quán)威部門的容忍、接受和支持。社會合法性產(chǎn)生的基礎(chǔ)可以是傳統(tǒng)、可以是共同的利益，也可以是有共識的規(guī)則。①高丙中：《社會團(tuán)體的合法性問題》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。因此，作為社會組織存在的首要前提即是獲取社會合法性，而其社會合法性的根本在于公信力。因?yàn)樯鐣M織自身具有公益性、志愿性、自治性、民間性和非營利性等特點(diǎn)，其資金來源于政府、公眾、企業(yè)、基金會的支持和捐贈，因而全社會對社會組織往往懷有更高的道德期望和行為規(guī)范。社會組織的組織行為如能符合社會賦予的道德期望和行為規(guī)范，則能為自身贏取公信力，進(jìn)而繼續(xù)從社會獲取各類資助，形成組織發(fā)展的良性循環(huán)。反之，如若組織行為失當(dāng)，濫用公共資源，則會嚴(yán)重影響社會組織的公信力，進(jìn)而喪失社會組織存在的社會合法性。

依據(jù)這一理論視角，社會組織就有必要接受獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)的階段性或過程性評估，從而證明自身組織行為的良性運(yùn)行，進(jìn)而獲取高度的公信力，保證自身存在和發(fā)展的社會合法性。

（二）第三方評估是杜絕社會組織內(nèi)部人控制的有效路徑

當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密提出市場這只“看不見的手”來反對政府干預(yù)時(shí)，整個(gè)社會都認(rèn)為市場是萬能的，但實(shí)踐證明市場存在著失靈的情況。于是政府的作用被提升到重要位置，要求加強(qiáng)政府對市場的全面干預(yù)，但實(shí)踐又同樣證明存在政府失靈。當(dāng)政治領(lǐng)域與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都存在著不同的失靈現(xiàn)象時(shí)，人們的目光又投向了“第三領(lǐng)域”——社會組織。社會組織有其自身的優(yōu)勢及作用，使其在參與公共事務(wù)管理的過程中能夠彌補(bǔ)政府和企業(yè)的不足。但是，社會組織作為公共服務(wù)的提供者，也有其固有的局限性。相對于公共部門與私人部門而言，社會組織由于“所有者缺位”，其利益相關(guān)者眾多，包括一般公眾、捐助者、受助者、志愿者等利益關(guān)系人，他們控制著組織生存必需的大量資源，但其彼此間的需求卻可能有所矛盾與沖突，導(dǎo)致社會組織的公共責(zé)任更為模糊和混亂。在利益相關(guān)者眾多且分散的情況下，“搭便車”現(xiàn)象導(dǎo)致社會組織機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)內(nèi)部人控制，內(nèi)部人更多關(guān)注自身的利益，包括工資待遇、職務(wù)消費(fèi)等，因個(gè)人的利益訴求而損害社會組織的組織利益。近些年社會組織中不斷發(fā)生個(gè)人侵害組織利益的事件，如工作人員挪用、私分或貪污組織物款、逃稅漏稅、逃匯騙匯，日常管理中的財(cái)務(wù)浪費(fèi)、內(nèi)部管理的高成本、無計(jì)劃、低效益等。因此有必要建立第三方評估機(jī)制來強(qiáng)化對社會組織的約束力，杜絕內(nèi)部人控制，對社會組織的組織行為實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。②柏晶、周定財(cái)：《我國非政府組織志愿失靈問題淺析》，《學(xué)會》2010年第5期。

（三）第三方評估是避免社會組織權(quán)力尋租的必然選擇

從評估主體出發(fā)，評估活動可分為政府部門組織、獨(dú)立第三方開展、傘狀型或聯(lián)合型社會組織開展等類型，不同國家以何種類型為主取決于評估最大需求方，最大需求方的不同決定了不同評估模式的產(chǎn)生。如大眾需求評估最強(qiáng)烈的情況下，就產(chǎn)生了獨(dú)立第三方評估類型；社會組織自身的強(qiáng)烈需求會產(chǎn)生社會組織聯(lián)合評估類型；而政府需求最強(qiáng)烈的情況下，就產(chǎn)生了政府評估類型（政府直接評估和政府委托評估）。而就我國目前而言，政府無疑是評估的最大需求方。在黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，提出要“健全社會組織，增強(qiáng)服務(wù)社會功能。堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重”，要“推進(jìn)政事分開，支持社會組織參與社會管理和公共服務(wù)?！边@就決定了在深化體制改革的過程中，政府必然將部分社會管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)移給社會組織。由哪個(gè)社會組織來承接委托服務(wù)取決于社會組織自身公信力和績效水平，因此在尋找公信力高、績效好的社會組織的過程中，政府不可避免地產(chǎn)生了評估需求。③紀(jì)穎：《民間組織評估模式的國際比較及成因探析》，《學(xué)會》2008年第6期。政府主導(dǎo)的評估模式可分為政府直接評估和委托評估兩類。如果政府直接評估難免會出現(xiàn)權(quán)力尋租現(xiàn)象，隨著政府對評估的重視，“評估權(quán)”成為一種重要的權(quán)力。有權(quán)力就有尋租的可能，如果不加強(qiáng)對“評估權(quán)”的外部制約，很可能產(chǎn)生新的權(quán)力腐化現(xiàn)象。在這種情況下，第三方委托評估作為一種必要而有效的外部制衡，恰恰可以彌補(bǔ)政府自我評估的權(quán)力尋租的缺陷。因此，為保證評估結(jié)果的客觀公正，確保公眾資源的最優(yōu)化使用，有必要引入第三方評估機(jī)制，這可以從根本上抑制評估結(jié)果失真以及由“評估權(quán)”引起的設(shè)租尋租問題。

三、社會組織第三方評估的基本模式及發(fā)展困境

社會組織第三方評估在我國產(chǎn)生時(shí)間雖短，但由于社會需求較大，在我國實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生了三種“第三方”主體：專家學(xué)者、專業(yè)公司、社會組織。

第一種“專家學(xué)者第三方”是指高校、研究所等科研機(jī)構(gòu)接受委托方委托，對社會組織及社會服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估。專家學(xué)者是最早產(chǎn)生也是最為主要的第三方評估主體。1997年，中國青少年發(fā)展基金會首次正式委托中國科技促進(jìn)發(fā)展研究中心對希望工程進(jìn)行評估；1998年，中國社科院政策研究所對天津鶴童老人院、羅山市民會館進(jìn)行了評估；2002年和2007年，清華大學(xué)NGO研究所受中國人口福利基金會委托分別對“幸福工程”項(xiàng)目、“農(nóng)村獨(dú)生子女特困家庭扶助項(xiàng)目”進(jìn)行評估。第二種“專業(yè)公司第三方”是指由專門的商業(yè)運(yùn)作的評估機(jī)構(gòu)作為“第三方”評估社會組織工作。如2008年，零點(diǎn)調(diào)查集團(tuán)公司受中國宋慶齡基金會委托對西部園丁項(xiàng)目進(jìn)行評估，評估采用柯克帕特里克四級別培訓(xùn)評估方法，對西部園丁項(xiàng)目的優(yōu)勢、試驗(yàn)效果、社會影響力進(jìn)行判定和評價(jià)。2009年，深圳市政府委托第三方機(jī)構(gòu)——深圳市鼎誠技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價(jià)中心負(fù)責(zé)對行業(yè)組織進(jìn)行評估。該機(jī)構(gòu)以基礎(chǔ)條件、內(nèi)部治理、工作績效、社會評價(jià)等四個(gè)項(xiàng)目為一級指標(biāo)對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行評估。①鄭英：《引入第三方評估 創(chuàng)造新監(jiān)管模式》，《深圳商報(bào)》2009年8月11日。第三種“社會組織第三方”是指由專門從事評估工作的社會組織作為“第三方”對社會組織及社會服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行評估，此類評估主體近兩年在社會組織發(fā)展迅猛的北京、深圳等城市中已經(jīng)出現(xiàn)。如2010年在深圳市注冊的現(xiàn)代公益組織研究與評估中心、2011年在東莞市注冊的現(xiàn)代社會組織評估中心及年在上海注冊的新力社會公益項(xiàng)目評估事務(wù)所等均是專業(yè)從事社會組織項(xiàng)目及機(jī)構(gòu)評估的第三方機(jī)構(gòu)。目前這類評估主體主要接受政府委托開展社會服務(wù)項(xiàng)目及公益創(chuàng)投項(xiàng)目的評估活動。

從上述分析中，可見社會組織的第三方評估在中國已初具模型，對于完善社會組織自身發(fā)展具有重要的意義，并能夠?qū)χ袊纳鐣卫砀母锂a(chǎn)生積極的推動作用。但是，第三方評估機(jī)構(gòu)在中國發(fā)展的時(shí)間還比較短，受地區(qū)發(fā)展差異、傳統(tǒng)體制慣性以及第三方自身問題等多方面因素的制約，目前，社會組織第三方評估機(jī)制的建設(shè)還存在一系列障礙。

（一）制度保障的缺失

制度就是規(guī)程，是一個(gè)社會組織或團(tuán)體中要求其成員共同遵守并按一定程序辦事的規(guī)程，是一種行為規(guī)范，用來規(guī)范和約束人們思想行為的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，是人們共同遵守的規(guī)章、條例、規(guī)則、辦法等的總稱。和西方國家相比，我國第三方評估還處于自發(fā)和半自發(fā)狀態(tài)，這從其發(fā)展的軌跡中可得到驗(yàn)證。1997年，我國第一次產(chǎn)生了社會組織評估活動，中國青少年發(fā)展基金會正式委托中國科技促進(jìn)發(fā)展研究中心對希望工程進(jìn)行評估，其后，各類非營利性社會組織紛紛仿效，以增強(qiáng)自身公信力。此后，隨著政府社會管理模式改革，評估工作也開始提上政府的議事日程，2007年，國家民政部頒布了《民政部關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》和《民政部關(guān)于開展基金會評估工作的通知》，民政部開始對全國性基金會、全國性行業(yè)協(xié)會進(jìn)行評估工作，各省民政部門也紛紛對地方性基金會、行業(yè)協(xié)會等社會組織進(jìn)行評估。此外，一些地方政府開始通過招投標(biāo)方式委托社會組織實(shí)施公共服務(wù)項(xiàng)目，并嘗試對所資助的項(xiàng)目進(jìn)行評估。

在這一背景下，基層政府創(chuàng)建了各類委托服務(wù)項(xiàng)目的第三方評估模式，并出臺了相應(yīng)的地方性管理方法，如《杭州市社會組織評估實(shí)施辦法》第二條中明確規(guī)定“杭州市社會組織評估工作，堅(jiān)持實(shí)行第三方機(jī)構(gòu)評估、分類實(shí)施評定的方式”?！稏|莞市政府購買社會工作服務(wù)考核評估實(shí)施辦法》第三條第三款也規(guī)定“強(qiáng)化政府購買社會工作服務(wù)的過程控制，引入獨(dú)立的第三方進(jìn)行考核評估”。查閱資料后可發(fā)現(xiàn)，在2011年前評估制度建設(shè)仍是一種自發(fā)的地方性行為，全國性、專門性文件和法律未有出臺。直至2011年3月，在學(xué)術(shù)界呼吁下，民政部正式實(shí)施了《社會組織評估管理辦法》，即意味著社會組織評估工作有了全國性的正式法律依據(jù)。該管理辦法明確了社會組織評估的重要性及基本規(guī)范，也確立了社會組織評估的合法性。但該辦法的不足之處是在評估主體的設(shè)置上，政府沒有賦予第三方評估機(jī)構(gòu)一個(gè)合法地位。管理辦法第三章第九條明確規(guī)定，“各級人民政府民政部門設(shè)立相應(yīng)的社會組織評估委員會（以下簡稱評估委員會）和社會組織評估復(fù)核委員會（以下簡稱復(fù)核委員會），并負(fù)責(zé)對本級評估委員會和復(fù)核委員會的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理?！备鶕?jù)這一條款，我國社會組織的評估主體仍為政府部門，第三方機(jī)構(gòu)被排斥在社會組織機(jī)構(gòu)評估的主體之外，此種制度設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上對政府和第三方機(jī)構(gòu)都造成了一定實(shí)質(zhì)傷害。就政府而言，自我評估的隨意性會使社會組織績效評估最終以運(yùn)動式方式進(jìn)行，淪為政績工程，并難以避免權(quán)力尋租的陷阱。而對第三方機(jī)構(gòu)而言，第三方評估的合法性缺乏制度保障，開展評估工作的周期性、穩(wěn)定性就無法得到保證，地方第三方評估的經(jīng)驗(yàn)和模式將無法以制度形式保存下來。

（二）信息嚴(yán)重不對稱

及時(shí)、有效、真實(shí)的信息是評估的基礎(chǔ)，第三方評估需要對社會組織進(jìn)行實(shí)際的信息搜集工作，但由于我國社會組織信息公開程度不足，導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)與社會組織間存在明顯信息不對稱現(xiàn)象。如我國公益類社會組織的整體信息披露制度都很滯后，2007年，民政部慈善協(xié)調(diào)辦公室、中民慈善捐助信息中心發(fā)布了《2007年度中國慈善捐贈情況分析報(bào)告》，這是中國第一份關(guān)于慈善捐贈的年度報(bào)告，也是中國首個(gè)關(guān)于慈善捐贈的官方報(bào)告，2009年中國社科院社會政策研究中心才發(fā)布了第一份民間報(bào)告《慈善藍(lán)皮書2009》。我國之所以如此晚才有慈善事業(yè)發(fā)展情況的統(tǒng)計(jì)報(bào)告，原因就是缺乏信息來源。根據(jù)民政部主管的中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《全國性慈善組織信息披露監(jiān)測報(bào)告》（2009），其所監(jiān)測的82家全國性社會組織的信息披露均不夠公開透徹，部分僅公布捐贈來源，不公示捐贈實(shí)際支出或轉(zhuǎn)移。①吳鵬、王卡拉、藍(lán)筠：《民政部醞釀出臺慈善信息公開辦法》，《新京報(bào)》2009年8月14日。信息不透明不僅僅是慈善類社會組織的獨(dú)有現(xiàn)象，幾乎所有社會組織都存在類似問題。社會組織的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、管理團(tuán)隊(duì)、項(xiàng)目成效、治理結(jié)構(gòu)等很多信息，評估機(jī)構(gòu)都無法輕易獲取。信息是第三方參與評估的基本前提，缺少信息資源而難以進(jìn)行準(zhǔn)確的評估是第三方開展有效評估所面臨的主要障礙之一。

（三）資金依賴委托方

所謂第三方，是指處于第一方（被評估對象）和第二方（其服務(wù)對象）之外的一方，第三方應(yīng)當(dāng)與第一方、第二方無行政隸屬關(guān)系，也不具有其他經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。因此，對于第三方評估機(jī)構(gòu)而言，要保持其獨(dú)立、超脫的立場，重要前提是不能成為某一方利益群體的代言人，這就要求其在運(yùn)營資金上相對獨(dú)立。但在實(shí)際操作中，第三方機(jī)構(gòu)在目前的發(fā)展階段往往從其“服務(wù)對象”收取費(fèi)用，而我國第三方評估機(jī)構(gòu)最大的服務(wù)對象為政府部門，其資金的主要來源也是政府。如2010年11月《杭州市社會組織評估實(shí)施辦法》第三條就明確規(guī)定，“第三方評估機(jī)構(gòu)，通過公開、公平、公正招標(biāo)的辦法進(jìn)行，每年招標(biāo)一次，中標(biāo)者承擔(dān)全市社會組織的評估工作。所需經(jīng)費(fèi)由社會組織管理工作專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)列支（不得向社會組織收取任何費(fèi)用）。這條規(guī)定雖然避免第三方從被評估對象獲取資金而導(dǎo)致評估結(jié)果失真，但卻無法避免第三方機(jī)構(gòu)在評估過程中遭遇權(quán)力障礙，導(dǎo)致另一種不公正行為的出現(xiàn)。因此，第三方機(jī)構(gòu)對于委托方的資金依賴也是阻礙其發(fā)展的一個(gè)重要問題。

（四）評估方法不專業(yè)

社會組織評估是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)、技術(shù)性含量很高的研究活動，高效的評估往往是由第三方根據(jù)評估對象以及自身的實(shí)際情況，靈活地選擇技術(shù)方法來實(shí)現(xiàn)的。就目前第三方評估主體的評估能力而言，還不夠?qū)I(yè)。由學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)充當(dāng)?shù)谌降模u估方法較傳統(tǒng)，偏重宏觀評估；而專業(yè)評估公司，往往是審計(jì)公司為主，多數(shù)采用經(jīng)濟(jì)學(xué)的成本——效益分析方法，關(guān)心的是社會組織的直接投入和產(chǎn)出，很少深入分析社會效果與影響，不足以體現(xiàn)社會組織評估的真正意義；而社會組織第三方評估往往依據(jù)政府委托部門的評估要求制定評估指標(biāo)，不能體現(xiàn)評估的科學(xué)性。

四、社會組織第三方評估機(jī)制構(gòu)建路徑

第三方評估機(jī)制的建設(shè)，對于完善社會組織的發(fā)展、推動社會公共事業(yè)的進(jìn)步有相當(dāng)大的積極作用。針對目前第三方評估發(fā)展中存在的困難，可以從以下路徑完善社會組織第三方評估的發(fā)展。

（一）健全第三方評估的制度

社會組織第三方評估機(jī)制建設(shè)的最大障礙在于缺乏制度保障，雖然目前第三方評估得到了政府部門的認(rèn)可和積極推動，但政府設(shè)定的各種制度障礙，成為第三方機(jī)構(gòu)介入社會組織評估的主要問題。這一困境的改變根本上取決于政府能否進(jìn)一步放權(quán)。從長遠(yuǎn)來說，第三方機(jī)構(gòu)參與社會組織的評估活動與政府的職能并不對立，而是補(bǔ)充和互相推動良性發(fā)展的關(guān)系。政府應(yīng)當(dāng)為第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供更多的平臺，應(yīng)出臺扶持政策來培育第三方機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大，允許并創(chuàng)造條件推動第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)入更多的領(lǐng)域，正確利用第三方機(jī)構(gòu)規(guī)范社會組織的組織行為。

首先，政府應(yīng)從法律上明確第三方評估的地位。通過制度的形式詳細(xì)規(guī)定第三方評估主體的權(quán)利和義務(wù)，使第三方評估成為社會組織評估體系的必要組成部分。沒有明確的法律地位，第三方評估難以真正得到實(shí)質(zhì)性的支持，其作用也無法得到充分的體現(xiàn)。其次，要在具體的程序上設(shè)置第三方參與的“入口”，使第三方評估成為績效評估的基本環(huán)節(jié)。最后，完善第三方評估的基本程序和評價(jià)體系，通過規(guī)范的程序監(jiān)管評估過程。

（二）實(shí)現(xiàn)信息資源共享

信息是評估有效進(jìn)行的重要資源，只有在獲得信息的基礎(chǔ)上，第三方評估才真正開始構(gòu)建有效的評估體系。實(shí)現(xiàn)信息資源的共享的第一步是信息公開，很多國家都要求社會組織像政府部門、上市企業(yè)一樣詳細(xì)披露組織信息，如加拿大所有注冊慈善組織都按照法律向國稅局遞交年度信息匯報(bào)表（T3010 表）。公眾可以在加拿大慈善董事會的網(wǎng)站上輕松地在線獲取T3010 表的信息，通過年度信息匯報(bào)表的信息，公眾可以獲取一個(gè)已注冊慈善組織在國內(nèi)外開展活動的信息，以及當(dāng)年財(cái)務(wù)信息的詳細(xì)分析。而美國法律則規(guī)定，基金會必須提供三年內(nèi)財(cái)務(wù)情況的報(bào)表給任何提出相關(guān)要求的人。由此，我國政府也應(yīng)通過法律手段要求社會組織進(jìn)行信息公開。信息公開的項(xiàng)目應(yīng)包括社會組織的登記證書、稅務(wù)登記證書、收費(fèi)許可證（正本）、社會組織章程（或章程摘要）、服務(wù)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等組織基本信息，還應(yīng)包括接受、使用捐贈、資助的詳細(xì)情況、組織行政管理費(fèi)用、活動經(jīng)費(fèi)等組織財(cái)務(wù)信息。信息公開的方式可利用電子屏幕、報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，信息公開的受眾應(yīng)當(dāng)是服務(wù)對象、政府部門和社會公眾。同時(shí)，政府監(jiān)管部門應(yīng)健全社會組織信息統(tǒng)計(jì)制度，建設(shè)社會組織信息統(tǒng)計(jì)平臺，及時(shí)發(fā)布相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，定期發(fā)布社會組織事業(yè)報(bào)告。

總之，應(yīng)當(dāng)以信息公開為原則，建立起覆蓋全社會的信息公開網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，最大程度地避免信息封閉、缺失現(xiàn)象，以保證獨(dú)立第三方在節(jié)約成本的前提下能夠獲得真實(shí)、詳盡的信息，做出更加客觀、科學(xué)的評估。

（三）建設(shè)評估公益資金

只有具有長期穩(wěn)定的獨(dú)立資金支持的第三方機(jī)構(gòu)才可能做出權(quán)威、公正、客觀的評估，進(jìn)而增強(qiáng)評估結(jié)果的說服力，提升第三方評估機(jī)構(gòu)的公信力。從其他國家的經(jīng)驗(yàn)來看，評估獨(dú)立資金的來源一般是公益資金，如成立于2001年的慈善導(dǎo)航（Charity Navigator）是美國具有較強(qiáng)公信力的第三方評估機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的啟動資金來自兩位創(chuàng)辦人John P.Dugan 和Marion Dugan。2007年后，慈善導(dǎo)航成立了Charity Navigator 基金會，為評估機(jī)構(gòu)籌款。為了保持Charity Navigator 的獨(dú)立性，該組織不接受任何接受評估的慈善機(jī)構(gòu)及其捐助者的捐款，從而保證自身評估行為的公正性。因此，我國也應(yīng)積極倡導(dǎo)建立評估公益資金，只有給予第三方評估組織穩(wěn)定的獨(dú)立資金，才可能使其避免受到評估需求方和受益方價(jià)值取向的影響，進(jìn)而在公眾的、中立的立場進(jìn)行客觀的評估。

（四）提高專業(yè)化水平

為了更好推動第三方機(jī)構(gòu)良性發(fā)展，規(guī)范第三方機(jī)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制和市場行為，有必要推動評估機(jī)構(gòu)的專業(yè)化發(fā)展。所謂評估的專業(yè)化是指具有評估專業(yè)知識的人，合理地選擇并正確運(yùn)用評估的技術(shù)方法，保證評估結(jié)果的真實(shí)有效。專業(yè)化水平的提高可以從以下三方面入手。第一，加快公共政策評估的專門人才培養(yǎng)，鼓勵(lì)大專院校和研究機(jī)構(gòu)利用知識優(yōu)勢，造就一大批評估專業(yè)人才。第二，國家可通過科研政策引導(dǎo)各級科研院所進(jìn)行社會組織評估方面的研究和實(shí)踐，加大科研投入，加強(qiáng)對評估理論、評估方法和評估技術(shù)的研究。近些年來，雖然我國學(xué)者從國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)中汲取了有益的理論、技術(shù)來開展評估，如平衡計(jì)分卡（BSC）、關(guān)鍵績效指標(biāo)（KPI）等，但是還應(yīng)結(jié)合國情差異研發(fā)適應(yīng)中國國情的評估理論、方法和技術(shù)。①王春英：《淺議我國NGO 管理中的第三方評估機(jī)制》，《學(xué)會》2009年第6期。第三，通過競爭機(jī)制，利用市場力量培育優(yōu)秀的社會組織第三方評估機(jī)構(gòu)。

五、結(jié)語

20 世紀(jì)70年代，“第三部門”在全球范圍內(nèi)興起，美國學(xué)者薩拉蒙認(rèn)為：“我們正置身于一場全球性的‘社團(tuán)革命’之中，歷史將證明這場革命對20 世紀(jì)后期世界的重要性絲毫不亞于民族國家的興起對于19 世紀(jì)后期的世界的重要性”。②何增科：《公民社會與第三部門》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第243頁。20世紀(jì)80年代以來，在全國性“社團(tuán)革命”的大背景下，中國社會組織大量涌現(xiàn)，其具有獨(dú)立性、志愿性、公益性等特點(diǎn)，使政府及公眾忽視了對其進(jìn)行合理控制和有效監(jiān)督的必要性，導(dǎo)致社會組織發(fā)展中問題頻出，打擊了公眾信念，造成社會信仰危機(jī)。大力發(fā)展社會監(jiān)督機(jī)制是克服社會組織可能產(chǎn)生弊端的最好方法。其中，引入第三方評估機(jī)制，建立完善科學(xué)的評估系統(tǒng)，是目前加強(qiáng)社會組織社會監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)選擇。第三方評估機(jī)制的引入將幫助社會組織健康發(fā)展，在自治和監(jiān)管中找到平衡點(diǎn)，從而促進(jìn)中國社會的有序發(fā)展。