任遠(yuǎn)增，鈕菊生，b

（蘇州大學(xué) a.中國(guó)特色城鎮(zhèn)化研究中心；b.政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215123）

一、城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理現(xiàn)狀

要正視城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理的問(wèn)題，首先要從它的現(xiàn)狀表征著手。一些地區(qū)開(kāi)展了生態(tài)村、生態(tài)鄉(xiāng)、生態(tài)縣和生態(tài)市的建設(shè)，積累了經(jīng)驗(yàn)，取得了一定成績(jī)。通過(guò)生態(tài)城市和生態(tài)農(nóng)村建設(shè)的有益嘗試，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)治理提供經(jīng)驗(yàn)。

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理的兩個(gè)階段和成就

1.突擊式治理階段——局部重點(diǎn)的專項(xiàng)整治

城鄉(xiāng)結(jié)合部由于其地理位置的特殊性，在受到環(huán)境影響時(shí)通常是承接性的。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于遠(yuǎn)離市區(qū)，土地租金較為便宜，又由于生活成本較低，匯聚了大量的流動(dòng)人口，企業(yè)需要控制成本，流動(dòng)人口需要工作，兩者結(jié)合導(dǎo)致更多的企業(yè)搬離市區(qū)，而選址城鄉(xiāng)結(jié)合部。以蘇州市區(qū)為例，目前有六個(gè)區(qū)，大致以內(nèi)環(huán)高架為界：環(huán)線以內(nèi)是姑蘇區(qū)，環(huán)線東是工業(yè)園區(qū)，環(huán)線以西是高新區(qū)（虎丘區(qū)），環(huán)線以南是吳中區(qū)和吳江區(qū)，環(huán)線以北是相城區(qū)。傳統(tǒng)意義上的市區(qū)即城區(qū)為環(huán)線內(nèi)的姑蘇區(qū)，其他五個(gè)區(qū)集中了蘇州市90%的企業(yè)，也即蘇州現(xiàn)有的企業(yè)90%都分布在城鄉(xiāng)結(jié)合部。

近年來(lái)蘇州的生態(tài)治理主要圍繞專項(xiàng)行動(dòng)展開(kāi)?！敖刂?012年6月30日，全市環(huán)保部門(mén)完成了全部722家核技術(shù)利用單位及23家廢舊金屬回收熔煉企業(yè)的檢查工作，檢查完成率100%，并按照要求將檢查信息錄入國(guó)家核技術(shù)利用輻射安全監(jiān)管系統(tǒng)?！盵1]此次專項(xiàng)行動(dòng)時(shí)間緊、任務(wù)重、標(biāo)準(zhǔn)高，蘇州市組織有力、保障到位、底數(shù)清楚，高質(zhì)量地完成了所有檢查任務(wù)。

蘇州高新區(qū)作為一個(gè)工業(yè)集中區(qū)也展開(kāi)相關(guān)行動(dòng)，開(kāi)展工業(yè)廢氣專項(xiàng)整治行動(dòng)實(shí)施方案。對(duì)工藝、設(shè)備和生產(chǎn)能力落后的企業(yè)，依法取締關(guān)閉。對(duì)未經(jīng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)審批、未經(jīng)驗(yàn)收或驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目，依法責(zé)令停產(chǎn)、停建。對(duì)廢氣投訴較多、廢氣治理設(shè)施不正常運(yùn)行、效果不能達(dá)到要求的企業(yè)，責(zé)令限期整改并達(dá)到要求。區(qū)組織召開(kāi)環(huán)保專項(xiàng)行動(dòng)工作會(huì)議，對(duì)水源地整治、嚴(yán)管“兩高一資”行業(yè)、重點(diǎn)流域水污染防治、餐飲業(yè)污染整治和突出的環(huán)境問(wèn)題等進(jìn)行了全面部署；對(duì)影響較大的環(huán)境違法問(wèn)題進(jìn)行了掛牌督辦；對(duì)各責(zé)任單位目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行了分解細(xì)化；對(duì)如何加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善工作機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督檢查提出了明確要求。[2]

2.固定式治理階段——治理范圍指標(biāo)的固定化

經(jīng)過(guò)這些年的專項(xiàng)行動(dòng)，城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)治理取得了一些顯著的成果。但是之前的專項(xiàng)行動(dòng)是突擊性的，標(biāo)的物非常明確，行動(dòng)持續(xù)的時(shí)間也長(zhǎng)短不一，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看問(wèn)題具有反復(fù)性，成果具有不可持續(xù)性，必然要過(guò)渡到下一個(gè)階段即治理指標(biāo)固定化。目前主要從這幾個(gè)方面進(jìn)行固定：對(duì)固體廢物污染進(jìn)行防治；以危險(xiǎn)廢物規(guī)范化管理為抓手，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)危險(xiǎn)廢物監(jiān)管力度；對(duì)醫(yī)療廢物、危險(xiǎn)廢物產(chǎn)生、處置單位，對(duì)電子廢物拆解利用單位，對(duì)城鎮(zhèn)污水處理廠，以及多晶硅生產(chǎn)等企業(yè)組織了多項(xiàng)專項(xiàng)執(zhí)法，并成為常態(tài)。

蘇州市根據(jù)原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局第35號(hào)令《環(huán)境信息公開(kāi)辦法（試行）》與《江蘇省企業(yè)環(huán)境行為信息公開(kāi)化制度實(shí)施辦法（暫行）》的規(guī)定，按照《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)企業(yè)環(huán)境行為信息評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》，蘇州市環(huán)保局對(duì)蘇州市區(qū)921家企業(yè)2011年度的企業(yè)環(huán)境行為進(jìn)行了評(píng)價(jià)。在參評(píng)企業(yè)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果確認(rèn)后，將評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)公告，由社會(huì)各界參與監(jiān)督和幫助企業(yè)不斷改進(jìn)環(huán)境行為。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理存在的問(wèn)題

雖然城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)問(wèn)題已經(jīng)引起人們的關(guān)注，其治理已取得一定的成效，但是問(wèn)題還是客觀存在的。

1.污染邊緣化——人為風(fēng)險(xiǎn)加劇

杜思韋特說(shuō)：“我們?cè)诠I(yè)革命時(shí)期經(jīng)歷的無(wú)限制增長(zhǎng)依賴于不斷增加的化石燃料消耗。除非采取措施使人類(lèi)社會(huì)擺脫掉這一經(jīng)濟(jì)病癥，否則，隨著惡性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)消耗掉剩余的石油，它就會(huì)像是癌癥一樣毀掉自身及其寄主。全球變暖將會(huì)變得更加嚴(yán)峻并且極具破壞性，而且我們自身的生存斗爭(zhēng)也會(huì)變得更加絕望和有害?！盵3]我們的城鄉(xiāng)結(jié)合部正在走西方以前的老路，這將給我們帶來(lái)一種咎由自取的災(zāi)害，更多的風(fēng)險(xiǎn)不是來(lái)自于自然而是人類(lèi)自身。

廢氣的排放對(duì)空氣質(zhì)量構(gòu)成很大的損害，蘇州的很多能源化工企業(yè)都集中在城鄉(xiāng)結(jié)合部，其排放的廢氣的主要構(gòu)成成分是氮氧化物、二氧化硫和煙塵，遇光、濕或熱可產(chǎn)生二氧化氮,主要損害深部呼吸道。交通引致的廢氣排放也是問(wèn)題，眾多的私家車(chē)在行駛的過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生廢氣排放，而私家汽車(chē)保有量持續(xù)增加。蘇州市2011年末擁有機(jī)動(dòng)車(chē)223.46萬(wàn)輛，其中汽車(chē)150.62萬(wàn)輛，分別比上年增長(zhǎng)9.2%和20.5%；私家汽車(chē)保有量達(dá)到119.87萬(wàn)輛，比上年增長(zhǎng)22.4%。

廢水的排放主要由工業(yè)廢水和生活廢水組成。對(duì)工業(yè)廢水的監(jiān)測(cè)主要以總磷、生化需氧量、氨氮、PH值、化學(xué)需氮量和懸浮物的排放為指標(biāo)。從污染源監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來(lái)看，大部分的廢水排放都是合格的，但是部分指標(biāo)距離排放上限非常接近，極容易造成污染。城鄉(xiāng)結(jié)合部集聚了大量的企業(yè)和人口，其中不乏化工類(lèi)、電子類(lèi)等“污染大戶”，對(duì)水的需求基數(shù)較大，但利用效率并不理想，而廢水如果沒(méi)有得到適當(dāng)?shù)奶幚肀貙⒃斐啥挝廴尽?/p>

2.規(guī)劃滯后——土地利用失當(dāng)

工業(yè)用地存在供應(yīng)總量大、布局不合理、集約型差、環(huán)境負(fù)外部性大等特點(diǎn)，基于其調(diào)整的困難性，給后續(xù)的生態(tài)治理帶來(lái)很大的困擾。

（1）不同類(lèi)型工業(yè)企業(yè)用地之間的矛盾

現(xiàn)有的比較流行的模式是以企業(yè)分類(lèi)為依據(jù)進(jìn)行集中建設(shè)，這種建設(shè)模式的優(yōu)點(diǎn)是便于形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，對(duì)產(chǎn)業(yè)的集體更新?lián)Q代提供動(dòng)力。較為明顯的缺點(diǎn)是容易使負(fù)面影響諸如生態(tài)治理問(wèn)題集聚。

以蘇州市唯亭鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有工業(yè)用地8.75平方公里，占現(xiàn)有建設(shè)用地的36.87%，分為東、中、西三個(gè)片區(qū)，工業(yè)企業(yè)分布較為集中。唯亭集中了眾多的企業(yè)，主要為電子類(lèi)、紡織類(lèi)和制造類(lèi)，其中電子類(lèi)企業(yè)居多，這類(lèi)企業(yè)對(duì)土地的需求大，但是利用率低。

從唯亭工業(yè)門(mén)類(lèi)現(xiàn)狀分析來(lái)看，企業(yè)主要分布在312國(guó)道周?chē)?，但是呈散狀分布，有些甚至呈零星分布，不利于形成集聚效?yīng)，對(duì)土地的利用也未達(dá)到最佳狀態(tài)。

（2）舊有的規(guī)劃格局不合理引致的問(wèn)題

位于蘇州城鄉(xiāng)結(jié)合部地帶的陽(yáng)澄湖總水面約18萬(wàn)畝，跨相城區(qū)、工業(yè)園區(qū)、昆山市和常熟市等區(qū)城。之前陽(yáng)澄湖及周邊的土地利用非常不當(dāng)，給陽(yáng)澄湖帶來(lái)了沉重的養(yǎng)殖負(fù)擔(dān)，并被賦予了太多的商業(yè)功能。缺乏規(guī)劃帶來(lái)的后果之一就是嚴(yán)重的污染。在太湖藍(lán)藻污染爆發(fā)后，蘇州將陽(yáng)澄湖作為備用水源地，在之前整治的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采取相關(guān)措施進(jìn)行管理。

從現(xiàn)有的工業(yè)用地規(guī)劃中可看出，還是有極少數(shù)的企業(yè)建在上述區(qū)域中，工業(yè)用地的影響廣、治理成本高，且決策的制度慣性較大給后續(xù)的跟進(jìn)治理增加了難度。有學(xué)者從工業(yè)用地規(guī)劃的角度認(rèn)為唯亭鎮(zhèn)目前的規(guī)劃改善空間大，約一半的工業(yè)用地改造需求較大，主要集中在唯亭西側(cè)城際站點(diǎn)周邊和滬寧高速以北區(qū)域，區(qū)域中部的部分工業(yè)用地也有較大的改造需求，東邊靠近物流園區(qū)的工業(yè)用地規(guī)劃比較完善，短期內(nèi)改造需求較小。①黃偉《工業(yè)用地評(píng)價(jià)及整治規(guī)劃研究：以蘇州工業(yè)園區(qū)唯亭鎮(zhèn)為例》，《城市規(guī)劃和科學(xué)發(fā)展——2009中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文集》第27頁(yè)。這些舊有規(guī)劃格局本身的弊端正逐漸制約著該地區(qū)的生態(tài)治理。

3.群體失聲——居民環(huán)保意識(shí)淡漠

一個(gè)城市的發(fā)展離不開(kāi)外來(lái)人才的幫助，城市發(fā)展的動(dòng)力來(lái)源既有內(nèi)部的也有外部的。如果發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)業(yè)需求的客觀條件在城市中不能很好地得到滿足，必然在地理位置上會(huì)向城鄉(xiāng)結(jié)合部轉(zhuǎn)移。外來(lái)人口的相對(duì)集聚并不必然引致惡性生態(tài)循環(huán)，但是人口基數(shù)的絕對(duì)增加對(duì)生態(tài)的影響是毋庸置疑的。

以蘇州市為例，2010年年末戶籍總?cè)丝跒?37.66萬(wàn)人，年末常住人口為1 046.85萬(wàn)，外來(lái)流動(dòng)人口有409.19萬(wàn)。②數(shù)據(jù)來(lái)源：2010年蘇州統(tǒng)計(jì)年鑒。如此大量的外來(lái)人口齊聚蘇城必將給其帶來(lái)社會(huì)的快速發(fā)展。2011年，通信設(shè)備和計(jì)算機(jī)及其他電子設(shè)備制造業(yè)、黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、電氣機(jī)械及器材制造業(yè)、紡織業(yè)、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)、通用設(shè)備制造業(yè)六大行業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值19 274億元，比上年增長(zhǎng)17.9%。制造業(yè)新興產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)總產(chǎn)值10 758億元，比上年增長(zhǎng)24.7%，占全市規(guī)模以上工業(yè)的比重達(dá)38.1%。③數(shù)據(jù)來(lái)源：《2011年蘇州市國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http：//www.sztjj.gov.cn/Info_Detail.asp?id=19543。但是在看到取得顯著經(jīng)濟(jì)成就的同時(shí)，也要看到生態(tài)問(wèn)題帶來(lái)的切膚之痛，最可怕的莫過(guò)于居民環(huán)保意識(shí)的泯滅和淡漠。

二、城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理存在問(wèn)題的原因

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為矛盾的聚焦地，其生態(tài)治理呈現(xiàn)的問(wèn)題多樣化，導(dǎo)致這些問(wèn)題的原因既有全國(guó)共同面臨的轉(zhuǎn)折時(shí)期的特殊性，又有治理主體職責(zé)缺失、利益異化、工具應(yīng)用欠缺及資本匱乏等因素。

（一）城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理主體的職責(zé)缺失

城鄉(xiāng)結(jié)合部作為一塊“共有地”，政府進(jìn)行職能的行使是眾望所歸。但在當(dāng)前的生態(tài)治理當(dāng)中，出現(xiàn)的主要問(wèn)題是職責(zé)缺失，體現(xiàn)為主體缺位、責(zé)任義務(wù)錯(cuò)位，給生態(tài)治理蒙上了迷霧，使之后續(xù)的發(fā)展缺乏引導(dǎo)。

其一，二元體制梗阻導(dǎo)致城鄉(xiāng)治理職能主體缺位。目前的城鄉(xiāng)“二元”體制把管理的范圍劃定得過(guò)于死板，農(nóng)村的建設(shè)未納入城市建設(shè)。在城鄉(xiāng)分治的管理模式下，無(wú)論是由街道辦事處還是由鄉(xiāng)村組織來(lái)承擔(dān)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的治理責(zé)任，都意味著要支付額外的管理成本。這部分成本和收益的主體分離性直接導(dǎo)致了沒(méi)有人愿意對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部進(jìn)行治理?！皞€(gè)人理性策略導(dǎo)致集體的非理性結(jié)果的反論，似乎向理性能夠獲得理性結(jié)果這一基本信條發(fā)起了挑戰(zhàn)?！盵4]在治理過(guò)程中，各部門(mén)之間又有博弈，對(duì)于占有優(yōu)先選擇權(quán)的部門(mén)而言，理性及自利性可能使其作出與其職能不符的決策，拈輕怕重。

其二，治理權(quán)限劃分失當(dāng)引致權(quán)力與責(zé)任的錯(cuò)位。生態(tài)治理應(yīng)屬于政府提供服務(wù)的一部分，在提供服務(wù)的過(guò)程中，究竟采用什么方式對(duì)受眾而言是不一樣的。目前治理中一個(gè)很大的問(wèn)題是，中央和地方在生態(tài)治理方面是脫節(jié)的，中央大多負(fù)責(zé)意識(shí)層面的宣傳，強(qiáng)調(diào)生態(tài)治理的重要性，而作為一線實(shí)踐主體的地方卻由于各種各樣的原因?qū)е路e極性大打折扣，甚至走向治理的對(duì)立面，使得中央一系列的關(guān)于生態(tài)治理的舉措在實(shí)際執(zhí)行遇到架空的尷尬情形。

（二）城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理行為的利益異化

利益是觸發(fā)人們行為機(jī)制的源頭因素，在進(jìn)行生態(tài)治理時(shí)也是如此，在生態(tài)治理中產(chǎn)生的利益糾葛會(huì)讓行為主體作出截然不同的決策。

1.利益團(tuán)體的自利性導(dǎo)致狹隘利益擴(kuò)張沖動(dòng)

在城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)治理中，政府對(duì)生態(tài)治理作出相關(guān)的規(guī)定，但是政府作為游戲的參與者同時(shí)又扮演裁判員的角色，本身就欠妥。

企業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，不僅是經(jīng)濟(jì)的推手，同時(shí)也是生態(tài)問(wèn)題的主要制造者，企業(yè)自身的利益是其行為的最高指導(dǎo)。第三方組織在中國(guó)當(dāng)前的行政體制下并無(wú)太多的發(fā)言權(quán)，但第三方組織并非毫無(wú)自身利益可言。史云貴認(rèn)為：“非政府組織不是沒(méi)有利益，如同其他利益集團(tuán)一樣，它們能夠長(zhǎng)期存在就是其最大的利益?！盵5]城鄉(xiāng)結(jié)合部的人口可分為三部分：本地農(nóng)民、外來(lái)流動(dòng)人口、農(nóng)轉(zhuǎn)居或轉(zhuǎn)工的城市居民。不管戶籍在何處，他們經(jīng)常活動(dòng)的區(qū)域都是在城鄉(xiāng)結(jié)合部。保護(hù)生態(tài)是對(duì)大家都有利的，但是因?yàn)椴煌膭?dòng)機(jī)聚集在此處，利益動(dòng)機(jī)和成本動(dòng)機(jī)在進(jìn)行均衡的時(shí)候，利益動(dòng)機(jī)總是能成為優(yōu)勢(shì)動(dòng)機(jī)。這直接導(dǎo)致各方公民表現(xiàn)出截然不同的行為。

2.利益認(rèn)知的差異性引發(fā)共榮利益構(gòu)建困境

共榮利益的構(gòu)建困境首先體現(xiàn)在魔咒突破的困境，即對(duì)利益認(rèn)知的魔咒，自利永遠(yuǎn)是第一路徑選擇。每個(gè)人的認(rèn)知不一樣，對(duì)于自己的付出及所得的收益和別人的付出收益進(jìn)行比較，就會(huì)有搭便車(chē)的傾向。

其次共榮利益的構(gòu)建困境還體現(xiàn)在狹隘利益對(duì)其制約上，狹隘利益和共榮利益的交融點(diǎn)非常小，狹隘利益總是會(huì)試圖破壞共榮利益的構(gòu)建，這種破壞可以是顯性的，也可以是隱蔽的。

共榮利益的構(gòu)建困境最關(guān)鍵的一點(diǎn)是構(gòu)建成本問(wèn)題?！懊恳粋€(gè)人都認(rèn)為他和一切公共事務(wù)有著利害關(guān)系；有權(quán)形成并表達(dá)自己的意見(jiàn)?！盵6]集中每個(gè)人的意見(jiàn)再進(jìn)行反復(fù)地討論以期達(dá)成共識(shí)是非常困難的，這也為共榮利益的構(gòu)建制造了障礙。

（三）城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理工具的應(yīng)用欠缺

生態(tài)治理要想持續(xù)平穩(wěn)地進(jìn)行，適當(dāng)、有效的政府生態(tài)治理工具搭配組合對(duì)于治理效果有事半功倍之效。但城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理中治理工具的應(yīng)用呈現(xiàn)缺乏之勢(shì)。

片面的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)價(jià)值被神化。城市在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、改造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，低端產(chǎn)業(yè)、高污染產(chǎn)業(yè)被轉(zhuǎn)移到城鄉(xiāng)結(jié)合部，城鄉(xiāng)結(jié)合部承接了城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由于該地域自身的人群結(jié)構(gòu)以及與城市的特殊關(guān)系，新興和低污染產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到限制，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，生態(tài)被置于次要位置。

另一方面，市場(chǎng)作用的發(fā)揮欠缺引致準(zhǔn)市場(chǎng)激勵(lì)不足。自然資源具有稀缺性和普惠性，現(xiàn)行的生態(tài)治理具有短期性、集中性等特點(diǎn)，難以形成持續(xù)穩(wěn)定的激勵(lì)機(jī)制，最適宜的辦法是引入市場(chǎng)機(jī)制。城鄉(xiāng)結(jié)合部具體執(zhí)行的治理政策還是自上而下的，并沒(méi)有體現(xiàn)出更多的特定性。不管是合同制還是其他的政府工具，都是依托市場(chǎng)這一介質(zhì)，將市場(chǎng)化因素引入公共部門(mén)的治理，完全可以根據(jù)城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體情況來(lái)選擇恰當(dāng)?shù)臏?zhǔn)市場(chǎng)激勵(lì)工具。

（四）城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理社會(huì)資本的構(gòu)建匱乏

一是治理機(jī)制失衡與引導(dǎo)欠缺導(dǎo)致公民參與不足。持久的生態(tài)治理框架應(yīng)是至少涵括政府、公民社會(huì)、市場(chǎng)三方，目前的生態(tài)治理與過(guò)去單方面的政府管制相比，已經(jīng)引入了公民參與的因素。但是這種參與最大的問(wèn)題在于它是低級(jí)的、被動(dòng)的。目前的生態(tài)治理過(guò)多地強(qiáng)調(diào)公民在治理過(guò)程中的義務(wù)和責(zé)任，而忽視了其在參與治理中應(yīng)享受的權(quán)利，這是一種不對(duì)稱的參與。強(qiáng)大的制度慣性阻滯了生態(tài)治理之路。需要關(guān)注的還有相關(guān)制度的疏通，城鄉(xiāng)結(jié)合部由于企業(yè)增多，環(huán)境容量越來(lái)越小，污染有加重的趨勢(shì)。

二是營(yíng)利組織的挑戰(zhàn)與法律缺失引致第三方組織失靈。在生態(tài)治理領(lǐng)域引進(jìn)第三方組織的參與是必要的，但是它面臨的一個(gè)巨大挑戰(zhàn)來(lái)自于營(yíng)利組織?！岸嘀貕毫κ沟梅菭I(yíng)利組織的軌道有偏離之前軌道的嫌疑，而這一點(diǎn)又引起了對(duì)其所享有的優(yōu)惠稅收和其他特權(quán)的質(zhì)疑?！盵7]法律缺失也是導(dǎo)致第三方組織在進(jìn)行生態(tài)治理時(shí)發(fā)生失靈現(xiàn)象的一個(gè)主要原因。中國(guó)正在給予非政府組織一些空間使其成長(zhǎng)，但是沒(méi)有完全脫離傳統(tǒng)行政組織發(fā)展的窠臼，甚至有復(fù)制的嫌疑，相關(guān)環(huán)境的構(gòu)建仍然欠缺，這與非政府組織本身的固有屬性是不匹配的，有可能損害非政府組織的最終成長(zhǎng)。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理的路徑

資源相互依存理論認(rèn)為，在生態(tài)治理中，人們必須相互依賴，生態(tài)治理是市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)、政府干預(yù)以及公民社會(huì)參與的有機(jī)結(jié)合，三者各有所長(zhǎng)，缺一不可。

（一）完善生態(tài)理念 確立政府生態(tài)治理價(jià)值觀和行為

政府在城鄉(xiāng)結(jié)合部生態(tài)治理中應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)型作用，政府需要不斷修正自身的行為來(lái)與其主導(dǎo)地位相匹配。

首先，觀念糾偏，確立生態(tài)發(fā)展觀。政府理應(yīng)代表公共利益，從城鄉(xiāng)結(jié)合部這一大范圍來(lái)看，公共利益不應(yīng)被人為地分割，演變成地方利益逃避生態(tài)困境的借口。同時(shí)政府在對(duì)待科技的態(tài)度上不應(yīng)曖昧不清、閃爍其詞。在城鄉(xiāng)結(jié)合部治理生態(tài)，要求政府必須糾正片面的發(fā)展觀、科技觀，治理區(qū)域生態(tài)危機(jī)更需要政府用生態(tài)理論指導(dǎo)發(fā)展，否則即使經(jīng)濟(jì)取得了快速發(fā)展，仍可能使整個(gè)區(qū)域進(jìn)入人類(lèi)無(wú)法生存的環(huán)境災(zāi)區(qū)。政府對(duì)公民的行為會(huì)作出道德約束，但自身作為決策的源頭，更應(yīng)首先糾正自身不正確的觀念，在生態(tài)發(fā)展觀的指導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)的發(fā)展雙贏。這對(duì)政府而言是挑戰(zhàn)、是博弈，更是一次測(cè)驗(yàn)。

其次，規(guī)劃先行，構(gòu)建生態(tài)型社區(qū)。規(guī)劃在管理流程圖中應(yīng)該而且必須是擺在第一位的，它是基于對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)的不確定性的一種謀劃，是進(jìn)行生態(tài)治理的先行者。規(guī)劃必須要以制度的形式存留下來(lái)，應(yīng)體現(xiàn)制度的持續(xù)性、穩(wěn)定性。針對(duì)蘇州多個(gè)工業(yè)區(qū)聚集這種情況，要做好工業(yè)與其他行業(yè)的用地規(guī)劃。據(jù)調(diào)查，蘇州企業(yè)的工業(yè)用地平均容積率為0.6，近一半的企業(yè)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度甚至不到0.3，而工業(yè)用地平均的建筑密度僅為45%，近一半的企業(yè)用地密度不足20%，空置現(xiàn)象嚴(yán)重。我們應(yīng)將工業(yè)用地劃分為保留、改造、功能置換、拆遷等，通過(guò)這些措施的分步進(jìn)行，確定與空間管制規(guī)劃中確定的禁建區(qū)沖突的工業(yè)用地為拆遷；對(duì)改造動(dòng)力較強(qiáng)、改造需求較大的工業(yè)用地片區(qū)進(jìn)行拆除；改造需求和動(dòng)力都較小的工業(yè)用地片區(qū)，可以考慮在短期內(nèi)保留、在長(zhǎng)期內(nèi)予以拆除；對(duì)于集中進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和升級(jí)的片區(qū)，在空間管制限建區(qū)以內(nèi)的，進(jìn)行有步驟地拆除，處于空間管制限建區(qū)以外的又有改造動(dòng)力和需求的工業(yè)用地片區(qū)，進(jìn)行改造或者功能置換，以提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

最后，多方融資，確保治理延續(xù)性。想要持續(xù)深入地推進(jìn)生態(tài)治理，必須建立穩(wěn)定的融資渠道。在分稅制下，要構(gòu)建公共財(cái)政來(lái)誘發(fā)制度性變遷，改變當(dāng)前這種地方政府投入動(dòng)力缺乏的機(jī)制。此外，要調(diào)整好城市與農(nóng)村及城鄉(xiāng)結(jié)合部的投資比例?？傮w的原則是中央加大支付轉(zhuǎn)移力度，中央適時(shí)制定環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額，所需資金按比例共同承擔(dān)。多元的投融資體系構(gòu)建，是對(duì)目前政府投資為主的“單一”投資格局的突破，僅靠政府的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，必須建立多元的市場(chǎng)化的投融資體制。要想改變政府單一的供給方式，市場(chǎng)必須參與環(huán)境產(chǎn)品的供給，可以通過(guò)過(guò)渡的方式實(shí)現(xiàn)環(huán)保設(shè)施企業(yè)化運(yùn)營(yíng)，將環(huán)保設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)與產(chǎn)權(quán)分離，政府投資擁有產(chǎn)權(quán)，環(huán)保公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)會(huì)得到優(yōu)質(zhì)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)，環(huán)保事業(yè)多元化的投資主體會(huì)逐步形成，進(jìn)一步社會(huì)化、企業(yè)化、市場(chǎng)化。

（二）優(yōu)化競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境 積極推進(jìn)生態(tài)治理產(chǎn)業(yè)化

可持續(xù)發(fā)展的理念強(qiáng)調(diào)發(fā)展和持續(xù)的不可割裂的關(guān)系，離開(kāi)了發(fā)展的社會(huì)沒(méi)有生存力，生態(tài)治理必然失去后續(xù)保證。

1.市場(chǎng)正面化，培育企業(yè)環(huán)境道德

目前我國(guó)的企業(yè)對(duì)于企業(yè)責(zé)任大多處于逃避和正面回應(yīng)階段，部分的企業(yè)還處于認(rèn)為社會(huì)責(zé)任是包袱的階段，對(duì)于企業(yè)的環(huán)境道德培育有很多的工作要做。

首先，就是理念的修正，增強(qiáng)企業(yè)環(huán)境責(zé)任意識(shí)，加強(qiáng)企業(yè)生態(tài)倫理教育的關(guān)鍵是要提高企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的生態(tài)倫理意識(shí)。

其次，可以通過(guò)市場(chǎng)手段進(jìn)行硬性約束，比如對(duì)產(chǎn)品實(shí)行綠色管制，把綠色認(rèn)證作為硬性檢查標(biāo)準(zhǔn)納入產(chǎn)品生產(chǎn)過(guò)程中。

再次，可以將企業(yè)社會(huì)責(zé)任這樣的考評(píng)指數(shù)制度化，設(shè)置反面測(cè)評(píng)，對(duì)社會(huì)責(zé)任表現(xiàn)較差的企業(yè)進(jìn)行通報(bào)，聯(lián)合市場(chǎng)的力量進(jìn)行抵制。

2.治理產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)企業(yè)環(huán)境行為

要想控制生產(chǎn)過(guò)程中的污染，要對(duì)原材料、加工工藝和技術(shù)進(jìn)行全面地評(píng)估和統(tǒng)籌，對(duì)危險(xiǎn)系數(shù)進(jìn)行評(píng)估和預(yù)測(cè)，盡量將危害降到最小。

江蘇省產(chǎn)業(yè)構(gòu)成的同質(zhì)性較高，在促進(jìn)其信息化發(fā)展的同時(shí)帶來(lái)了大量的電子垃圾。電子廢棄物處理中心遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足垃圾處理的需要。針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)治理，可以采用循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的工業(yè)園區(qū)模式。將企業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的物質(zhì)轉(zhuǎn)化為其他企業(yè)的資源，不僅能減輕企業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境的副作用，還能降低其他企業(yè)的生產(chǎn)成本。

3.工具適當(dāng)化，選準(zhǔn)市場(chǎng)激勵(lì)工具

在一定的區(qū)域內(nèi)比如城鄉(xiāng)結(jié)合部，各治理主體都有生態(tài)治理目標(biāo)，但動(dòng)力的大小、效率的高低取決于是否有可選擇性激勵(lì)。

在生態(tài)治理活動(dòng)中，生態(tài)服務(wù)屬于公共服務(wù)的范疇，可以讓具有完全民事行為能力的法人組織來(lái)參與生態(tài)治理的設(shè)施維護(hù)，將經(jīng)營(yíng)運(yùn)行機(jī)制市場(chǎng)化?？梢試L試打造市場(chǎng)化、職業(yè)化的環(huán)保企業(yè)，建立專項(xiàng)環(huán)保服務(wù)供給市場(chǎng)。環(huán)保企業(yè)的生存必須由市場(chǎng)主宰沉浮，相關(guān)的成本收益工具的使用和機(jī)制的建立必須擺在重要位置。

（三）鼓勵(lì)多元參與充分發(fā)揮社會(huì)資本作用

在堅(jiān)持共同利益消解分歧的情況下，合作是有可能實(shí)現(xiàn)的。

1.教育引導(dǎo)和信息支持廣泛吸引民眾融入

環(huán)境教育是培育環(huán)境人格的重要途徑，重視發(fā)揮傳統(tǒng)和新興媒介的宣傳導(dǎo)引作用，在基本的環(huán)境知識(shí)儲(chǔ)備更新上可以做得更好。政府相關(guān)職能部門(mén)不僅要及時(shí)向公眾公布環(huán)境信息，還要拓寬公布信息的渠道，讓更多的民眾了解信息。城鄉(xiāng)結(jié)合部由于居民成分比較復(fù)雜，在進(jìn)行信息公開(kāi)的過(guò)程中不要帶有偏向性，要肯定外來(lái)人口在生態(tài)治理中的積極貢獻(xiàn)，鼓勵(lì)其更多地參與生態(tài)治理。

公民的生態(tài)權(quán)利要想得到保障的基本條件是法律系統(tǒng)的存在和運(yùn)行，立法是需要走的第一步。首先應(yīng)當(dāng)盡快將生態(tài)環(huán)境權(quán)納入憲法，使其成為高位階的公民權(quán)利，并在根本大法中確立作為當(dāng)然治理主體的各級(jí)政府之間的職責(zé)職權(quán)，明確政府在生態(tài)治理和保障公民生態(tài)權(quán)力中的地位。其次，應(yīng)當(dāng)將《環(huán)境保護(hù)法》真正改造為我國(guó)的環(huán)境基本法，應(yīng)當(dāng)做到將寬泛的生態(tài)環(huán)境權(quán)力細(xì)節(jié)化，明確權(quán)力實(shí)施的具體條件和情境，將現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律具體化，為實(shí)際操作提供制度保障。

2.確立合法性保障第三方組織積極參與

首先應(yīng)就第三方組織存在的條件、步驟和規(guī)章作出具體的規(guī)定。然后再進(jìn)一步細(xì)化到具體的環(huán)保類(lèi)的公益組織。為了最大限度地促進(jìn)環(huán)保組織的發(fā)展，要對(duì)其登記和準(zhǔn)入條件進(jìn)行特殊處理，最大限度地推動(dòng)民間環(huán)保組織的力量。其次，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)基本法中明確規(guī)定公民有進(jìn)入或組建環(huán)境NGO的權(quán)力，在生態(tài)環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)，有權(quán)自主進(jìn)行環(huán)?；顒?dòng)。再次，政府對(duì)環(huán)境NGO的促進(jìn)要體現(xiàn)在其行政職責(zé)中，當(dāng)做一項(xiàng)義務(wù)來(lái)履行。

應(yīng)將生態(tài)治理當(dāng)做一個(gè)項(xiàng)目來(lái)做，第三方組織針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的生態(tài)問(wèn)題進(jìn)行相關(guān)的調(diào)研并得出結(jié)論，幫助邊緣社區(qū)向政府申請(qǐng)基礎(chǔ)設(shè)施和建設(shè)領(lǐng)域的許可和服務(wù)，降低交易成本，作為項(xiàng)目的參與者，本身應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使其承擔(dān)部分治理成本，將權(quán)力和責(zé)任結(jié)合起來(lái)，讓第三方組織充分發(fā)揮其在多方合作機(jī)制中的作用還需要保證其資金，治理資金可以由政府以授權(quán)和項(xiàng)目參與的方式外包出去，第三方組織對(duì)政府負(fù)責(zé)，承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，又能避免隸屬性。

[1]精心謀劃，科學(xué)組織，江蘇省蘇州市開(kāi)展核技術(shù)利用輻射安全綜合檢查專項(xiàng)行動(dòng)[EB/OL].（2012-08-19）[2013-02-15].http：//www.szhbj.gov.cn/hbj/InfoDetail/?InfoID=3244e2f3-5340-4e96-97cb-5c078e9d52b1&CategoryNum=006002.

[2]關(guān)于開(kāi)展工業(yè)廢氣專項(xiàng)整治行動(dòng)的通知[EB/OL].（2012-02-16）[2013-02-15].http：//www.sndhb.gov.cn/gzhd/zxxd/201202/t20120216_1818.html.

[3]前言[M]//杜思韋特 理查德.增長(zhǎng)的困惑.李斌，姜鋒，宮慶彬，譯.北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2008：2.

[4]奧斯特羅姆 埃莉諾.制度安排和公用地兩難處境[M]//奧斯特羅姆 V，菲尼 D，皮希特 H.制度分析與發(fā)展的反思——問(wèn)題與抉擇.王誠(chéng)，王燕坊，石枕，等，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，2001：86.

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