朱珍華

(湖南警察學(xué)院 法律系，湖南 長沙 410138)

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村土地資源管理工作的深化改革，我國相關(guān)法律法規(guī)對原有的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的行為進行全面的整頓和清理，目前開展的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，就是將農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)進行全面的法律規(guī)制和規(guī)范化管理，將法律的規(guī)制結(jié)合現(xiàn)實的政府政策，從宏觀上通過法律條文對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地進行長效的規(guī)劃，保證農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的入市和開發(fā)使用能夠正常穩(wěn)定的開展，制定符合實際要求，方便操作和管理的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制工作的開展成為目前的首要工作，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，正是貫徹農(nóng)村土地改革的巨頭工作措施，加強農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的確權(quán)登記工作的開展是目前的工作重點和工作目標。

一、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

1．農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制現(xiàn)狀分析

自20世紀90年代以來，我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直就存在很多的問題，我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)存在很多私自的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租用和出讓等現(xiàn)象，這些私自的與村委會之間簽訂的租用協(xié)議，都是以營利為目的，房屋建設(shè)和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓等擾亂了合理的市場土地次序，也影響了農(nóng)業(yè)用地的不良規(guī)劃，這些都為我國經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)業(yè)用地的保證帶來了一系列問題，造成了一些不良后果。根據(jù)相關(guān)土地管理法律規(guī)定，對于農(nóng)村集體所用的土地使用權(quán)是不得進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的轉(zhuǎn)讓和出租的，只有取得企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)許可的才能進行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或出租。但是在實際情況中，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)卻存在很多不符合相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)象，私自操作的現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)用地縮減，農(nóng)村集體土地管理混亂。按照土地資源管理方式，需先將土地性質(zhì)從農(nóng)民集體變?yōu)閲?，然后才能進行出讓，成為合法的建設(shè)用地，這樣的方式中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，項目用地時間長，不方便集體土地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。近幾年，國家已經(jīng)放寬了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制，在各地進行試點，方便農(nóng)村集體土地更好的入市和流轉(zhuǎn)。要實現(xiàn)農(nóng)村集體土地的深化改革，方便后期入市和流轉(zhuǎn)行為的展開，國家在2010年正式提出了農(nóng)村土地確權(quán)登記的工作方向，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制，進行土地使用權(quán)明確和登記工作的開展，這一系列的政策和措施開展，都是為了對農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進行更好規(guī)制和明確，加強農(nóng)村集體土地的管理能力，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

2．農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制的重要性

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展和土地制度的深化改革，城鎮(zhèn)化的發(fā)展促使農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)需要進一步的明確和規(guī)制，這成為我國農(nóng)村土地改革和發(fā)展的首要任務(wù)。對于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地進行使用權(quán)的規(guī)制和確權(quán)登記工作的開展，都是為了從法律上進行相關(guān)土地使用權(quán)的明確，土地資源資料和信息的可靠性會促進國家土地資源管理更有方向更有方法的展開，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制是后期國家相關(guān)土地政策和建設(shè)方針設(shè)定和實施的基礎(chǔ)，良好的土地使用權(quán)規(guī)制和明確的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展，是根據(jù)相關(guān)法律依據(jù)和政策開展的，是深化農(nóng)村土地改革的第一步，是我國整體土地資源管理和建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，事關(guān)國家土建建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展，具有十分重要的經(jīng)濟和管理意義。

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地作為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要用地，關(guān)乎著我國國土資源的安全和穩(wěn)定，是我國土地資源管理的重要工作之一，它代表的不僅僅是我國人民的共同資源和利益，也是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要用地，還是我國國土完整的重要部分。對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地依法進行相應(yīng)的使用權(quán)規(guī)制，是保證我國土地資源完整的重要手段，是促進國家繁榮穩(wěn)定發(fā)展的重要措施。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地作為國土資源的一部分，關(guān)系著一方居民的生存和利益，對于農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地進行使用權(quán)的合法規(guī)制，有利于國家根據(jù)法律相關(guān)條例，對農(nóng)村土地的使用權(quán)進行明確和保護，進行農(nóng)村集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的全面規(guī)范管理，更好的保證農(nóng)村居民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)人民內(nèi)部矛盾，促進國家更好的協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制和土地確權(quán)登記工作的開展，是農(nóng)村土地深化改革的基礎(chǔ)性工作，是后期城鎮(zhèn)化發(fā)展和土地入市的重要前提，運用法律手段進行農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的明確，從宏觀上對農(nóng)村土地進行更好的規(guī)劃和長遠的發(fā)展，保證農(nóng)業(yè)用地面積和建設(shè)用地范圍，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基礎(chǔ)工作。

二、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制

1．政府引導(dǎo)

隨著經(jīng)濟的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的逐步展開，土地和家園問題已經(jīng)成為我國社會主義建設(shè)在新時期需要面對和解決的問題。農(nóng)村集體土地作為中國百姓祖祖輩輩賴以生存的土地，對農(nóng)村居民具有及其重要的意義，因此，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題也成為目前農(nóng)村集體用地存在的主要問題，針對集體土地的使用權(quán)的規(guī)制問題是目前的工作難點和重點。國家需要發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制和管理問題需要國家和政府的引導(dǎo)，進行更多的規(guī)劃和管理，幫助農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)進行明確和登記，是政府針對我國農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地使用權(quán)的實際現(xiàn)狀提出的新的議論的土地改革政策和措施，是以百姓根本利益為出發(fā)點的，為后期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要準備工作。

農(nóng)業(yè)一直是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村集體土地一直是農(nóng)業(yè)活動開展的重要土地資源。我國一直將農(nóng)業(yè)問題作為國家發(fā)展的核心問題，做好農(nóng)村集體土地的規(guī)制和管理工作，以農(nóng)村居民的需求為根本出發(fā)點，協(xié)調(diào)好人民內(nèi)部矛盾，全面推進農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的進程一直是我國建設(shè)的目標和宗旨。在政府部門的引導(dǎo)和推動下，全面促進農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)范管理和控制。

2．法律規(guī)制

對于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制，僅僅依靠政府部門的引導(dǎo)是遠遠不夠的，需要從法律上進行根本的規(guī)范和限制。農(nóng)村土地使用權(quán)的確權(quán)登記工作需要按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范進行相應(yīng)的規(guī)制和管理，保證農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。我國土地管理法并沒有對土地進行明確的定義，只是從用途上大致將農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地幾大類。其中集體土地是指農(nóng)村集體所有的土地，其使用權(quán)是農(nóng)村集體，建設(shè)用地是用于建造建筑物等需要附著于土地上的建筑物所需的用地，集體土地要想成為建設(shè)用地，必須經(jīng)過相關(guān)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和批準，才能夠進行相應(yīng)的項目建設(shè)。相關(guān)法律對國有土地和集體土地使用權(quán)的規(guī)制存在很大的區(qū)別，對于集體土地建設(shè)用地的使用范圍限制較多，集體土地一般只能夠作為村民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)使用，對于沒有依法取得相關(guān)法律批準的集體建設(shè)用地屬于違法項目建設(shè)，應(yīng)當(dāng)依法暫停項目建設(shè)，按照土地管理相關(guān)法律法規(guī)進行處理。

我國物權(quán)法所指的建設(shè)用地的使用權(quán)所指的是國有建設(shè)用地的使用權(quán)，屬于用益物權(quán)的范圍，而集體土地的使用權(quán)不屬于此范圍之內(nèi)。集體土地建設(shè)用地是指以建設(shè)為目的而使用集體土地的，不屬于物權(quán)法所涉及的建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容。集體土地建設(shè)用地可視為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)人對土地的占用、使用以及收益等權(quán)利，但是依照相關(guān)法律規(guī)定，對于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的范圍進行了嚴格的限制，集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)主要包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等幾個方面。(當(dāng)然其中需要提到的是宅基地使用權(quán)的規(guī)制，宅基地因其特殊的無償性和福利性而在物權(quán)法中進行了單獨的用益物權(quán)的規(guī)定，不在本文集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的探討范圍之內(nèi)。)這是相關(guān)法律條款對于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)進行的簡單定義和使用范圍限制的簡要說明，即我們所指的、所說的使用權(quán)規(guī)制，對于符合法律條款規(guī)定的依法取得批準的集體建設(shè)用地屬于合法建設(shè)項目，對于在集體土地建設(shè)用地使用權(quán)范圍限制之外的建設(shè)項目的開展，屬于違法行為，突擊確權(quán)登記工作的開展既是為了明確農(nóng)村集體土地建設(shè)用地相關(guān)信息并進行規(guī)范化的管理，也是為了了解集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制執(zhí)行情況，找出其中違法操作的建設(shè)行為進行相應(yīng)的整治和處理，全面規(guī)范農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的執(zhí)行。

為了適應(yīng)時代的發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展的需求，我國正在大刀闊斧的進行深化土地改革，農(nóng)村土地作為我國重要的土地資源，是深化土地改革的重點對象之一，再加上不斷向前的城鎮(zhèn)化進程，以及農(nóng)村集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的種種違法行為和不規(guī)范現(xiàn)象，進行農(nóng)村土地確權(quán)登記工作既是土地資源管理的主觀要求，也是客觀經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求。法律上對于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制是為了保證我國土地資源的合理化應(yīng)用和農(nóng)村資源有規(guī)劃有步驟的開發(fā)和發(fā)展，也是為了維護廣大農(nóng)民群眾的合法利益，方便國家政策的制定和農(nóng)村經(jīng)濟、建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。受到客觀經(jīng)濟市場的要求，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的入市已經(jīng)成為主流發(fā)展趨勢。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和客觀發(fā)展需求的情況下，依法取得批準的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)成為建設(shè)用地市場中的新資源。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的入市分為直接入市和間接入市兩種，依法取得批準的為使用權(quán)的直接入市，間接入市是指集體所有土地不能直接進入建設(shè)用地市場，通過征收的方式轉(zhuǎn)為國有或按照相關(guān)法律進行特定的轉(zhuǎn)化之后再進入市場的形式。按照相關(guān)法定程序進行集體土地建設(shè)用地使用權(quán)入市的形式為合法入市，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地行使權(quán)的合法入市間接反映了我國城鎮(zhèn)化進程的水平，是我國土地深化改革的具體體現(xiàn)，也是我國依法對農(nóng)村土地使用權(quán)進行規(guī)制的重要體現(xiàn)。

三、農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展

1．加強農(nóng)村集體土地使用權(quán)的依法確權(quán)登記工作的開展

對于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的開展，首先就要遵循相應(yīng)的法律法規(guī)限制和要求，對于農(nóng)村集體土地進行正規(guī)全面的測量、明確和登記，并且對于其中可作為建設(shè)用地使用權(quán)的部分進行相應(yīng)的確認和登記。對于農(nóng)村集體土地中違背法律中條例中使用權(quán)的規(guī)制要求的，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施進行重新整理和規(guī)范。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展必須依法進行，嚴格遵守相關(guān)的土地法律管理法規(guī)和條款，實現(xiàn)硬化地權(quán)的目標，嚴格按照確權(quán)發(fā)證的相關(guān)法定程序進行集體土地和建設(shè)用地的使用權(quán)確認和登記。要保證確權(quán)登記工作開展的質(zhì)量，做到公正公開的處理，要按照農(nóng)村集體土地使用權(quán)和性質(zhì)，進行嚴格的農(nóng)村集體土地的確認和管理，對于不符合相關(guān)法律要求的建設(shè)用地使用權(quán)范圍進行管制和項目暫停，保證廣大農(nóng)村群眾的合法權(quán)益，促進不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實現(xiàn)，推動農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。

2．加強政府部門對土地確權(quán)登記工作開展的引導(dǎo)作用

加強農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展，政府政策的扶持和正確的引導(dǎo)是十分重要的。加強政府的引導(dǎo)能力，積極開展土地確權(quán)登記工作，積極推動農(nóng)村土地深化改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進程。首先，必須落實土地確權(quán)登記發(fā)證工作在全國農(nóng)村范圍內(nèi)的落實，將農(nóng)村土地管理納入規(guī)范化程序，依法對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)進行有效登記和管理，積極推動確權(quán)登記工作的開展，嚴格土地管理追究責(zé)任制度，堅持做好確權(quán)登記工作是國家強本固基的重要舉措，加強土地確權(quán)登記工作的質(zhì)量和水平是政府部門引導(dǎo)農(nóng)村土地深化改革的重要手段。其次，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村推進土地管理制度改革，完善農(nóng)村土地管理制度和規(guī)范，提高農(nóng)村土地管理和地權(quán)硬化的能力和水平。

四、結(jié) 語

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制問題一直是我國土地深化改革的重要工作之一，對于農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制是保證我國領(lǐng)土完整，內(nèi)部和諧穩(wěn)定發(fā)展，全面推動城鎮(zhèn)化進程的重要基礎(chǔ)性工作，對我國整體土地資源的管理都具有十分重大的意義。對于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制，除了要堅強政府部門的引導(dǎo)和確權(quán)登記工作的開展之外，還應(yīng)當(dāng)堅持依法進行土地使用權(quán)的明確，并加強土地管理法律法規(guī)對農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制能力，建立健全規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，全面促進地權(quán)硬化和農(nóng)村土地的規(guī)范化管理，全面推動我國土地資源的深化改革和農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。

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