賈 媛

（青海民族大學(xué)法學(xué)院，青海 西寧 810007）

一、行政調(diào)解研究的必要性

在司法實(shí)踐中，社會糾紛一般通過訴訟審判來解決。然而，這只是一種理想狀態(tài)，法律不是萬能的，所以并非所有的法律糾紛都由訴訟來解決，所以行政調(diào)解出現(xiàn)了，對于行政調(diào)解的概念，目前尚存在爭論：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂行政調(diào)解是指對行政糾紛的調(diào)解。[1]另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂行政調(diào)解是指“國家行政機(jī)關(guān)所作的調(diào)解”。[2]

這兩種觀點(diǎn)雖然表面不同，但實(shí)質(zhì)上都提出了行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解中的中立作用。行政調(diào)解作為我國大調(diào)解制度的一種，對于實(shí)現(xiàn)行政法律的目的以及完善調(diào)解制度具有重要的作用。

首先，行政調(diào)解有利于迅速解決糾紛、降低當(dāng)事人成本。在現(xiàn)實(shí)生活中,一旦人們出現(xiàn)法律糾紛時(shí)，首選想到的并不是通過訴訟的方式來解決，而是通過調(diào)解來解決糾紛。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)：當(dāng)農(nóng)村農(nóng)民和本村人發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，首先想到找鄉(xiāng)村干部的占89.46%；想到法庭、法律事務(wù)所的占5.72%；想到親朋好友的占4.07%[3]，這充分說明了人民群眾對于調(diào)解制度的偏好。通過訴訟固然也可以解決糾紛，實(shí)現(xiàn)公平正義，但對于人民而言成本較高，速度太慢，這種情況下很難使普通百姓自愿選擇這種解決糾紛的方式。而行政調(diào)解作為一種新穎的解決糾紛的手段，相對于其他解決糾紛的手段而言，一是具有很大的權(quán)威性和公正性,易于使雙方信服。二是能夠降低各方的費(fèi)用，減輕人們的負(fù)擔(dān)，易于人們接受。因此,在面對日益復(fù)雜多元的社會糾紛,我們需要行政調(diào)解在司法實(shí)踐中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.行政調(diào)解有利于促進(jìn)社會穩(wěn)定和人們關(guān)系的和諧。雖然我國的訴訟法已經(jīng)出現(xiàn)很久并且也相對很完善了，但在司法實(shí)踐中，提起訴訟的雙方往往是爭議較大而且矛盾很深的人，單憑訴訟的力量有時(shí)無法徹底消除雙方的仇恨，而訴訟中的強(qiáng)制執(zhí)行更會使被執(zhí)行一方積怨加深，有時(shí)判決不公也會使原告消極地面對司法，這會在某種情況下激化雙方的矛盾，不利于社會的穩(wěn)定與和諧。而對于調(diào)解，則沒有這么多不利的情形，在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用下，雙方平等的協(xié)商，既沒有訴訟過程的繁瑣，也沒有訴訟費(fèi)用的昂貴，而當(dāng)雙方面對面的交流，也不存在丟失面子的問題。由于當(dāng)前中國社會是一個(gè)熟人社會，一旦原告或被告訴訟失敗，當(dāng)事人失去的不僅是面子，而且還有在當(dāng)?shù)氐挠绊懥?。調(diào)解失敗后，雙方都不會受到不利于自己的影響，而調(diào)解成功后，基于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)的權(quán)威性，其中一方又會很好的履行和遵守，這就有利于社會的穩(wěn)定以及人們關(guān)系的和諧。

3.行政調(diào)解能夠徹底的解決糾紛。訴訟首先是只能基于原告的訴訟請求作出判決，不會因?yàn)槠渌说恼埱蠖鞒雠袥Q，而調(diào)解則沒有這種限制，這體現(xiàn)訴訟主體的特定性；其次基于訴訟請求做出的判決僅在當(dāng)事人雙方有效，這體現(xiàn)訴訟判決的局部性；最后法院對于當(dāng)事人超出訴訟請求的內(nèi)容一般是不予受理，而調(diào)解是自愿的，調(diào)解機(jī)構(gòu)機(jī)構(gòu)對于一方申請調(diào)解的內(nèi)容超出了其請求也是可以調(diào)解的，這充分體現(xiàn)訴訟的閉塞性和調(diào)解的開放性。訴訟解決糾紛是通過強(qiáng)制的手段來實(shí)現(xiàn)的，由于這種方式讓當(dāng)事人雙方無法選擇，就算糾紛形式上解決了，但敗訴方總會有不滿判決的時(shí)候，這種不滿又有可能在其他方面表現(xiàn)出來。而調(diào)解是雙方在平等自愿、協(xié)商一致的基礎(chǔ)上互諒互讓解決糾紛，這不僅能使雙方在心理層面服從于調(diào)解，而且能使雙方感受到公平正義，調(diào)解對于解決鄉(xiāng)村爭端具有明顯的優(yōu)勢。就目前外國而言，調(diào)解在解決訴訟的過程中也發(fā)揮這重要的作用，其中有一些國家發(fā)起了向中國學(xué)習(xí)的調(diào)解制度的號召，這充分說明了行政調(diào)解的重要性。

二、目前我國司法實(shí)踐中行政調(diào)解存在的問題

（一）調(diào)解范圍狹窄、內(nèi)容散亂、沖突

對于行政調(diào)解的范圍而言，目前主要集中于民事和行政等方面，相對于訴訟而言，調(diào)解的范圍實(shí)在是過于狹窄。在民事爭議中，可以調(diào)解的的內(nèi)容僅限于一些普通糾紛和賠償問題，例如離婚糾紛、賠償案件。在行政爭議中，僅有行政補(bǔ)償、行政賠償、自由裁量權(quán)引發(fā)的具體行政行為三種行為可以調(diào)解。

對于行政調(diào)解的內(nèi)容而言，一是散亂無章，二是有些條文之間沖突不斷。對于調(diào)解的內(nèi)容，長久以來沒有相關(guān)的法律予以規(guī)范，所以出現(xiàn)相對散亂的現(xiàn)象，而且由于沒有相關(guān)的司法解釋出臺，所以也出現(xiàn)了條文之間沖突的現(xiàn)象，這對于我們正確的把握行政調(diào)解增加了難度。

（二）行政調(diào)解主體的籠統(tǒng)性和非專業(yè)性

行政調(diào)解這一詞在我國已經(jīng)出現(xiàn)很多年了，但目前的行政調(diào)解主體卻仍然沒有確定，實(shí)踐中大部分政府、法院、工商部門充當(dāng)了行政調(diào)解的主體，這樣的現(xiàn)象在中國很普遍。由于調(diào)解主體的不確定，在行政調(diào)解過程中就會出現(xiàn)極大的任意性和不穩(wěn)定性，有時(shí)還會引發(fā)一些行政主體之間管轄權(quán)的爭議和沖突。目前我國通行的做法是發(fā)生在哪一領(lǐng)域的糾紛由哪一領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)來調(diào)節(jié)，例如公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)治安調(diào)解、稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)稅收調(diào)解，而政府則充當(dāng)了任一部門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，由于調(diào)解主體的籠統(tǒng)性，很容易出現(xiàn)一些不利的影響。

對于行政調(diào)解主體的非專業(yè)性而言，由于我國并未建立專門機(jī)關(guān)調(diào)解專門案件的體系，所以也沒有配備專業(yè)的調(diào)解員從事調(diào)解工作。調(diào)解相對于訴訟而言，也需要一定的法律專業(yè)知識來進(jìn)行，當(dāng)前我國調(diào)解人員隊(duì)伍專業(yè)素質(zhì)不過硬已經(jīng)成為突出的問題

（三）程序不夠規(guī)范、調(diào)解形式單一。

行政調(diào)解作為解決糾紛的重要手段，目前受到越來越多的行政機(jī)關(guān)重視和研究。在理論日益完善以及人民群眾日益需求的前提下，很多地方開始嘗試建立調(diào)解庭等機(jī)構(gòu)，很多行政機(jī)關(guān)也開始借鑒與人民調(diào)解委員會的一些程序法則來完善調(diào)解規(guī)則，這些努力雖然在當(dāng)前取得了不小的成就，但也存一系列的問題，例如調(diào)解的過程中過分強(qiáng)調(diào)對抗，模仿訴訟程序的內(nèi)容過多，調(diào)解的方法和方式過于單一，同時(shí)還存在一些過分重視國家權(quán)力的強(qiáng)制性和萬能性，忽視調(diào)解中的平等、協(xié)商原則，人民群眾喪失調(diào)解的積極性和主動(dòng)性，從而造成行政調(diào)解在我國各地適用的困難以及適用的不均衡。

三、如何完善我國的行政調(diào)解制度

目前由于種種原因，行政調(diào)解在我國并未普及開來，為構(gòu)建和諧社會、完善行政法律體系，我們必須抓緊時(shí)間來完善行政調(diào)解制度。

1、完善與行政調(diào)解相關(guān)的立法。

立法是一切法律活動(dòng)前提，由于我國尚未建立規(guī)范統(tǒng)一的行政調(diào)解法律體系，這導(dǎo)致我國的行政調(diào)解內(nèi)容上雜亂無章、條文上互相沖突。在制定法律的時(shí)候，我們既要考慮到行政調(diào)解的作用，還要考慮到行政調(diào)解在法律規(guī)范上的統(tǒng)一性。制定“行政調(diào)解法”,能夠?qū)π姓{(diào)解的原則、責(zé)任、程序作出詳細(xì)的規(guī)定，為我們行使行政調(diào)解提供法律依據(jù)，同時(shí)也能緩解法院和各級政府信訪部門的工作壓力，為行政調(diào)解工作作出貢獻(xiàn)。

2、確立行政調(diào)解的范圍與原則。

調(diào)解的范圍不能只局限于民事、行政爭議，凡是涉及人身、財(cái)產(chǎn)相關(guān)的民事、行政爭議、一些輕微的刑事爭議都應(yīng)通過調(diào)解的方式來解決，就近年來的外國調(diào)解制度而言，他們同樣擴(kuò)大了調(diào)解的范圍，調(diào)解范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大是不容置疑的事實(shí)，然而法律不是萬能的，調(diào)解同樣也不是萬能的，我們在擴(kuò)大調(diào)解范圍的同時(shí)還要注意保守那些不能調(diào)解的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)必須通過訴訟程序來解決。

行政調(diào)解長期以來處于混亂、沒有準(zhǔn)則的狀況，建立行政調(diào)解的原則很有必要，首先我們要遵循合法原則，行政調(diào)解必須合法，違背法律的調(diào)解不是好的調(diào)解，它既不能公平地解決糾紛，又不能有效地保護(hù)雙方的合法權(quán)益。其次我們要堅(jiān)持自愿原則，自愿原則是調(diào)解的核心，既要保證各方申請的自愿，又要保證雙方達(dá)成協(xié)議的自愿，行政機(jī)關(guān)在行政調(diào)解過程中充當(dāng)?shù)氖侵辛⒄?，它不能通過強(qiáng)權(quán)干涉活動(dòng)，它必須尊重當(dāng)事人的自愿心理，為當(dāng)事人調(diào)解提供各種便利。

3、建立專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)、確立責(zé)任到人制度。

在現(xiàn)實(shí)生活中，人們遇到了糾紛往往選擇行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，然而糾紛種類的不同，選擇的行政機(jī)關(guān)也不同，行政調(diào)解主體的不同造成調(diào)節(jié)過程的混亂，因建立專門的行政調(diào)解機(jī)構(gòu)并配備專門的調(diào)解人員很有必要，而且行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的工作人員必須具有充實(shí)過硬的法律專業(yè)知識。責(zé)任是權(quán)力實(shí)施的保障，缺少了責(zé)任，任何權(quán)力、制度都不會牢靠，沒有責(zé)任的權(quán)力就像是沒有束縛的猛獸，一旦來到社會將會造成社會的不穩(wěn)。因此行政調(diào)解機(jī)構(gòu)的專門人員應(yīng)明確其責(zé)任，建立責(zé)任到人制度，如果出現(xiàn)違法、違規(guī)的情形，應(yīng)予以追究和取締。只有這樣才能規(guī)范行政調(diào)解，并使行政調(diào)解機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員真正做到服務(wù)于民。

4、規(guī)范行政調(diào)解的程序。

調(diào)解本身具有靈活性的特點(diǎn)，這也是它最值得稱贊的優(yōu)點(diǎn)，然而調(diào)解手段的靈活性并不意味著調(diào)解程序可以不規(guī)范。目前我國各地區(qū)的行政調(diào)解程序各部相同，這為一些投機(jī)分子提供了有機(jī)可乘，調(diào)解程序的不規(guī)范進(jìn)而會導(dǎo)致實(shí)體法律的部規(guī)范。對于行政調(diào)解的程序不能僅僅局限于以往人們的認(rèn)知，還用加入新的血液，例如聽證程序，聽證程序是行政機(jī)關(guān)在作出一項(xiàng)行政行為之前，事先告知當(dāng)事人有權(quán)參加，并有權(quán)提出意見的程序。聽證程序的目的不僅在于查清事實(shí)、了解真相，而且是賦予當(dāng)事人話語權(quán)的機(jī)會。

[1]葉必豐《行政和解和行政調(diào)解:基于公眾參與和誠實(shí)信用》,《政治與法律》2008年第5期

[2]《辭海》,上海辭書出版社,1999年版。

[3]鄭永流,劉茂林,等.農(nóng)民法律意識與農(nóng)村 法律發(fā)展[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,2004版.