王海濤

(中共哈爾濱市委黨校，哈爾濱 150080)

互聯(lián)網(wǎng)自興起以來(lái)，就以其快速高效、便捷、互動(dòng)等無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)，為廣大群眾參與公共政策制定提供了前所未有的便利條件。所謂公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定，就是公民通過(guò)電子郵件、博客、論壇、在線交流、網(wǎng)上聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)輿論等多種渠道參與公共政策的制定。這種方式與傳統(tǒng)的公民通過(guò)參與聽(tīng)證會(huì)、調(diào)研座談會(huì)等形式不同，具有獨(dú)特的特點(diǎn)，并逐漸成為公民參與公共政策制定的一種新的形式。

公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定有著積極而深遠(yuǎn)的影響，這主要是由于網(wǎng)絡(luò)參與的特點(diǎn)所決定的。當(dāng)前，公民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定渠道更加便捷，主觀上也更加積極主動(dòng)。網(wǎng)絡(luò)能夠打破傳統(tǒng)媒體由于時(shí)間、空間等因素造成的信息傳輸障礙。過(guò)去盡管公民也參與公共政策的制定，但往往很難有充分的、真正的話語(yǔ)權(quán)，使得參與流于形式。而通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與，信息傳遞是雙向的，公民既是信息的接受者，同時(shí)也可以成為信息的發(fā)布者，使公民能真正體會(huì)參與到政策制定過(guò)程中的感覺(jué)。另外通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，公民參與的速度也更加快捷。網(wǎng)絡(luò)的傳播速度與報(bào)紙、廣播、電視等傳統(tǒng)的傳播方式相比速度明顯加快，公民可以對(duì)一些突發(fā)事件，特別是社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題展開(kāi)討論，發(fā)表自己的觀點(diǎn)，并能在很短的時(shí)間內(nèi)對(duì)信息進(jìn)行廣泛的傳播，迅速形成公眾參與的熱潮，以此來(lái)滿足各個(gè)群體的知情權(quán)和對(duì)自身利益的訴求，形成網(wǎng)絡(luò)上的輿論強(qiáng)勢(shì)。也正是由于這種輿論強(qiáng)勢(shì)使得公民在參與公共政策制定過(guò)程中的地位和力度明顯提升，最終促進(jìn)相關(guān)部門(mén)的決策。

互聯(lián)網(wǎng)的迅猛發(fā)展，為公民參與公共政策制定提供了一個(gè)更加高效的平臺(tái)。公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定既可以幫助相關(guān)政策制定部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，也可以通過(guò)群策群立優(yōu)化政策方案，使政府制定的公共政策具有一定的群眾基礎(chǔ)和科學(xué)依據(jù)，從而進(jìn)一步加強(qiáng)公共政策的合法性。總之，伴隨著互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，一個(gè)嶄新的課題已經(jīng)擺在了我們面前，那就是公民如何通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定，以及參與的有效性究竟如何。

一、影響公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定有效性的因素

公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定具有雙重效應(yīng)。一方面，公民網(wǎng)絡(luò)參與作為一種新形式，能在公共政策制定的初始階段充分地反映民情民意，有助于確定政策問(wèn)題，使得公共政策能與實(shí)際情況相符合，確保公共政策的公共性;另一方面，由于公民作為參與主體自身的因素，以及網(wǎng)絡(luò)本身的虛擬性等特點(diǎn)，使得公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定的作用有一定的局限性，這就影響了公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的有效性。

(一)參與主體本身因素

1.公民的參與意識(shí)。公民的參與意識(shí)是影響公民政策參與有效性的重要因素之一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的公共權(quán)力部門(mén)并不重視政策制定過(guò)程中的公民參與，即使公眾主動(dòng)參與，有時(shí)也得不到政府部門(mén)的及時(shí)有效回應(yīng);信息不對(duì)稱，公眾對(duì)政策信息的知情權(quán)不夠，公眾的利益訴求在最后的政策中并沒(méi)有得到反映，而是無(wú)效的。這些都使得公眾的參與意識(shí)和熱情受到不同程度的影響，原本的熱情可能減弱或喪失，最終也影響到公眾參與公共政策制定的有效性。

2.網(wǎng)民的非代表性。我國(guó)網(wǎng)民數(shù)量巨大，根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心(CNNIC)《第31 次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截至2012年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模已達(dá)到了5.64 億。從網(wǎng)民的職業(yè)結(jié)構(gòu)看，學(xué)生占25.1%;個(gè)體戶/自由職業(yè)者占比為18.1%;企業(yè)公司中，管理人員占整體網(wǎng)民的3.1%，一般職員占10.1%;黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位中，領(lǐng)導(dǎo)干部和一般職員分別占整體網(wǎng)民的0.5%和4.2%;另外，專業(yè)技術(shù)人員占比為8.1%［1］。由于網(wǎng)民自身的素質(zhì)、文化程度、認(rèn)識(shí)問(wèn)題的能力、價(jià)值觀、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)等不同，使得他們對(duì)國(guó)家的方針、政策、法律等的認(rèn)識(shí)程度不同，因此，他們參與政策制定，對(duì)政策的建議水平必然會(huì)有所不同。而在現(xiàn)實(shí)中，由于各種原因，還會(huì)使部分公民由于條件的限制被排除在網(wǎng)絡(luò)參與之外，而有條件參與的公民，他們的參與能力不足，不具有代表性，是不能夠完全地代表全部的真實(shí)的民心向度的。

3.網(wǎng)民的非理性思維。公共政策制定說(shuō)到底是人的思維活動(dòng)的結(jié)果，公民在參與政策制定時(shí)，會(huì)從各自的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、價(jià)值取向和眼前或長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益追求出發(fā)去思考問(wèn)題，維護(hù)自己的主張，反駁別人的意見(jiàn)。但個(gè)人思維只是表現(xiàn)個(gè)人的理性，必然具有局限性;同時(shí)個(gè)人思維中還會(huì)有非理性的因素，網(wǎng)民的非理性思維有時(shí)在公民網(wǎng)絡(luò)參與中會(huì)表現(xiàn)得非常突出。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，公民由于自己特定的立場(chǎng)與身份，要顧忌到自己言論所引起的反應(yīng)和后果，有時(shí)要避免特別激進(jìn)的、偏激的、粗俗的言辭。但網(wǎng)絡(luò)特殊的虛擬性和匿名性，使得參與討論和發(fā)表言論的公民，可能不管后果、不分真假、不考慮別人的立場(chǎng)、不考慮他人利益，缺乏理性思考就隨意發(fā)表言論，甚至是虛假的言辭。在這種狀況下，政策制定所需要的來(lái)自公眾的信息的真實(shí)性會(huì)大大降低。

(二)公民網(wǎng)絡(luò)參與方式因素

近年來(lái)，我國(guó)公民的民主意識(shí)不斷提高，參政議政的要求日益強(qiáng)烈。從目前公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的社會(huì)環(huán)境看，公民網(wǎng)絡(luò)參與的社會(huì)方式主要有以下幾種:

1.網(wǎng)民的自由參與。網(wǎng)民在網(wǎng)上圍繞某一話題進(jìn)行討論，各抒己見(jiàn)。這種方式易形成網(wǎng)上輿論，能迅速聚焦社會(huì)熱點(diǎn)并引起政府關(guān)注。近年來(lái)發(fā)生的很多事件都是由公民網(wǎng)上討論并形成強(qiáng)大的輿論導(dǎo)向，最后對(duì)相關(guān)部門(mén)的決策行為產(chǎn)生一定的影響。但是這種方式隨意性較大，如果受到“網(wǎng)絡(luò)推手”的操縱，會(huì)傳播虛假信息，不利于了解公眾真實(shí)的想法，甚至?xí)：ι鐣?huì)的和諧穩(wěn)定。

2.媒體的助推參與。這種方式是由網(wǎng)絡(luò)媒體推出主題，引領(lǐng)并助推公眾參與。很多門(mén)戶網(wǎng)站上都有網(wǎng)絡(luò)社區(qū)和論壇，網(wǎng)站的開(kāi)辦者提出一些現(xiàn)實(shí)中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，這些問(wèn)題都是經(jīng)過(guò)思考和梳理后而推出的，希望網(wǎng)民廣泛參與。這種方式在有序性上強(qiáng)于網(wǎng)民的自由參與。但很多情況下，對(duì)于公共政策的制定并沒(méi)有起到重大的影響。

3.政府主導(dǎo)下的公民參與。這種方式是在政府主導(dǎo)并動(dòng)員廣大公眾參與。如哈爾濱市政府設(shè)立網(wǎng)上人民建議征集，以此了解民意、集中民智，在公共政策制定中聽(tīng)取百姓意見(jiàn)和建議，哈爾濱的實(shí)踐取得了比較好的效果。但這種方式效果如何是要受到公民的素質(zhì)、理性程度等因素影響的。

由上述公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的社會(huì)環(huán)境，可以看出不同的社會(huì)參與方式對(duì)政策制定的有效性會(huì)具有不同程度的影響。

(三)平臺(tái)載體因素

大力發(fā)展電子政務(wù)、實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開(kāi)、保證公民知情權(quán)，是促進(jìn)和保證公民積極參與公共政策制定有效性的前提條件。政府信息公開(kāi)的程度和公眾獲取信息的途徑將會(huì)直接影響到公民參與政策制定的廣度和深度。從目前電子政務(wù)的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，信息公開(kāi)的程度還不盡如人意，主要存在以下問(wèn)題:一是對(duì)電子政務(wù)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。有些人錯(cuò)誤地認(rèn)為電子政務(wù)就是網(wǎng)上電子公告牌，政府將一些政策、法規(guī)公示到網(wǎng)絡(luò)上就是電子政務(wù)的應(yīng)用了;還有些人錯(cuò)誤地以為電子政務(wù)的實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是應(yīng)付上級(jí)，他們只注重表面上的工作而根本不去研究行政工作自身的特點(diǎn)，不但浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力而且使電子政務(wù)建設(shè)工作成為下級(jí)糊弄上級(jí)的一種形式主義;更有甚者錯(cuò)誤地以為電子政務(wù)是政府日常業(yè)務(wù)流程中的非主流業(yè)務(wù)，僅僅是傳統(tǒng)管理的補(bǔ)充。這些錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致了電子政務(wù)的發(fā)展緩慢，信息公開(kāi)的質(zhì)量不高，深度不夠。二是未掌握基礎(chǔ)設(shè)施核心技術(shù)。電子政務(wù)的發(fā)展必須依靠網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和計(jì)算機(jī)技術(shù)，目前我國(guó)電子政務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中所使用的很多重要的軟硬件設(shè)施還基本依靠進(jìn)口，由于技術(shù)原因無(wú)法獲取其完整的核心技術(shù)和相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)。這些因素制約了電子政務(wù)未來(lái)的發(fā)展空間，也給電子政務(wù)中所使用的數(shù)據(jù)埋下安全隱患。三是缺少宏觀規(guī)劃。我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)工作起步較晚，基本是在摸著石頭過(guò)河，還沒(méi)有探索出一條適合我國(guó)實(shí)際情況的宏觀發(fā)展規(guī)劃和目的明確的發(fā)展目標(biāo)，傳統(tǒng)政府的權(quán)利分割管理體制與電子政務(wù)陽(yáng)光透明、互動(dòng)式的管理模式嚴(yán)重沖突，造成各級(jí)地方政府和部門(mén)在應(yīng)用電子政務(wù)過(guò)程中信息公開(kāi)度不夠。四是電子政務(wù)人才缺乏。儲(chǔ)備有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論知識(shí)的高級(jí)人才是電子政務(wù)能夠順利實(shí)施的前提和保障，遺憾的是我國(guó)大量缺乏這樣既懂技術(shù)又懂管理的電子政務(wù)人才。目前電子政務(wù)的從業(yè)人員相當(dāng)一部分是來(lái)自網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人員，受到所學(xué)專業(yè)的限制，他們?nèi)狈?duì)政府業(yè)務(wù)管理和政務(wù)流程相關(guān)知識(shí)的了解，從而使電子政務(wù)中信息公開(kāi)的廣度和深度受到嚴(yán)重影響。

上述原因造成了電子政務(wù)中信息公開(kāi)度的不廣、不深，為解決上述問(wèn)題我國(guó)政府出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，條例中明確規(guī)定了政府信息公開(kāi)的范圍、信息內(nèi)容、信息公開(kāi)的方式和程序、對(duì)政府信息公開(kāi)工作的監(jiān)督和保障等內(nèi)容。然而在實(shí)際工作中，很多地方政府并沒(méi)有認(rèn)真落實(shí)《信息公開(kāi)條例》的相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)公開(kāi)各種政務(wù)信息;還有些地方只是單純地追求政府網(wǎng)站的規(guī)模和數(shù)量，很多網(wǎng)站上的信息內(nèi)容過(guò)于陳舊，不能及時(shí)更新。政府網(wǎng)站的服務(wù)功能弱，網(wǎng)上辦理政務(wù)工作的含量少，政務(wù)公開(kāi)的實(shí)踐結(jié)果并沒(méi)有讓廣大公眾真正滿意。因此，各級(jí)政府要保障公民的知情權(quán)，增加政策信息對(duì)公民開(kāi)放的程度，不斷推進(jìn)電子民主，真正實(shí)現(xiàn)政府和公眾的良性互動(dòng)以及信息的雙向交流，了解民情民意，進(jìn)一步方便公民對(duì)參與政策的制定，實(shí)現(xiàn)公民的有序參與。

(四)保障因素

從我國(guó)公民參與公共政策制定的現(xiàn)實(shí)看，盡管在法律上對(duì)公民的參與權(quán)有明確的規(guī)定，但目前公民參與政策制定的制度化程度還比較低。公民政策參與的制度資源匱乏，有關(guān)公民參與政策制定的范圍、程序、途徑、公民參與權(quán)受到侵犯的補(bǔ)救措施等等都還沒(méi)有法律上的規(guī)定，更不用說(shuō)有關(guān)公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的制度化程度了。同時(shí)，網(wǎng)絡(luò)規(guī)范化程度低，我國(guó)對(duì)互聯(lián)網(wǎng)管理的規(guī)范化程度較低，在管理上還存在著許多漏洞，這些也對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與的有效性造成不同程度的影響。

除上述因素外，隨著社會(huì)的發(fā)展，公共事務(wù)日益復(fù)雜，無(wú)形中加大了政策制定的難度。公共政策制定越來(lái)越復(fù)雜和專業(yè)，需要考慮的因素也更加廣泛和全面，因此對(duì)于參與者的能力素質(zhì)要求也越來(lái)越高，必然會(huì)導(dǎo)致公民的個(gè)體參與能力和參與政策制定的要求之間的差距和矛盾，影響公民參與的效果。

二、保障公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定有效性的對(duì)策建議

不可否認(rèn)，公民網(wǎng)絡(luò)參與已經(jīng)成為公共決策民主化、科學(xué)化的重要推動(dòng)力量，筆者建議從以下幾個(gè)方面來(lái)進(jìn)一步保障公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的有效性。

(一)提高公民素質(zhì)，培育成熟的網(wǎng)絡(luò)參與主體

要提高公民參與意識(shí)。公民要轉(zhuǎn)變觀念，學(xué)會(huì)通過(guò)合理合法的途徑表達(dá)對(duì)自身利益，提高參與政策制定的積極性和有效性。

任何一個(gè)公民，要作為成熟的網(wǎng)絡(luò)參與主體，必須要有積極的心態(tài)、理性的思維，要遵守社會(huì)行為規(guī)范，只有這樣，他在網(wǎng)絡(luò)參與政府政策制定過(guò)程中才會(huì)發(fā)揮積極的作用。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，我們每個(gè)人都是網(wǎng)絡(luò)道德的責(zé)任主體，應(yīng)該注意自己的言論，要避免自己的網(wǎng)絡(luò)行為產(chǎn)生不良的社會(huì)影響。因此，每個(gè)公民都應(yīng)該不斷地提高自身素質(zhì)，特別是道德素質(zhì)，樹(shù)立網(wǎng)絡(luò)道德意識(shí)。從大的方面講，我們整個(gè)社會(huì)也應(yīng)該有一種理性、平和的社會(huì)心態(tài)，能客觀地、公正地對(duì)歷史負(fù)責(zé)，對(duì)人民負(fù)責(zé)。

(二)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，促進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)參與方式的有機(jī)結(jié)合

無(wú)論是網(wǎng)民的自由參與，還是媒體的助推參與以及政府主導(dǎo)下的公民參與，這些公民網(wǎng)絡(luò)參與的方式都有各自不同的優(yōu)勢(shì)和不足。網(wǎng)絡(luò)參與本身就是一把雙刃劍，如何發(fā)揮其正能量，盡量避免和消除網(wǎng)絡(luò)的負(fù)面效應(yīng)，遼寧省在這方面進(jìn)行了有效的探索。2010年5月25日，遼寧省委、省政府通過(guò)遼寧的“民心網(wǎng)”發(fā)布《寄語(yǔ)》，動(dòng)員全省民眾參與建言“十二五”活動(dòng)。此次活動(dòng)歷時(shí)近半年，無(wú)論從規(guī)模還是從效果上看，公民參與都是前所未有的?；顒?dòng)中所吸納的建議充實(shí)和完善了遼寧“十二五”規(guī)劃，其中，有一些具有戰(zhàn)略意義的相關(guān)建議被正式寫(xiě)進(jìn)了“遼寧省委關(guān)于‘十二五’規(guī)劃的建議”報(bào)告。遼寧省的這次實(shí)踐實(shí)際上是把網(wǎng)民、媒體、政府有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在很大程度上講，遼寧此次的公民網(wǎng)絡(luò)參與是由政府直接主導(dǎo)的，這充分表明了政府的有效引導(dǎo)，能促使公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的過(guò)程的高效有序。因此，有序的公民網(wǎng)絡(luò)參與需要政府的不斷引導(dǎo)。

(三)加快發(fā)展電子政務(wù)，加大政務(wù)信息的開(kāi)放程度，提供公民網(wǎng)絡(luò)參與的有效途徑

各級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身門(mén)戶網(wǎng)站的建設(shè)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)及時(shí)地收集和發(fā)布信息。比如，政府可以設(shè)立政策問(wèn)題，通過(guò)互動(dòng)來(lái)引導(dǎo)公眾網(wǎng)絡(luò)輿論的理性化;相關(guān)政府部門(mén)的官員也可以進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)媒體訪談，及時(shí)與公眾溝通，對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行解答。通過(guò)這些方式有效地防止網(wǎng)絡(luò)輿論被虛假信息引導(dǎo)，防止公眾的非理性思維，引導(dǎo)公民有序、理性地參與公共政策制定。公眾也可以通過(guò)政府網(wǎng)站進(jìn)行有關(guān)信息的查詢，從而真正實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的交流和互動(dòng)。只有這樣，政府才能了解民眾的意愿，并能根據(jù)民眾的反應(yīng)來(lái)制定公共政策，預(yù)測(cè)和評(píng)估政策實(shí)施的可行性，避免政策制定失誤;同時(shí)，在政策問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，及時(shí)修正或終止，進(jìn)一步提高公共政策的質(zhì)量。要做到這些，也需要我們盡快建立一整套的法律、法規(guī)保障體系，用法律、法規(guī)來(lái)規(guī)范政府的政務(wù)公開(kāi)行為。

(四)公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的法律保障

建立必要的法律制度，使公民參與公共政策制定經(jīng)?；?、規(guī)范化、程序化、制度化，公民參與公共政策制定能夠有法可依。

一是要為公民參與公共政策制定的范圍。這里當(dāng)然也包括公民網(wǎng)絡(luò)參與政策的范圍。為公民參與公共政策制定的范圍確立法律依據(jù)是切實(shí)保障公民參與權(quán)利的一項(xiàng)重要措施。如果沒(méi)有法律法規(guī)給予公民參與范圍以具體規(guī)定，公民參與機(jī)制即使建立，往往也只能是一種象征意義上的參與，并不能形成真正意義上的公民參與［2］。所以，法律在賦予公民參與權(quán)利的同時(shí)，還要合理地界定公民參與政策制定的范圍。

二是對(duì)公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定的方式和程序進(jìn)行法律確認(rèn)和必要的規(guī)范。比如公民網(wǎng)絡(luò)參與政策制定操作程序上的一些具體實(shí)施辦法，包括參與的程序、方法、途徑、參與權(quán)受到侵犯后的補(bǔ)救方法等等，增強(qiáng)公眾網(wǎng)絡(luò)參與的可操作性。

［1］第31 次中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB/OL］.中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心，http://www.cnnic.net.cn/2013/02/24.

［2］溫淑春.轉(zhuǎn)型期公民參與公共政策制定的機(jī)制探討［J］.前沿，2009，(9).