張樹俊

（中共泰州市委黨校，江蘇 泰州 225300）

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農”問題的根本途徑，也是縮小城鄉(xiāng)差距、協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展、實現基本現代化的重要舉措。實現城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，關鍵要做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展工作。黨的十八大報告指出：“要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮?！盵1]23要解決好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展問題，關鍵是要做好三方面工作：一是城市反哺農村；二是農村利用政策優(yōu)勢提升農業(yè)效益，促進農民致富；三是構建城鄉(xiāng)互動發(fā)展機制。這三個方面工作，緊密聯系，缺一不可。

一、加大城市反哺農村的力度

其一，強化城市輻射功能。城鄉(xiāng)一體化已經歷了單向的城鄉(xiāng)一體化和雙向的城鄉(xiāng)一體化兩個階段。起先是在工業(yè)化帶動下，使農村要素向城鎮(zhèn)集聚，從而拉大了農村與城市的差距；其后是由城鎮(zhèn)向農村擴散，實現雙向融合。不過，這是一個漫長的過程，要縮短這一過程僅靠市場調節(jié)還不夠，必須發(fā)揮政府的催動功能，促進城市要素向農村流動。一般來說，當城市化率低于50%時，應注重城市集聚發(fā)展；而當城市化率高于50%時，則應注重發(fā)揮城市的擴散功能，發(fā)揮城市對農村的輻射作用。①景云祥等 《強化擴散作用 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展——統(tǒng)籌泰州城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議》（調研報告），中共泰州市委黨?？蒲刑?，2012年11月。實際上，我國城市化水平已經超過50%，將近三成的農業(yè)戶籍人口已經居住在城鎮(zhèn)，所以應該從單向的城鄉(xiāng)一體化向雙向的城鄉(xiāng)一體化轉換，以加速農村經濟社會發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。[2]當然，雙向的城鄉(xiāng)一體化不是僅僅“以城帶鄉(xiāng)”這么簡單，它需要從城市與農村兩個方面做文章：一方面城市要增強輻射功能，比如城市的相關發(fā)展項目應向農村延伸或轉移，也可在考慮資源與環(huán)境因素的基礎上，形成城鄉(xiāng)一體的具有內在聯系的地域產業(yè)配置圈；另一方面農村要提高接受城市輻射的能力，比如農村要制定向城市招商引資的優(yōu)惠政策，根據本地資源的特點，選準與城市對接的項目，以便于城市產業(yè)的延伸和轉移。

其二，強化政府服務職能。就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來說，強化政府服務職能，重在強化對農村公共服務的職能。政府對農村服務的職能體現在許多方面，比如涉農信息服務、涉農項目會辦服務、政產學研協(xié)作服務、涉農人才培養(yǎng)服務、銀企合作融資服務等等。①景云祥等 《強化擴散作用 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展——統(tǒng)籌泰州城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議》（調研報告），中共泰州市委黨?？蒲刑帲?012年11月。目前應高度重視這幾個方面的服務，一是以項目推進服務農村建設，大力實施專項資助計劃。如就秸桿處理而言，政府可以用科技項目推進的辦法來促進秸稈還田或秸稈能源的綜合利用。二是要著力搞好面向農業(yè)現代化的技術服務，建立布點合理的專業(yè)技術站所，形成能覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的農業(yè)服務體系。三是著力打造面向農業(yè)現代化的金融服務平臺，促進金融機構業(yè)務向農村延伸，并完善涉農金融擔保制度，為農業(yè)經濟發(fā)展提供保證。目前農村的金融機構主要以農村信用社為主，遠不能適應農業(yè)農村發(fā)展的需要。為此，要進一步健全農村金融體系，引導各類商業(yè)銀行在農村設立金融網點，并鼓勵發(fā)展農村小額貸款公司、農民資金互助合作組織等適合農村特點和需要的新型金融組織。[3]

其三，在農村，農民創(chuàng)業(yè)的資金投入主要依靠貸款，然而現有的貸款渠道不夠暢通，如農村商業(yè)銀行貸款門檻太高，利率接近高利貸的利率。農民資金互助社這一形式雖然較好，但運作不規(guī)范，存在不確定因素。所以，政府應出臺相關管理辦法，著力調整城鄉(xiāng)發(fā)展財政支出結構。同時政府要建立起農村建設財政投入增長機制，比如要將農民技能培訓列入財政預算，并撥付專項資金。再比如，對一些只能以農業(yè)為主要經濟支柱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在給予更多的基本農田指標時，強化財政轉移支付制度，給予相應的生態(tài)補償轉移專項資金。但加大財政投入不能依靠一般的號召，一方面要有財力做保證，要堅決按照有關政策，將土地出讓收入、新增耕地占用稅、新增城市維護建設稅等用于“三農”事業(yè)，確保財政支農資金穩(wěn)定增長。另一方面必須有剛性制度作保證。在這方面，不少地區(qū)已經有過成功的探索。比如泰州市高港區(qū)人大通過決議，確保村干部報酬、村莊整治、社會管理創(chuàng)新的投入不低于政府上年財政一般預算收入的1%，收到了很好的效果。②同①。

二、加大強農、惠農、富農的政策力度

要促進農民收入持續(xù)較快增長，關鍵是要落實好強農、惠農、富農的相關政策?，F在各地發(fā)展還不平衡，以泰州為例，2011年泰州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為24 344元人民幣，農村居民人均純收入為11 046元人民幣，城鄉(xiāng)居民收入比為2.20：1,這與全國城鄉(xiāng)居民收入3.11：1的比率相較，還是處于低位的，但與世界上多數國家城鄉(xiāng)收入的1.5：1比率相比，又是比較高的。所以，今后我們應當更加注重農民增收。③同①。

一是通過發(fā)展現代農業(yè)提升效益。十八大報告明確指出：“加快發(fā)展現代農業(yè)，增強農業(yè)綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給。”[1]23現代農業(yè)是農村發(fā)展極為重要的基礎，也是提高農民收入的基本途徑。現代農業(yè)以規(guī)模經濟為基礎，為此要注重打造主導產業(yè)明確、產業(yè)發(fā)展良好、輻射帶動有力、功能布局合理、公共產品配套、生活設施齊全、城鄉(xiāng)面貌清新、農民安居樂業(yè)、城鄉(xiāng)一體發(fā)展的現代農業(yè)示范園，以園區(qū)帶動高效農業(yè)、設施農業(yè)、設計農業(yè)的發(fā)展。④同①。發(fā)展現代農業(yè)要創(chuàng)新土地流轉機制：一方面要通過制度創(chuàng)新吸引投資，將土地流轉給有投資能力的農業(yè)生產大戶和有金融機構支持的農業(yè)合作組織；另一方面要將農民原有分散的聯產承包地，通過流轉向專門從事農業(yè)生產的人集中，改變一家一塊田或一家?guī)讐K田的零散生產經營狀態(tài)。同時，在土地流轉過程中，要充分保證農民的利益，確保農民土地使用權在流轉過程中增加權益收入。

二是通過合作生產經營提升效益?，F代農業(yè)不僅強調規(guī)?；?、產業(yè)化、現代化生產，更重視一體化經營，只有一體化經營才能降低農民的生產風險，減少投資成本，提高經濟效益。要準確把握農業(yè)生產經營的市場化方向，大力開展農產品的品牌化建設，增強產品的市場優(yōu)勢。同時，合作生產經營也有利于解決目前農村勞動力存在的問題。就泰州市農業(yè)生產經營的現狀來看，目前存在兩大困境，一是“非農化”問題。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，全市70%以上的農村勞動力轉移到二、三產業(yè)。二是“弱質化”問題。全市90%以上的青壯年農村勞動力轉移就業(yè)。當下的農村，有的已變成了“空心村”，只剩下婦女、兒童、老人所謂“369部隊”，新生代農民紛紛外出打工而不愿種田，出現了大量拋荒或“望天收”的狀況。而推進合作化生產經營，則可以有效地解決這一問題。①邵國富等 《泰州市推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的政策建議》（調研報告），中共泰州市委黨校科研處，2012年11月。當然，推進農業(yè)生產經營合作化，必須重視培育現代職業(yè)農民，重視對農村龍頭企業(yè)領辦人、合作社負責人、種養(yǎng)大戶、農技人員、農村經紀人等進行輔導和培訓，提高生產經營能力，以形成一大批有文化、懂技術、會經營的現代農民。

三是通過農村工業(yè)帶動提升效益。無工不富，這早已成為人們的共識。因此農村要富裕，也應當走工業(yè)化發(fā)展道路。要大力實施以工促農戰(zhàn)略，通過各級各類工業(yè)園區(qū)建設，引進一批帶動性強、規(guī)模大的工業(yè)項目，從而以工業(yè)項目帶動農民就業(yè)增收。當然，發(fā)展農村工業(yè)，應主要以發(fā)展涉農工業(yè)為主，以發(fā)揮農村的資源優(yōu)勢。目前我國農產品加工值與農業(yè)產值之比為0.85：1，而發(fā)達國家為3：1。②景云祥等 《強化擴散作用 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展——統(tǒng)籌泰州城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議》（調研報告），中共泰州市委黨校科研處，2012年11月。為此，在項目安排中，要遵循資源與能力結合的原則，同時從稅費減免、資金支持、社會保障等方面給予政策傾斜。但是，由于地區(qū)資源不同、區(qū)位不同、環(huán)境不同，所以發(fā)展工業(yè)項目也要有所區(qū)別。比如沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以立足于現有的路網、港口、航道、站場等交通關鍵區(qū)域，發(fā)展道口經濟，發(fā)揮道口區(qū)域的集聚效應。根據各個規(guī)劃區(qū)域的發(fā)展現狀、優(yōu)勢產業(yè)及發(fā)展?jié)摿Φ龋纬砂鍓K特色優(yōu)勢。事實上，全國和全省不少新農村建設的先進地區(qū)，都已突破了資源這一瓶頸，如江陰華西村、常熟蔣巷村等，都走出了自己獨特的發(fā)展路徑。

四是通過構建新型農業(yè)經營體系提升效益。十八大報告強調，要堅持和完善農村基本經營制度，“發(fā)展多種形式規(guī)模經營，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經營體系”[1]23。新型農業(yè)經營體系建設包含的要素很多，目前應注重農業(yè)園區(qū)市場化組織體系建設，搞好交易中心、批發(fā)市場，借助市場力量構建活力迸發(fā)的內生發(fā)展組織機制。要大力鼓勵龍頭企業(yè)與農民建立緊密的利益聯結機制，構筑“種養(yǎng)加” “產供銷” “貿工農”一體化的生產經營發(fā)展格局。同時，要推進農村現代農資和商品流通市場體系建設，根據產業(yè)輻射距離和城鎮(zhèn)消費半徑，構建包括農家店、超市、農貿市場在內的零售市場體系以及田頭市場、產地市場、區(qū)域農產品市場批發(fā)體系。并暢通城鄉(xiāng)要素流動渠道，為城鄉(xiāng)經濟產業(yè)鏈的打造和延伸奠定基礎。此外，要充分發(fā)揮外包組織的功能，讓市場中的經營主體獲得專業(yè)服務。還可以通過國資與民間融資結合的方式建立股份集團公司，推進高效農業(yè)生產基地的建設，通過開發(fā)區(qū)來整合資源優(yōu)勢，從而提高產銷對接能力。③同②。

三、加快城鄉(xiāng)一體化的互動力度

十八大報告強調：“加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農、城鄉(xiāng)關系。”[1]24城鄉(xiāng)一體化不是一個單向關系，而是雙向互動關系，因為不管何時，城鄉(xiāng)之間的資源、資金的流動都是雙向的。所以要促進城鄉(xiāng)一體化，最關鍵的是要建立城鄉(xiāng)一體化的互動機制，促進城鄉(xiāng)要素雙向流動和公共資源均衡配置。

其一，構建城鄉(xiāng)布局鏈接機制。目前各地都先后進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局的調整，并對重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行重點打造，以發(fā)揮重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的輻射作用。但是，現在有些地方重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的打造，還存在“各自為戰(zhàn)”的現象，缺少“城”與“鎮(zhèn)”的有機連接。其實，從城鎮(zhèn)建設的個性要求來說，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)應該根據本地自然、文化資源及主導產業(yè)等因素，確定城鎮(zhèn)的主體功能與個性特色，并在此基礎上規(guī)劃特色城鎮(zhèn)的發(fā)展，避免千篇一律的趨同化現象。所以，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的打造也涉及一個“聚集”問題。比如，泰州沿江地帶的小城鎮(zhèn)，就應依托產業(yè)集聚，而不能僅僅依靠人口集聚。只有形成產業(yè)與人口集聚的良性互動，才能快速推進沿江地帶小城鎮(zhèn)的發(fā)展。④錢小平等 《增強結構調整的內生動力，促進城鄉(xiāng)一體更好更快發(fā)展——泰州市沿江區(qū)域統(tǒng)籌三農工作調查》（調硏報告），中共泰州市委黨校科研處，2012年11月。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設也不是孤立的，因為任何一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其在某一縣、某一市都是一顆重要“棋子”，它應該服從縣、市的整體布局，形成科學的城鄉(xiāng)發(fā)展體系。此外，在打造小城鎮(zhèn)的同時，要注意城鎮(zhèn)的下延建設，即要重視重點村的建設，以更好地發(fā)揮城鎮(zhèn)帶動農村的功能。重點村建設要與新農村建設結合起來，并充分考慮行政村與自然村之間的關系，以科學推進農民集中居住區(qū)建設。同時要按照現代農村社區(qū)建設的要求，進行新農村建設規(guī)劃，從而向小型“城市化”發(fā)展。農村集中居住點也要合理布局，比如泰州市姜堰鎮(zhèn)規(guī)劃了農民集中居住區(qū)5個，村莊居住點20個，解決了工業(yè)化過程中失地農民的住房問題，很受群眾歡迎。但邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)就很難像這樣來操作，所以不能搞一刀切。

其二，構建城鄉(xiāng)產業(yè)鏈接機制。城鄉(xiāng)一體化并不是“城鄉(xiāng)一樣化”，但又必須做到統(tǒng)籌化。統(tǒng)籌有一個要點，這就是通過統(tǒng)籌來實現“城”與“鄉(xiāng)”的鏈接，尤其是產業(yè)的鏈接。城鄉(xiāng)鏈接也不是孤立進行的，必須從“城”與“鄉(xiāng)”兩頭做起。就城市來說，需借助市場力量構建產業(yè)鏈，以形成農村內生發(fā)展機制和城鄉(xiāng)聯動發(fā)展機制。產業(yè)鏈條一端聯系農村，一端聯系城市。所以產業(yè)鏈的構建要在提高產業(yè)組織化程度基礎上實現城鄉(xiāng)產業(yè)鏈接，實現以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展。如從農業(yè)生產經營來說，城鄉(xiāng)產業(yè)的鏈接有“長短”之分，“長產業(yè)鏈”是“貿工農”一體化、“產加銷”一條龍的產業(yè)鏈；“短產業(yè)鏈”是農業(yè)產品直接對接市場的農貿相接的產業(yè)鏈，這樣可以提升對接市場的能力，使農民的原產品快速進入城市市場。①景云祥等 《強化擴散作用 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展——統(tǒng)籌泰州城鄉(xiāng)發(fā)展的對策建議》（調研報告），中共泰州市委黨?？蒲刑?，2012年11月。從涉農工業(yè)的發(fā)展來說，城市可通過發(fā)展涉農加工業(yè)來拉長產業(yè)鏈，對接農產品或農業(yè)加工產品。城市第三產業(yè)也應向農村延伸，以為更多的城市人在農村尋找到生存與發(fā)展的空間。所以城市在第三產業(yè)的發(fā)展布局上，應將農村與城市結合起來統(tǒng)籌安排。比如城市商務中心、現代物流產業(yè)集聚帶、水鄉(xiāng)生態(tài)旅游產業(yè)集聚帶、高端服務業(yè)集聚帶的布局，以及生產性服務業(yè)、消費性服務業(yè)等等，都應當做到城鄉(xiāng)一盤棋。

其三，構建城鄉(xiāng)人口互動機制。城市化的發(fā)展，必然會促進人口向城市或城鎮(zhèn)流動，呈現人口“內聚外遷”的現象，為此必須建立城鄉(xiāng)人口互動機制。就城鎮(zhèn)而言，要適度擴大中心鎮(zhèn)的管轄地域，形成中心鎮(zhèn)的人口規(guī)模集聚，以產生規(guī)模效應。同時要創(chuàng)新與人口轉移適配的彈性戶籍管理，合理引導農民向城鎮(zhèn)集聚、向城市轉移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可建立社會工作站，統(tǒng)籌計劃生育、民事調解、社會保障、綜合治安等工作，促進農村人口有序地向城市轉移。要放寬戶籍限制，減少戶口遷移限制條件，讓常年在城鎮(zhèn)就業(yè)并愿意和能夠在城鎮(zhèn)定居的農民轉為鎮(zhèn)民或市民。同時，逐步將進城務工農民納入本地各項社會管理中，促進進城居民住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務均等化。②同①。要加強遷入城鎮(zhèn)集中居住的社區(qū)管理，可運用“網格化”管理方法，大力培育社區(qū)服務性、公益性、互助性社會組織，把農村社區(qū)建成管理有序、服務完善、文明祥和的社會共同體，堅決消除“只建不管”的現象。

其四，構建城鄉(xiāng)生態(tài)互動機制。在生態(tài)建設問題上，人們首先想到的往往是城市，而忽視對農村的關注。實際上，我們不能只看到鄉(xiāng)村的“美麗”，而忽視農村在生態(tài)建設方面存在的問題。據調查，近年來農村環(huán)境污染問題日益嚴重，水污染、空氣污染、固體廢物污染等都有增無減，成為當前農民群眾反映最強烈的問題之一。要解決這一問題，關鍵是要形成城鄉(xiāng)一體化的投入與建設機制，即一方面要進行城鄉(xiāng)一體化的規(guī)劃設計與投入；另一方面要促進城鄉(xiāng)污水處理一體化，發(fā)展廢物回收處理及生活污水處理等項目。同時還要推進畜禽養(yǎng)殖污染防治和秸稈能源化利用等工作。此外，要堅持公益性、基本性、均等性、便利性的原則，建立城鄉(xiāng)公共服務互動機制；加速推進城鄉(xiāng)文化一體化建設；按照公平產公正的原則，建立新型農村養(yǎng)老保險體系；建立城鄉(xiāng)一體化的就業(yè)服務制度，以及城鄉(xiāng)一體化的教育救助體系等。無疑，要解決好這些問題，必須創(chuàng)新思維，科學規(guī)劃，全面落實，以真正使農村走上與城鎮(zhèn)一體發(fā)展的軌道。

[1]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[M].北京：人民出版社，2012.

[2]汝信，陸學藝，李培林.2012年中國社會形勢分析與預測[EB/OL].(2012-10-15)[2012-11-15].http://news.ciir.edu.cn/department/ldgxx/bulletin/.

[3]卿瑜，陸勇.以公共服務均等化促進城鄉(xiāng)一體化——嘉興市城鄉(xiāng)一體化建設中的政府責任分析[J].常州大學學報：社會科學版，2010，11（2）：39-42.

[4]肖娥芳，程靜.推進湖北城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略思考[J].孝感學院學報，2011，31（3）：85-88.