張 建，顏茂華

(1.山東工商學院政法學院，山東 煙臺264005;2.煙臺市人民檢察院公訴處，山東 煙臺264005)

一、我國環(huán)境民事訴訟面臨的困境與破解之道

改革開放后，我國經濟飛速發(fā)展，經濟總量已躍居世界第二位。但在發(fā)展中也付出了沉重的環(huán)境代價，碳排放量全球第一，公共環(huán)境污染事件層出不窮，經濟可持續(xù)發(fā)展受到嚴重挑戰(zhàn)，甚至在某些污染極度嚴重的地區(qū)當地居民的生存都面臨問題，而被迫環(huán)境移民。但與環(huán)境破壞現狀相比，我國環(huán)境救濟卻長期躑躅不前。司法作為正義的最后一道屏障，在環(huán)境民事訴訟中卻受制頗多，與環(huán)境保護、公民環(huán)境利益訴求之間形成了困局。

(一)我國環(huán)境民事訴訟的困境及原因

1.環(huán)境污染的受害人往往具有不特定性，且經濟實力、信息、訴訟經驗等方面相對于加害人而言處于劣勢，這就造成了污染受害人通常無能力，或不愿意，或既無能力也不愿意提起環(huán)境民事訴訟。

2.污染企業(yè)往往在當地經濟發(fā)展中具有重要作用，是當地的利稅大戶，在案件屬地管轄制度下，法院往往不愿意裁判污染企業(yè)承擔環(huán)境責任。另外，環(huán)境污染案件往往專業(yè)性比較強，對于相當一部分法院而言，審理起來難度較大。

3.從政府的角度看，對環(huán)境司法的意義認識不足，重視不夠，有些地方政府隱蔽甚至公然地阻撓環(huán)境民事訴訟的正常進行［1］。

4.相關立法的不完善，包括原告起訴資格、訴訟費用的承擔、賠償范圍的確定、因果關系的認定、統(tǒng)一環(huán)境司法鑒定、環(huán)境侵權責任形式的擴充、環(huán)境民事訴訟模式的革新等問題都尚待立法進一步明確和解決。

(二)民事公益訴訟是破解我國環(huán)境民事訴訟困境的重要選擇

隨著國家環(huán)境保護政策的進一步落實，政府及司法機關的環(huán)保意識將逐步增強。今后，環(huán)境民事訴訟困境將主要表現為:有資格的主體不愿意或沒有能力提起訴訟，有能力也愿意提訴訟的卻沒有主體資格。從制度建設角度而言，著眼于后者將具有更為現實的意義，即構建環(huán)境民事公益訴訟制度。

所謂環(huán)境民事公益訴訟，“是指特定的國家機關和相關的組織和個人，根據法律的授權，對違反環(huán)境法律、法規(guī)侵犯社會公共環(huán)境利益的行為，向法院起訴，由法院依法追究其民事法律責任的活動”［2］。我國《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等均規(guī)定，公民對環(huán)境污染和破壞，有權檢舉和控告。據此，有學者主張我國環(huán)境民事公益訴訟主體應多元化發(fā)展，所有的單位和個人均有權提起［3］。但從實踐上來看，首先，起訴主體的多元化將出現大量的“一事多訴”現象，導致程序效率的低下及司法成本的上升;其次，環(huán)境訴訟比一般的訴訟更為復雜，特別是在對侵害事實的調查取證方面有較高要求，賦予一般公眾環(huán)境民事公益訴訟權現實意義也不大;再次，環(huán)境訴訟來自于當地政府、實力企業(yè)影響較大，一般社會公眾難以改變司法機關的立場，因此一般社會主體的環(huán)境民事公益訴訟權的象征意義遠大于實際意義。

在備受矚目的2012年《民事訴訟法》的修改中，人們對民事公益訴訟抱有很大的期許，可喜的新增加的第五十五條明確規(guī)定:“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！钡矐⒁?，修正案并未承認一般自然人的民事公益訴訟的原告資格，而只承認“法律規(guī)定的機關和有關組織”，具體包括哪些則不甚明了。

在我國，由檢察機關提起環(huán)境民事公訴，是破解環(huán)境民事訴訟困局最理想、最現實的選擇。首先，檢察機關是我國的法律監(jiān)督機關，有權對環(huán)境違法行為進行法律監(jiān)督，有權代表國家對環(huán)境違法行為通過提請訴訟的方式追求違法者的法律責任;其次，檢察機關在調查取證、辦案經驗等方面具有其他主體無可比擬的優(yōu)勢，能更為有效地維護公共環(huán)境利益;最后，檢查機關在環(huán)境民事公益訴訟中沒有私益，立場中立，在訴訟中更能做到客觀、公正。也正基于此，有學者甚至認為檢察機關是環(huán)境民事公益訴訟唯一的起訴主體［4］。

二、檢察機關環(huán)境民事公訴

檢察機關民事公訴權是其提起環(huán)境民事公益訴訟的基礎，所謂民事公訴權，是指檢察機關對于法定案件，發(fā)起民事訴訟程序，主動追究違法者的民事責任的權利。民事公訴權是的提出是對傳統(tǒng)公訴權理論的突破，在理論界上存在一定分歧。

(一)檢察機關環(huán)境民事公訴權的理論分歧

1.否定說，即檢察機關不應作為環(huán)境民事公益訴訟的提起主體，認為環(huán)境民事公益訴訟作為“具有環(huán)境公益性質”的民事訴訟，其民事訴訟的基本特征，決定了檢察機關若作為該類訴訟的原告，其法律監(jiān)督者的身份將打破民事訴訟角色分配格局、制約民事訴訟當事人處分原則運用、弱化民事訴訟權利義務對等原則、違背民事訴訟原被告地位平等原則。檢察機關作為環(huán)境民事公益訴訟原告，存在正當性、合理性和合法性的缺失［5］。

2.肯定說，即檢察機關可以作為環(huán)境民事公益訴訟的發(fā)起者，且具有其他提起主體無可比擬的優(yōu)勢。認為檢察機關擔當環(huán)境民事公益訴訟的原告是維護社會公共環(huán)境利益的迫切需要，是對行政執(zhí)法缺陷的彌補，是對社會弱勢群體利益的有效保障。這不僅不是越權，更是檢察機關法律監(jiān)督職責的應有之義。在絕對大部分國家，檢察機關均被確立為公益的代言人，而環(huán)境本身就具有公共屬性;檢察機關的法律監(jiān)督權內容豐富、手段多樣，提起公訴是其不可或缺的一種手段。

(二)環(huán)境民事公訴權立法分析

明確規(guī)定檢察機關環(huán)境民事公訴權是各國立法通例。世界上，檢察機關環(huán)境民事公訴有直接和間接兩種立法模式。直接立法模式的代表是美國，其1969年《環(huán)境保護法》、1970年《防止空氣污染條例》與《防止水流污染條例》、1972年《防止港口和河流污染條例》與《噪聲控制條例》及《危險貨物運輸條例》等法律法規(guī)規(guī)定，聯邦政府在處理涉及社會公益的環(huán)境問題時，檢察官有提起相應訴訟的權力，或者支持主管機關和私人提出的請求的權力［6］。

法國、日本、德國等采用的是間接立法模式。這些國家在規(guī)定了民事公訴或類似制度的基礎上，將環(huán)境公益訴訟納入民事公訴范疇中，從而實現檢察機關提起環(huán)境民事公訴的目的。1806年法國《民事訴訟法典》是世界上最早規(guī)定檢察機關民事公訴權的立法，其第421條規(guī)定:“檢察機關可作為主要當事人起訴，或者作為聯合當事人參加起訴?！比毡鞠嚓P法律也明確規(guī)定了“檢察機關作為公益代表人有權處理根據其他法令規(guī)定賦予的權限的事務”。英國的檢察總長制度也賦予了檢察官代表公益提起民事訴訟的權力。原社會主義國家也均有類似規(guī)定。

可見，由檢察機關提起環(huán)境民事公訴已成為各國立法通例及發(fā)展趨勢。

在我國歷史上，也有檢察官代表公益進行訴訟的立法先例，早在清末變法修律時所制定的《法院編制法》就從西方國家移植了該制度。1949年《最高人民檢察署試行組織條例》第三條第五項也規(guī)定，“檢察機關對于全國社會與勞動人民利益有益之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參之”。1951年《最高人民檢察署暫行組織條例》《各級地方人民檢察署暫行組織通則》中也都作了相同規(guī)定。1954年《檢察院組織法》第四條第四款更是規(guī)定，“對于有害國家和人民利益的重要民事案件有權提起訴訟或參與訴訟”。在實踐中，僅1954年一年檢察機關辦理的提起及參與民事訴訟的案件就達了兩千余件［7］。

但由于種種原因，檢察機關1957年以后便沒有再參與民事訴訟活動。1982年《民事訴訟法》(草案)第六稿第13條曾規(guī)定:“人民檢察院有權代表國家提起或參與涉及國家和人民重大利益的民事訴訟”。后由于檢察機關刑事公訴壓力過大，精力有限而主動放棄了民事公訴權，因此這一條規(guī)定在頒布時被刪掉了，可以說，這是我國立法上的一個退步。

綜上，我國是有檢察機關提起民事訴訟法制傳統(tǒng)的，并不存在根本的制度性障礙。2000年，最高人民檢察院在《檢察改革三年實施意見》明確提出:“積極研究拓寬人民檢察院在民事、行政訴訟中維護國家、社會公共利益的職能和方式，研究制定民事、行政案件抗訴標準和具體工作程序，支持民、行案件當事人委托律師代理申訴，保證民、行檢察工作在新形勢下取得重大發(fā)展”。為實現這一目標，各級檢察機關加大了與法院系統(tǒng)的協(xié)調力度，積極探索代表國家利益提起民事、行政訴訟的的途徑與方式，取得了一些成效。2012年8月31號通過的《民事訴訟法修正案》將第十四條“檢察機關對民事審判實行法律監(jiān)督”修改為“對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，但仍然沒有正面肯定檢察機關的民事公訴權。就導致了檢察機關提起環(huán)境民事公訴“師出無名”，可能遭到法院的拒絕，而仍停留在“地下”運行狀態(tài)?？梢姡瑱z察機關環(huán)境民的事公益訴訟制度在我國的真正確立，還有很長一段路要走。

三、檢察機關民事審判監(jiān)督權

簡言之，檢察機關民事審判監(jiān)督權即法律賦予檢察機關監(jiān)督民事審判活動保障民事法律實施的權力。訴訟構造中的審判監(jiān)督權作為市民社會權利的代表，是介于國家權力和個人權利之間的一種獨立的進入訴訟領域的法定之“權”，是在傳統(tǒng)訴訟構造法權——審判權和訴權相結合基礎之上追加的，用來調節(jié)二者緊張關系的新型法權，對保障司法權正常運行、訴訟當事人合法利益特別是公共利益的保護具有十分重要的意義。

(一)我國民事審判監(jiān)督權的理論分歧

基于訴訟結構的不同理解，理論界關于民事審判監(jiān)督權的認識也眾說紛紜，概括起來主要包括“取消說”和“保留及完善說”兩種。

“取消說”，主張取消檢察機關的審判監(jiān)督權，實行檢察機關完全當事人化。該理論主要基于英美法系控辯式訴訟結構，雖然它能更好地實現控辯平衡，但卻忽視了一個基本的事實，即我國的庭審方式不是英美對抗式，我國法官在庭審中并不是消極被動而是積極主動的。另外，我國法官在庭審中具有極大的自由裁量權，必須對其進行必要的制約和控制。再者，我國法官隊伍素質參差不齊，某些地區(qū)的法官素質更是令人堪憂。如果取消檢察機關的法律監(jiān)督，那只會“加劇腐敗，甚至引起社會動蕩”［8］，因此是不可取的。

“保留及完善說”，主張民事審判監(jiān)督權是司法權正常運行的必要條件，是檢查機關行使法律監(jiān)督權的重要途徑，對當前審判監(jiān)督權中存在的問題應通過修改立法的方式逐步完善。筆者贊同這種主張，它一方面遵循了我國民事訴訟結構的基本規(guī)定，照顧到了現有法律體系的穩(wěn)定性與兼容性，更能為立法及司法實踐所接受;另一方面通過改革及制度完善也能達到民事審判監(jiān)督的目的，訴訟當事人控辯權利的平衡及公共利益的維護?；诖耍覈睹袷略V訟法》修改中正是采用的這一主張。

(二)《民訴法修正案》對檢察機關民事審判監(jiān)督權的完善

2012年8月31號第十一屆全國人大常委會二十八次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉的決議》，加強檢察院對民事訴訟的法律監(jiān)督是此次大修的重要內容之一，在監(jiān)督范圍、方式、手段等方面的規(guī)定都有了長足的進步。對我國民事訴訟的改革，解決當前民事司法中凸出的問題與矛盾具有十分重要的積極意義。

首先，檢察機關民事訴訟監(jiān)督權內涵更為豐富。將《民訴法》原第十四條“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，修改為“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督”。使得監(jiān)督對象和階段從單純的“法庭審理”擴充到了整個“訴訟”，案件受理、司法調查、執(zhí)行等訴訟行為均置于檢察院監(jiān)督之下，更為全面、合理。在這一意義上，局限性的檢察機關民事審判監(jiān)督權實現了向完整的民事訴訟監(jiān)督權的轉變。

其次，監(jiān)督范圍更為廣泛，將人民法院所做的一切判決、裁定、調解書及執(zhí)行行為均納入了檢察機關的監(jiān)督范圍。根據修改后的第二百零八條，最高人民檢察院對各級人民法院、上級人民檢察院對下級人民法院作出的，損害國家或社會公共利益的生效判決、裁定及調解書，可以并且應當提出抗訴。另外，根據第二百三十五條，人民檢察院還有權對民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督。

再次，監(jiān)督手段更為多樣、靈活。原《民事訴訟法》主要立足于“事后監(jiān)督”，抗訴是其唯一監(jiān)督手段，即檢察機關只能對已經生效的判決、裁定進行抗訴，在生效之前，檢察機關無法通過抗訴予以糾正。修改后的《民訴法》在保留抗訴手段外，還增加了一些新的如檢察建議等監(jiān)督手段，這將大大提高監(jiān)督的效率。根據第二百零三條，各級人民檢察院均可就審判程序中審判人員的違法行為，向同級人民法院提出檢察建議。在立法過程中，還有代表主張將實踐中已經出現的糾正違法通知、建議更換辦案人、移送有關機關處理等手段也列入立法中，也有代表主張將抗訴和檢察建議后面加上“等”來擴充監(jiān)督手段。但也有代表主張，具體監(jiān)督方式不宜在原則中予以規(guī)定，而應通過解釋“法律監(jiān)督”來實現監(jiān)督手段體系的構建。因此，盡管修正案中盡管只規(guī)定了抗訴和檢察建議兩種手段，但這并不意味著檢察機關民事訴訟監(jiān)督手段僅限于此。

最后，明確了監(jiān)督程序。第一，明確了當事人申請啟動檢察機關民事訴訟監(jiān)督程序的期限和條件。按照修改后的第二百零五條，當事人應當在判決、裁定發(fā)生法律效力后六個月內申請再審，但因出現新證據、發(fā)現原判決證據作假、原判決據以作出的法律文書被撤銷或更改以及超出或遺漏訴訟請求裁判的，當事人應在知道或者理應知道之日起六個月內提出再審申請。再審申請被法院駁回、拖延再審以及再審仍有明顯錯誤的，按照新增加的二百零九條，事人可以請求人民檢察院向再審法院出具檢察建議或直接提起抗訴，檢察機關對該請求應三個月內進行審查并作出是否受理的決定。第二，明確了檢察機關依職權啟動民事訴訟監(jiān)督程序的條件和程序。按照修改后的第二百零八條，對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定及調解書，如發(fā)現有新證據足以推翻原判決、枉法裁判、法律適用錯誤、審判人員應當回避而未回避的等十三類情形的，最高人民檢察院可針對各級人民法院，上級人民檢察院對下級人民法院啟動民事訴訟監(jiān)督程序;人民檢察院依照法律規(guī)定認為應當啟動監(jiān)督程序的，可以報請上級檢察院進行監(jiān)督，也可以自行啟動監(jiān)督程序而僅需向上級檢察機關備案。第三，為防止法院推諉，明確了檢察機關民事訴訟監(jiān)督的約束力，可制止法院推諉。依照修改后的第二百一十一條，法院應在收到抗訴書的三十日內裁定再審。第四，解決了因抗訴再審的執(zhí)行問題。按照修改后的第二百零六條，除追索撫育費、扶養(yǎng)費、贍養(yǎng)費、醫(yī)療費、勞動報酬、撫恤金等案件外，因檢察機關抗訴而再審的，應裁定中止執(zhí)行原裁定、調解書及判決。

綜上所述，新《民事訴訟法》對檢察機關民事訴訟法律監(jiān)督的規(guī)定有了前所未有的進步，使其更具有系統(tǒng)性和規(guī)范性，大大提升了其可執(zhí)行力。對我國民事訴訟改革、民事公益訴訟制度的發(fā)展、健全檢察權均具有顯著的促進意義。

四、民事檢察權:民事審判監(jiān)督權與公訴權的統(tǒng)一

簡言之，所謂民事檢察權即檢察機關在民事訴訟中享有的各種權力。民事檢察權既是一種權力也是一種職責，受法律的保障也受法律的約束。雖然總體而言，各國賦予檢察機關民事檢察權的主要目的都在于保障民事法律的正確實施、社會公共利益的維護。但由于法制傳統(tǒng)、經濟政治制度及社會發(fā)展水平不同，各國對民事檢察權的性質、方式和途徑的法律理解不盡相同，而這又關乎民事公訴權與審判監(jiān)督權關系的定位。

(一)民事檢察權的性質

關于檢察權的性質，世界各國主要有兩種不同認識。法國、英國、美國將檢察權視為行政權，檢察機關隸屬于司法行政機關。而我國及前蘇東國家，則將其視為司法權，監(jiān)督并制約著審判權，檢察機關是司法系統(tǒng)的組成部分。民事檢察權作為檢察權的組成部分，其性質自然也包括行政權說和司法權說。眾所周知，行政權是一種主動性權力，而司法權是一種被動性權力。因此，不同的性質界定，決定著民事檢察的方式和途徑，依照前者檢察機關可以提起民事訴訟，而依照后者則不能提起而只能被動地參加到既有的民事訴訟中去。隨著經濟社會的發(fā)展，關于檢察權性質認識的對立性逐步消解，而逐步地走向融合。在某些場合下，個體權益與公共利益往往具有一體性，如環(huán)境破壞侵害的不僅是個體的環(huán)境權益，同時也構成了國家履行環(huán)境基本義務的障礙。在兼具有公共利益因素的案件中，憑借個體的力量是很難獲得充分救濟的。此時，代表公共利益的檢察機關的介入就顯得十分必要了，這種介入的表現即民事檢察權的運用。實際上，在各國實踐中，民事檢察權已兼具準司法權與行政權的雙重特性，進一步明確了其包括民事公訴權和民事訴訟監(jiān)督權的內涵和外延。

(二)民事檢察權方式

考察世界各國立法與實踐，民事檢察主要包括提起訴訟和參加訴訟兩種方式。而在社會主義國家，由于檢察機關法律地位的特殊性，還包括對生效判決的抗訴方式。

1.直接起訴。即由檢察機關向審判機關提起一項新的民事訴訟，以保護公共利益及公民重大權益不受侵害。這一方式得到了世界上主要國家的采納。在法國，依其《民訴訟》第421、422、423條，檢察機在專門法的授權下及為維護公法秩序，可以作為“主當事人”提起訴訟。與法國極其相似，德國最高檢察官也被視為聯邦公共利益的代表，有權在雇傭勞動、禁治產等案件中提起訴訟。日本《民訴法》也同樣授權檢察官可在親子、收養(yǎng)及婚姻等案件中提起訴訟。在英國，只要得知公共權可能或者正在受到非法侵害的消息，總檢察長或其授權的檢察長便可依職權直接提起訴訟。并且，對于這些公害案件只能由檢察官提起訴訟，排除了自然人及其他任何團體提起的可能性，以防止重復起訴浪費司法資源。在美國，凡涉及聯邦利益的民事案件，聯邦總檢察長可以以政府的名義直接提起訴訟。直接起訴的方式也受到原蘇聯東國家的重視，依其立法規(guī)定，為維護國家與社會公共利益及公民權利，在任何階段檢察長均有權提起訴訟。

以上這些國家，或通過立法直接規(guī)定檢察機關環(huán)境民事的原告資格，或將檢查機關可以提起公益民事訴訟與把環(huán)境納入公益范疇結合起來，解決檢察機關環(huán)境民事公訴的提告資格問題。與這些國家相比，我國2012年新《民事訴訟法》對環(huán)境民事公益訴訟中檢察機關的主體資格規(guī)定可謂“欲說還休”，雖然第五十五條明確了公益訴訟中，“法律規(guī)定的機關和組織”的起訴資格，但并未直截了當地指明檢察機關是否包括在內，但這最起碼為通過法律解釋將其納入環(huán)境民事公訴主體范圍提供了依據。

2.參與民事訴訟。即檢察機關參加到既有的一項民事訴訟中以行使檢察權。縱觀各國做法，檢察機關參與民事訴訟行使檢察權有三種途徑:一是法律直接規(guī)定了某些類型的民事訴訟必須有檢察機關的參與。如在法國，檢察機關作為聯合當事人必須參加到諸如確定親子關系、監(jiān)護設置與變更等民事案件中去。原在前蘇聯，在宣告失蹤或死亡案件中，檢察長必須參加。二是除第一種情形以外，檢察機關也可以參與到其認為有必要參與的其他民事訴訟中去。如在美國，總檢察長如認為某些民事案件與國家利益直接相關，他便可自行決定參與其中。三是檢察機關應法院通知而參加民事訴訟，法院可按照法律規(guī)定自行決定是否需要檢察官的參與，但一旦通知，檢察官便可以參加到案件的訴訟中去并提出法律意見。

除以上直接或參與訴訟的民事檢察途徑外，在原蘇東國家中還有訴后的民事抗訴方式。這種方式目前仍是我國民事檢察的主要方式之一。前文已對檢察機關民事抗訴有了較多的介紹，不再贅述。

(三)民事檢察權視野中民事公訴權與審判監(jiān)督權的融合

目前，我國理論界關于民事公訴權與審判監(jiān)督權關系的認識，有矛盾說和不矛盾說兩種。矛盾說，即認為民事公訴權與民事審判監(jiān)督權是一個矛盾體，二者不能兼容、不能混合。首先，公訴權與審判監(jiān)督權混合嚴重違背司法監(jiān)督理念;其次，控訴方與審判監(jiān)督者重合影響控辯平衡，妨礙審判中立;再次，公訴人身兼二任既影響了公訴權的高效行使，又削弱了審判監(jiān)督職能;最后，公訴人同時行使審判監(jiān)督權導致簡易程序中審判監(jiān)督的缺位［9］。不矛盾說，即認為檢查機關民事公訴權與民事審判監(jiān)督權并不矛盾，可由檢察機關共同行使。環(huán)境民事訴權是環(huán)境民事監(jiān)督權的具體體現，環(huán)境民事監(jiān)督權是目的，環(huán)境民事訴權是手段，環(huán)境民事監(jiān)督權是形式，環(huán)境民事訴權是內容，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟不會對被告造成訴訟權利的侵害［10］?；跈z察機關民事公訴權與民事審判監(jiān)督權關系的認識，在制度安排上也存在明顯差異。矛盾論者認為，必須在檢察機關民事公訴權與民事審判監(jiān)督權二者中只能選擇其一，或否定民事審判監(jiān)督權或否定民事公訴權。否定前者上文已有所述，而對后者的否定既不符合國際普遍做法也違背了新《民訴法》第五十五條的規(guī)定。

因此，在“不矛盾論”的基礎上，協(xié)調檢察機關環(huán)境民事公訴權與民事審判監(jiān)督權應是恰當的制度安排。對于前者而言，必須堅持依法公訴、維護公益原則和最后選擇原則。必須將檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟限定于法律明確規(guī)定的公益范疇內，不能越權行使;只有在窮盡了其他救濟手段仍不能解決問題的情形下，檢察機關才考慮提起民事公益訴訟，這也是在解決民事糾紛上司法終局性的體現，保證了司法的權威性。

對于后者而言，應完善民事審判監(jiān)督權，具體而言有“分離說”與“合一說”兩種方案?！胺蛛x說”，即是將檢察機關的法律監(jiān)督權與公訴權相分離，在檢察機關內部專設一個法律監(jiān)督部門，由其專門監(jiān)督法院的審判活動。開庭時，法律監(jiān)督部門派監(jiān)審員與公訴人一同出席法庭，各行其職?！昂弦徽f”，檢察機關機關環(huán)境民事公訴權與審判監(jiān)督權由同一主體行使，但應但鑒于現行訴訟結構存在的弊端，應予以完善，構建控辯審三方相互制約、監(jiān)督的訴訟結構，即雙向三角訴訟結構，筆者贊同此一方案。因為，“分離說”看似使訴訟結構更加合理，能夠較好地解決檢察機關法律監(jiān)督權與控辯平等、法官中立之間的矛盾和沖突，但一方面這種方案不經濟，在司法資源相對短缺的情況下難以實現;另一方面監(jiān)審員與公訴人同屬于同一個檢察機關，而在檢察機關內部，各種檢察活動最后都聽命于檢察長，這更容易讓人產生一種錯覺，即監(jiān)審員和公訴人同屬于控方，從而造成控辯更不平衡的感覺。

而“合一說”不僅可以避免上述問題，還具有如下優(yōu)勢:首先，符合我國法院、檢察院各負其責、互助協(xié)作、相互制約的關系原則;其次，通過合理控制檢察機關法律監(jiān)督權力以及強化被告方抗辯及防御手段，可最大限度地維持控辯平衡;再次，有利于保持法官中立，防止檢法之間過分地重配合輕制約而損害被告人合法權益。在“控監(jiān)合一”模式下，通過檢察機關環(huán)境民事公訴權的合理限定與審判監(jiān)督權的完善，更能理順二者關系，并促進我國環(huán)境保護事業(yè)的發(fā)展。

總之，公訴權是一種訴訟請求權，監(jiān)督權是一種憲法性權利。公訴權維護的是國家利益和社會利益，監(jiān)督權側重的是法制的統(tǒng)一性實施。但由于國家利益、社會利益、法制統(tǒng)一性之間的相輔相成，公訴權與監(jiān)督權并不矛盾，而是有機融合的，二者統(tǒng)一于檢察機關的民事檢察權。世界各國檢察機關在加強刑事公訴職能的同時，也在加強民事公訴的職能。民事公訴權是民事監(jiān)督權的具體體現，民事監(jiān)督權是目的，民事公訴權是手段，民事監(jiān)督權是形式，民事公訴權是內容，檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟不會對被告造成訴訟權利的侵害。

五、檢察機關在環(huán)境民事公訴中的具體問題

(一)檢察機關環(huán)境民事公訴的中的身份

各國法律關于檢察機關在民事公訴中法律地位的規(guī)定不盡相同。有的國家將其確立為公訴人，而在如美國和德國等國，檢察機關不僅可因提起民事訴訟而成為原告，還可以被告身份出庭。在我國，主要有三種觀點:一是“國家監(jiān)訴人”說，認為檢察機關在民事公訴中是法律監(jiān)督機關代表人地位，并進一步賦予其訴訟性質，即為監(jiān)訴人。第二，訴訟當事人或“原告”說。該說認為檢察機關在民事公訴中于當事人的訴訟地位，具有完全的當事人的訴訟權利和義務，與其他其他當事人處于平等地位。第三，民事公訴人或“國家公訴人”說，認為環(huán)境民事公訴是檢察機關是以國家名義，為維護國家利益和社會利益而提起的，其目的在于維護法律秩序，與刑事訴訟中公訴的目的是一致的，因此應統(tǒng)稱為公訴人，筆者贊同這一觀點。因為，民事檢察權是檢察機關享有的一項憲法性權力，是民事審判監(jiān)督權與民事公訴權的統(tǒng)一，二者不可偏廢?！皣冶O(jiān)訴人”說僅強調了在環(huán)境民事訴訟中檢察機關監(jiān)督者角色，但忽視了檢察機關環(huán)境民事公訴的發(fā)起者身份。而“原告”說則與“國家監(jiān)訴人”正好相反，都不全面。而“國家公訴人”說既揭示了檢察機關環(huán)境民事公訴發(fā)起人的地位，又表明了其雖參與訴訟但又不同于一般民事訴訟主體而享有的訴訟監(jiān)督權。環(huán)境民事公訴中檢察機關“國家公訴”人身份的確定，是解決訴訟中其他法律問題的基礎。

(二)檢察機關環(huán)境民事公訴的提起

環(huán)境民事公訴是國家檢察權行使的表現，而國家權力都有被濫用的危險。因此，為規(guī)范權力的行使，必須為其確定法律邊界，防止其越權。按照新《民訴法》的規(guī)定，環(huán)境民事公訴必須限定于損害“社會公共利益的”環(huán)境破壞行為。一般而言，確定環(huán)境破壞是否達損害“社會公共利益”應考量下列因素:一是糾紛由私益主體的環(huán)境破壞或環(huán)境污染行為所致;二是環(huán)境損害范圍大，受害人數量較多，或涉及地域較廣;三是損害程度較為嚴重，包括但不限于經濟損失較大。同時，檢察機關環(huán)境民事公訴還應符合一般民事訴訟的其他起訴要件:環(huán)境違法行為被告人明確、具體的訴訟請求(如環(huán)境損害賠償、排除污染危害、停止損害行為)等。另外，為防止檢察機關權力濫用，環(huán)境民事公訴的提起應堅持審慎原則，其提起訴訟時必須具有經過調查的確實充分的環(huán)境污染破壞事實證據。

(三)舉證責任問題

按照我國《民法通則》《侵權法》及《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，在環(huán)境民事訴訟中，原告只需要證明存在損害結果，而損害結果與環(huán)境破壞行為之間是否具有因果關系則由被告人承擔舉證責任，此即所謂的“舉證責任倒置”。這是因為，環(huán)境侵權證明責任專業(yè)性較強，受害人無論在技術上還是在經濟實力等方面均處于劣勢，難以承擔舉證責任。而檢察機關由于其檢察權的保障及專業(yè)性的人才隊伍，在與環(huán)境破壞者力量對比中不僅沒有劣勢，甚至還處于上風。有人據此認為在環(huán)境民事公訴中，應實行一般的民事訴訟“誰主張誰舉證”的證明責任。但筆者認為，檢察機關環(huán)境民事公訴的本質仍為環(huán)境民事訴訟，并不能因為訴訟發(fā)起者不同而減輕甚至免除侵害人的舉證責任。因此，在檢察機關環(huán)境民事公訴中，只要證明有環(huán)境損害后果與被告實施了環(huán)境損害行為，除不可抗力外，如被告不能證明二者之間沒有因果關系的就要承擔侵權的民事責任。

(四)被告人能否反訴

在檢察機關提起的環(huán)境民事公訴中，關于被告人能否提起反訴目前是存在爭議的。有人從民事訴訟法當事人訴訟權利平等原則出發(fā)，主張被告人可以針對檢察機關提起反訴，認為“如果禁止被告提起反訴，就限制了被告的權利，違反了民事訴訟對等原則以及程序正義的要求［5］。筆者不贊同這一觀點，認為被告人不能在環(huán)境民事公訴中針對檢察機關提起反訴。首先，檢察機關國家利益和社會利益的代表，在環(huán)境民事公訴中行使的是憲法性權力，此種權力屬性決定了被告不得提起反訴;其次，禁止反訴并非剝奪了被告程序法上的權利，其可以提出充分的抗辯來反駁原告的訴請;最后，禁止被告人反訴致其合法利益損害的唯一原因是檢察機關民事公訴權的濫用，對此，完全可將其納入國家賠償予以救濟。

(五)權利處分問題

在一般民事訴訟中，當事人在不損害公共利益與第三人利益的前提下，可自由處分其權利，包括撤訴、和解及放棄權利等。檢察機關環(huán)境民事公訴的根本目的在于消除環(huán)境危害，訴訟中如果被告人在檢察機關的要求下或者主動消除了環(huán)境危害，則再繼續(xù)進行訴訟則變成了失權案件，檢察機關應決定撤訴。環(huán)境公益訴訟的性質排除了和解、調解或棄權等糾紛解決方式。因為這些方式往往意味著一定程度的妥協(xié)，勢必會犧牲部分實體權益，而環(huán)境公益訴訟的是檢察機關為保護環(huán)境而訴，環(huán)境的公共性、整體性決定了其僅是國家公共環(huán)境權益的代表，不能由其自行拿去與被告人交易。另外，如果允許檢察機關進行權利處分，強制性的環(huán)境標準將被規(guī)避而另行適用寬較為松的環(huán)境標準，這將不利于環(huán)境法治。

(六)訴訟費用承擔問題

在一般民事訴訟中，因為擠占公共資源、緩解辦案費用的財政壓力，以及防止濫訴，我國實行的是訴訟費用預交制度。但筆者認為，這并不能適用于檢察機關環(huán)境民事公訴。因為，檢察機關本身并沒有私益，其本身就是公共資源的代表，不存在主動擠占公共資源的問題，同時檢察機關提起環(huán)境民事公訴往往是審慎選擇，也沒有濫訴的動機。因此，在環(huán)境民事公訴中，可實行特殊的訴訟費用征收制度。具體做法為:在檢察機關提起環(huán)境民事公訴時，不需要繳納訴訟費用，但在起訴書中應列明訴訟費用由被告承擔的訴訟請求。待案件審理完結后，如被告環(huán)境損害責任成立，法院可判決訴訟費用由被告承擔，這同一般民事訴訟中的作法基本是相同的，不存在法律障礙;如經審理認為環(huán)境侵權不成立，法院應免除訴訟費用交納。另外，從社會角度而言，隨著人們環(huán)保意識的逐步提高，越來越多的人愿意為公共環(huán)境損害救濟的貢獻自己的力量，在今后可由社會捐贈成立環(huán)境民事公益訴訟基金，由基金對法院辦案經費的不足給予一定的彌補，但法院應相對于普通案件予以一定的削減。

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