梁艷麗

（廣西師范學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，南寧 530001）

改革開放以來，社會組織作為一種國家體系之外的力量，對我國政府的行政改革起著極大的推動作用，積極地承擔(dān)著社會事務(wù)，參與社會管理和公共服務(wù)職責(zé)。但是由于社會組織在監(jiān)管體制、組織建設(shè)等方面存在缺陷，有些社會組織經(jīng)不住利益誘惑，致使社會組織使命扭曲，違背社會倫理道德，挑戰(zhàn)廣大公眾的道德底線，社會公信力面臨危機。作為非營利性的社會組織，自身的生存與發(fā)展以及組織社會使命的實現(xiàn)，有賴于公眾的信任支持。因此，對發(fā)展中的社會組織而言，社會公信力的動搖意味著更多的社會資源可能流失，從而影響社會組織健康有序發(fā)展。

一、公信力危機事件拷問社會組織公信力

社會組織，也稱“非營利組織”、“獨立部門”、“第三部門”、“非政府組織”。社會公信力是指社會對一個組織的認可及信任程度，它通過法律約束和自律規(guī)范來體現(xiàn)［1］。社會組織因其自身所特有的非營利性、公益性、志愿性、獨立性等優(yōu)勢，使公眾愿意把自身所擁有的資源讓渡出來，通過這一組織來經(jīng)營，以完成自己做慈善的愿望。社會組織承載著服務(wù)大眾的公益使命，擔(dān)負著社會公共責(zé)任，其行為必須對組織成員及社會公眾負責(zé)，從另一面折射出了公眾對社會組織的認可與信任，與此同時此種無形的公信力，也給組織維持運轉(zhuǎn)和發(fā)展帶來了源源不斷的資源。可見，公信力是社會組織賴以生存和發(fā)展的生命線。

20世紀70年代末80年代初，在新公共管理運動浪潮的推動下，我國的民間組織和社會團體得到了迅速發(fā)展，作為第三部門的社會組織承擔(dān)了許多政府、市場之外的公共服務(wù)。長期以來，社會組織在政治、經(jīng)濟、慈善、扶貧、環(huán)境保護、衛(wèi)生安全等方面都做出了巨大的貢獻，強烈的公共責(zé)任和明確的組織使命贏得了公眾的支持和信任。但是，由于一些社會組織公信力危機事件帶來的蝴蝶效應(yīng)，導(dǎo)致公眾對社會組織的公信力提出了質(zhì)疑。從“中國媽媽”胡曼莉假借慈善之名聚斂錢財，到五一二汶川大地震時的“天價帳篷”、“6.5%管理費”，公眾已經(jīng)對善款的實際用途產(chǎn)生疑惑，對社會組織是否真正努力實現(xiàn)公益使命的質(zhì)疑逐步加深。而“郭美美事件”的發(fā)生，無疑把公眾對社會組織的質(zhì)疑推向了頂峰。眾多社會組織公信力危機事件的出現(xiàn)，導(dǎo)致社會組織的社會公信力逐漸下降，公眾對社會組織的抵觸情緒逐步加深，“郭美美事件”的負效應(yīng)不斷擴大化，“捐你妹”、“零捐款”的出現(xiàn)對社會組織的發(fā)展提出了嚴峻挑戰(zhàn)。

社會組織作為社會管理的重要主體對社會管理創(chuàng)新具有重要的功能，而社會組織承擔(dān)社會事務(wù)，參與社會管理和公共服務(wù)功能的實現(xiàn)依賴于組織本身的影響力，歸根結(jié)底就是組織的公信力。社會組織公信力的動搖，一方面將會影響組織的社會形象，降低公眾參與公益的積極性，阻礙社會組織的可持續(xù)發(fā)展;另一方面，加強社會建設(shè)需要社會組織功能契合當(dāng)前社會發(fā)展的需要，公信力的缺失必然影響社會組織實現(xiàn)社會功能所需資源的獲取，進而影響社會管理的成效。創(chuàng)新社會管理實質(zhì)上是政府依托社會組織與社會實現(xiàn)互動共進的過程，倘若社會組織公信力繼續(xù)下滑，不僅難以實現(xiàn)社會組織與社會的互動，而且更會影響到公眾對政府、社會的信任，更甚者將可能激發(fā)社會矛盾，由此帶來的后果將難以設(shè)想。社會組織受公眾的認可、信任與滿意程度直接影響著社會管理創(chuàng)新能力的提高。因此，探究社會組織公信力下滑的根源，提高社會組織管理水平，重拾社會組織公信力成為當(dāng)前創(chuàng)新社會管理的首要任務(wù)。

二、社會組織公信力出現(xiàn)危機的原因分析

像政府失靈和市場失靈一樣，社會組織同樣也存在著失靈的現(xiàn)象，其在運營過程中，“公益腐敗”、“公益異化”的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使社會組織公信力面臨危機。尋根究底，社會組織公信力出現(xiàn)危機的原因紛繁復(fù)雜。

（一）監(jiān)督體系不完善

1．政府監(jiān)督不力。社會組織公信力出現(xiàn)危機，很大責(zé)任是政府監(jiān)督不力。目前，我國對社會組織的管理依然沿用原有的“雙重管理體制”，即社會組織既要接受登記機關(guān)的管理，又要接受業(yè)務(wù)主管部門的管理。嚴格的雙重管理體制，造成了政府對社會組織事實上的監(jiān)督缺位。政府對社會組織的持續(xù)性監(jiān)督比較薄弱，基本上只有日常管理的法規(guī)建設(shè)和年度檢查報告。關(guān)于其財務(wù)的監(jiān)督還是停留在原有的社會組織受贈財產(chǎn)支出比例的約束以及財務(wù)公開制度。從現(xiàn)實來看，這些制度更多的只是停留在政策的層面上，并沒有真正付諸實施。

2．社會監(jiān)督不足。受“民不管官”傳統(tǒng)意識的影響，我國公民政治參與、社會參與的意識比較薄弱。社會監(jiān)督是防止腐敗，讓權(quán)力在陽光下運行的良藥，但是社會上一些捐資者和受捐助對象缺乏監(jiān)督動力，加上媒體監(jiān)督和輿論監(jiān)督的錯位，監(jiān)督主體功能未能完全發(fā)揮，致使社會組織內(nèi)私權(quán)有縫可鉆。近幾年，一連串的社會組織信任危機事件表明部分大眾媒體和社會公眾更多的是扮演事后質(zhì)詢的角色，無疑暴露出了社會監(jiān)督環(huán)節(jié)的薄弱。

3．自我監(jiān)督不完善。自我監(jiān)督對社會組織公信力的提升非常重要，它是外部監(jiān)督的基礎(chǔ)條件也是組織獲取公信力的重要保障。一般而言，社會組織的自我監(jiān)督包括行業(yè)內(nèi)部監(jiān)督和組織內(nèi)部監(jiān)督。由于受嚴格的政府管制，行業(yè)內(nèi)部目前還沒有形成比較完整的監(jiān)督機制，直接影響了組織開展活動的獨立性與公正性。另外，相關(guān)的法律法規(guī)的漏洞，也是影響整體組織自律的重要因素。就社會組織內(nèi)部而言，社會組織內(nèi)部沒有建立完善的信息透明制度和公示制度，也沒有建立一套健全的內(nèi)部問責(zé)體系，即使有些社會組織建立了相關(guān)的監(jiān)督配套措施，但是由于沒有開展工作，也只是形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)部治理弱化

社會組織的公信力源于組織本身的社會影響力，社會組織內(nèi)部治理的弱化是影響社會組織公信力的主要因素。我國社會組織是在獨特的環(huán)境下發(fā)展起來的，管理方式難有先例可循，內(nèi)部管理上的缺陷容易導(dǎo)致自私自利、公益異化、玩弄權(quán)術(shù)等現(xiàn)象的發(fā)生。一旦有違背組織使命的事件發(fā)生，蝴蝶效應(yīng)明顯，負面效應(yīng)迅速擴大化，情況嚴重的將導(dǎo)致不同行業(yè)的社會組織也受到牽連，社會公信力嚴重降低。

1．組織使命弱化。非營利組織是為其使命而存在的，它們的存在是為了改善社會和我們每個人的生活［2］35。清晰的使命感為機構(gòu)成員指引工作的方向，使整個機構(gòu)能形成一體，朝共同目標(biāo)前進，這可以說是組織成長演化的原動力［3］。清晰的使命對于一個組織來說是必不可少的，對社會組織來說更為重要。社會組織的公益性、非營利性決定它必須是真、善、美的化身和遵守社會道德的典范，同時還要具有奉獻精神與敢于承擔(dān)公共責(zé)任的勇氣，強烈的公益使命必須成為組織本身目標(biāo)的首選?！邦I(lǐng)導(dǎo)的第一要務(wù)應(yīng)該是思考并定義組織機構(gòu)的使命”［2］3，但是由于政府的嚴格管制，我國社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人多是政府任命，因此存在對組織的使命認識不清、奉獻精神乏力等現(xiàn)象。加上我國正處于社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，社會組織或多或少會受到市場經(jīng)濟的一些不良影響，利益的誘惑也導(dǎo)致有些社會組織迷失方向、責(zé)任缺失，偏離組織使命，出現(xiàn)自私自利、拜金主義、道德淪喪等失范現(xiàn)象。

2．內(nèi)部管理規(guī)范化低。國外的社會組織擁有先進的管理理念、專業(yè)的管理人員、健全的財務(wù)管理、優(yōu)秀的人力資源管理模式等等。而我國的社會組織在專業(yè)管理上卻是非常欠缺的。

一方面，內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)失范。社會組織的自治性決定了組織自身難以像政府部門一樣通過嚴密層級制度進行監(jiān)督管理，而只能通過組織的內(nèi)部管理機構(gòu)來進行管理。清華大學(xué)NGO研究所一項研究顯示:大量的非營利組織自身沒有人事任免權(quán)，非營利組織的執(zhí)行負責(zé)人實際上并不擁有非營利組織的管理控制權(quán)［4］，也就意味著組織的重大決策難以得到制度上的保障，進一步會導(dǎo)致組織內(nèi)部的管理出現(xiàn)紕漏，當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)自己的捐贈并沒有實現(xiàn)自己初衷的時候，對組織的信任度必然會減弱。

另一方面，財務(wù)管理不健全。健全的財務(wù)管理是社會組織獲取贊助的巨大優(yōu)勢。從現(xiàn)實看，國內(nèi)的社會組織的財務(wù)管理依舊比較混亂，資金的使用情況并未做好詳細、完善的記錄，也沒有完善透明的公開機制，從2011年紅十字會公開的“三公經(jīng)費”就體現(xiàn)了這一點，預(yù)算和決算的模糊性，難以讓人信服。

（三）公眾認知受限

公眾對社會組織的認知更多強調(diào)的是對社會組織的整體評價，一方面我國的社會組織由于起步比較晚，又缺少營銷手段并且?guī)в袧夂竦男姓剩率构妼ι鐣M織的認知依然停留在較低的層次且?guī)в幸欢ǖ闹饔^片面性。另一方面認知對象出于文化知識水平、道德素質(zhì)存在的差異性，也可能直接影響對社會組織的認知程度，如只是個人假借社會組織之名炒作，被認為是組織內(nèi)部成員的問題等。此外，有些大眾媒體對破壞組織公信力事件過度或者夸張宣傳也會造成消極的社會影響?；谏鲜鲆蛩兀鐣M織發(fā)生的某些公益異化現(xiàn)象將可能導(dǎo)致公眾負面認知的擴大化，最終將影響公眾對整個行業(yè)的整體評價，社會公信力危機的出現(xiàn)將會被認為具有普遍性。

三、提升社會組織公信力的對策與建議

社會組織公信力的缺失是監(jiān)督體系不完善和內(nèi)部治理弱化長久積淀的后果。重拾社會組織的公信力，需要完善監(jiān)督體系，強化社會組織內(nèi)部治理，提高公眾的認知度。

（一）完善監(jiān)督體系

1．健全政府監(jiān)管機制。一是突破傳統(tǒng)管理體制。嚴格的“雙重管理體制”已經(jīng)嚴重制約了社會組織的發(fā)展，下放社會建設(shè)的權(quán)力，賦予社會組織獨立發(fā)展的機會，已經(jīng)成為政府創(chuàng)新社會管理、培育社會組織的關(guān)鍵。政府應(yīng)該變革管理模式，降低社會組織的準(zhǔn)入門檻，簡化登記程序，充分調(diào)動社會資源，培育社會組織的發(fā)展?？梢园凑丈鐣M織的功能:動員社會資源、提供公益服務(wù)、社會協(xié)調(diào)與治理、政策倡導(dǎo)與影響［5］這幾種職能分類進行歸口登記，實現(xiàn)社會組織管理的制度化和規(guī)范化。

二是提高政府監(jiān)督工作水平。建立完善的法律法規(guī)是實現(xiàn)對社會組織監(jiān)督的首要條件，有關(guān)部門應(yīng)該盡快完善這方面的缺失，促使社會組織規(guī)范化運營，從源頭上防止“公益異化”現(xiàn)象。另外，政府要創(chuàng)新監(jiān)督手段，建立合理的評估指標(biāo)，創(chuàng)建一套完善的評估體系是強化監(jiān)督機制的關(guān)鍵。從國際上看，對社會組織的評估大多是政府出錢推動，由社會去運作。我國的社會組織發(fā)展還不成熟，評估工作依然離不開政府的推動，需要政府更多的資金和政策支持。有效的評估機構(gòu)建立相對來說比較難，因為評估機構(gòu)本身就要求其有強大的公信力，所以評估委員會應(yīng)由相關(guān)社會的名流、利益群體的代表組成，成員包括社會組織的管理人員、學(xué)界代表、政府代表等［6］。同時，評估的運作過程必須相對獨立，在評估過程中應(yīng)該重點推進項目工程的績效評估。還有政府要通過報刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、移動通信等手段做好社會組織監(jiān)督的宣傳工作，培養(yǎng)媒體、公眾自覺的監(jiān)督社會組織的運作。

2．強化社會監(jiān)督。行政監(jiān)督的視野有限，組織自律的能力也有限，因此需強化社會監(jiān)督。將社會組織的運行真正置于公眾的視野下，避免社會組織違法行為發(fā)生。做法主要表現(xiàn)為:一是喚醒公眾的監(jiān)督意識;二是創(chuàng)造公眾參與途徑;三是加強媒體監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

3．提升社會組織內(nèi)部監(jiān)督能力。社會組織要提高對自身的監(jiān)督，必須建立一套內(nèi)部的問責(zé)體系:一是完善透明的信息公開制度，特別是財務(wù)公開制度，可通過報刊、官方網(wǎng)站、微博公示，時時刻刻接受政府、媒體、公眾的監(jiān)督，“讓錢在陽光下運作”;二是建立內(nèi)部的執(zhí)行檢查、無為問責(zé)和執(zhí)行過錯追究制度。

（二）加強內(nèi)部治理

1．強化組織使命。優(yōu)秀的社會組織管理必須擁有自己獨特的組織文化建設(shè)，而組織的使命就是其命脈所在。成功的使命需要具備三要素:機會、競爭力和奉獻精神［2］3。因此，社會組織的領(lǐng)導(dǎo)者在社會組織創(chuàng)立之初，就應(yīng)該根據(jù)組織自身的特點協(xié)同組織成員定義一個適合組織發(fā)展的使命，并明確加以陳述，使組織成員上上下下凝聚起來統(tǒng)一思想，并創(chuàng)造具有相對難度且通過努力可以實現(xiàn)的愿景，以激發(fā)組織成員積極參與。另外，組織的領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該提高環(huán)境的應(yīng)變能力，隨時根據(jù)組織內(nèi)外部環(huán)境的變化，不斷地重新審視組織的使命，適時調(diào)整因環(huán)境變化而出現(xiàn)的不利于組織發(fā)展的組織文化，并進行最后的使命確認，然后及時告知組織成員并安排他們加強對組織使命的重新學(xué)習(xí)，才能使組織使命在實踐中貫穿整個活動的過程。

2．提高內(nèi)部管理規(guī)范化水平。一是優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！盁o規(guī)矩不成方圓”，內(nèi)部治理的優(yōu)化首要途徑就是培養(yǎng)有力的領(lǐng)導(dǎo)者，這就要求領(lǐng)導(dǎo)者要專注社會組織未來的發(fā)展，并且具備戰(zhàn)略的眼光，帶領(lǐng)組織成員制定組織內(nèi)部短、中、長期的戰(zhàn)略計劃，并配備相應(yīng)的績效評估體系，保障組織目標(biāo)實施的進度。同時要建立規(guī)范的社會組織章程和完善的決策機制。規(guī)范的組織章程能夠為組織在日常的管理中提供明確、清晰的原則，保障當(dāng)相關(guān)法律法規(guī)出現(xiàn)漏洞時，可以通過組織的章程進行規(guī)范;而完善的決策機制則可以為組織在進行重大決策時，排除干擾，從而提高組織決策的正確性、有效性。

二是完善財務(wù)管理。社會組織的公信力不足，財務(wù)管理漏洞是最大的導(dǎo)火線。而完善的財務(wù)管理必須要做好兩個方面的工作:一方面完善財務(wù)管理體制。財政撥款資金和社會捐贈資金要分開管理，同時還需要配備專業(yè)的財務(wù)管理人員，了解組織財務(wù)的整個運轉(zhuǎn)程序，對每一筆捐款的獲取和使用都要有詳細、清晰的記錄，并且制定相關(guān)的報表方便有賬可尋，還應(yīng)該制定相關(guān)資金使用效果評估程序。另一方面，要建立公開透明的財務(wù)公開機制。民政部部長李國立表示:不解決信息公開，難以提高慈善組織公信力。因此，社會組織應(yīng)該主動提供真實準(zhǔn)確的財務(wù)報告并公開財務(wù)季度報告、年度報告，主動接受有關(guān)部門的審計以及社會的監(jiān)督與質(zhì)詢。

（三）培養(yǎng)公眾認知

培養(yǎng)公眾對社會組織的認知，政府必須放寬公民參與的限制，培育公民的社會參與意識;還需加強對社會組織在創(chuàng)新社會管理中優(yōu)勢力量的宣傳。針對社會組織出現(xiàn)的損害公共利益事件，政府應(yīng)當(dāng)建立預(yù)警機制，引導(dǎo)輿論的風(fēng)向標(biāo)，防止媒體過度負面宣傳，將對社會組織造成的不良影響降至最低。同時，還需社會組織加強自身營銷能力。社會組織要建立一套具有戰(zhàn)略性的營銷方案，明確組織的形象定位，塑造組織良好的形象，通過多種公關(guān)手段增加公眾了解組織的運作模式的機會，從而提高組織在公眾中的知名度與信譽度。此外，培養(yǎng)公眾認知，要求大眾傳媒認真履行職業(yè)道德，盡量對社會組織進行積極正面的宣傳，保證報道的真實性，而不是通過扭曲事實報道獲取經(jīng)濟回報，影響社會組織在公眾中的公益形象。

［1］陳德球，廉志端．談我國非營利組織的社會公信力建設(shè)機制［J］．社科縱橫，2005，（2）．

［2］［美］彼得·德魯克．非營利組織的管理［M］．北京:機械工業(yè)出版社，2007．

［3］［美］詹姆斯·P·蓋拉特．21世紀非營利組織管理［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2003:9．

［4］鄧國勝．非營利組織評估［M］．北京:社會科學(xué)文獻出版社，2001:48．

［5］王名．非營利組織的社會功能及分類［J］．學(xué)界視點，2006，（9）．

［6］樹立社會組織公信 創(chuàng)新政府監(jiān)管手段［EB/OL］．http://finance．qq．com/a/2009/09/29/001265．htm．