謝 展

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

預(yù)算透明度是公共財(cái)政的本質(zhì)特征之一，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政民主的重要制度安排。目前預(yù)算透明度比較權(quán)威的概念是國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部在《財(cái)政透明度手冊(cè)》中所采納的由可彼茨與卡勒（Kopits and Craig，1998）給出的定義：預(yù)算透明度是指向公眾公布政府結(jié)構(gòu)與職能、財(cái)政政策取向、公共部門(mén)帳目和財(cái)政籌劃，公眾被定義為包括所有與制定和實(shí)施財(cái)政政策有關(guān)的個(gè)人與組織。根據(jù)這一定義，預(yù)算透明度的核心是要求以及時(shí)的、系統(tǒng)的方式對(duì)所有相關(guān)的預(yù)算信息的充分披露，包括用來(lái)編制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)假設(shè)、政府資產(chǎn)和負(fù)債、稅式支出以及對(duì)數(shù)據(jù)可靠性的建議。

一、近年來(lái)政府預(yù)算透明度建設(shè)的進(jìn)展

我國(guó)的政府預(yù)算透明建設(shè)起步較晚，從1998年中央財(cái)政決算和中央財(cái)政審計(jì)報(bào)告以及1999年國(guó)家審計(jì)署代表國(guó)務(wù)院在第九屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上作題為 《關(guān)于1998年中央預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》開(kāi)始，我國(guó)政府開(kāi)始重視政府預(yù)算的透明建設(shè)，在報(bào)告中明確指出我國(guó)政府預(yù)算管理存在的突出問(wèn)題，并提出了要改進(jìn)和規(guī)范政府預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行和審計(jì)工作。在人大報(bào)告的指導(dǎo)下，財(cái)政部組織進(jìn)行調(diào)研，摸清我國(guó)的實(shí)際情況和具體問(wèn)題，并在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和成功做法的基礎(chǔ)上，出臺(tái)了《關(guān)于落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)意見(jiàn)，改進(jìn)和規(guī)范預(yù)算編制工作的請(qǐng)示》，后經(jīng)過(guò)人大會(huì)議的審核批準(zhǔn)，于1999年9月20日頒發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)2000年中央預(yù)算編制的通知》，由此正式開(kāi)始了我國(guó)部門(mén)預(yù)算的序幕。我國(guó)部門(mén)預(yù)算開(kāi)始實(shí)施后，2004年實(shí)施新的預(yù)算分類體系，2007年實(shí)行新的政府收支分類科目，這些措施提高了預(yù)算管理的透明度，也實(shí)現(xiàn)了和國(guó)際的接軌。

2008年5月1日起開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，標(biāo)志著我國(guó)政府信息公開(kāi)和信息透明躍上了一個(gè)新的臺(tái)階。2010年3月十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議上的政府工作報(bào)告增加了關(guān)于“增強(qiáng)財(cái)政預(yù)算的透明度”的表述。2010年3月30日國(guó)土資源部根據(jù)中央要求和財(cái)政部門(mén)安排率先公開(kāi)本部門(mén)預(yù)算，2010年4月1日財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、科技部公開(kāi)了其部門(mén)預(yù)算。

2010年3月，四川省巴中市白廟鄉(xiāng)政府網(wǎng)站發(fā)布《白廟鄉(xiāng)2009年財(cái)政決算情況說(shuō)明》、《白廟鄉(xiāng)2010年財(cái)政收人項(xiàng)目表》、《白廟鄉(xiāng)2010年財(cái)政預(yù)算支出項(xiàng)目表》、《白廟鄉(xiāng)政府2010年度1月定補(bǔ)優(yōu)撫金發(fā)放花名冊(cè)》等各種財(cái)務(wù)收支報(bào)表，大到近40萬(wàn)元的社會(huì)保障，小到每個(gè)在職人員工資補(bǔ)貼情況，甚至開(kāi)會(huì)購(gòu)買(mǎi)的信紙1本1.50元等都在公開(kāi)之列。白廟鄉(xiāng)公開(kāi)財(cái)政預(yù)算和政府開(kāi)支情況的做法，為推進(jìn)我國(guó)地方財(cái)政決策的民主化、透明化、制度化建設(shè)開(kāi)了先河。

除了中央及各級(jí)地方政府的重視之外，民間組織和學(xué)者的力量也積極推動(dòng)政府預(yù)算透明度發(fā)展。2006年，深圳市“公共預(yù)算觀察志愿者”民間組織，向十幾個(gè)中央部委及地方政府提出了查看預(yù)算。2008年5月1日，公民徐建國(guó)向湖北省黃岡市黃州區(qū)交通局提出書(shū)面申請(qǐng)，要求其公開(kāi)有關(guān)摩托車(chē)養(yǎng)路費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)、辦理程序、違規(guī)處罰等信息。2009年上海律師嚴(yán)義明就4萬(wàn)億元投資計(jì)劃向國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部提出的信息公開(kāi)要求，其意義更為明顯。同年，廣州市財(cái)政局應(yīng)其申請(qǐng)將市級(jí)部門(mén)預(yù)算公開(kāi)掛到政府的網(wǎng)站上。民間組織和學(xué)者的力量已經(jīng)和政府的有關(guān)舉措形成一種合力，推動(dòng)著預(yù)算透明度建設(shè)步伐的加快。

二、我國(guó)政府預(yù)算透明度面臨的問(wèn)題

盡管我國(guó)政府預(yù)算透明改革取得了長(zhǎng)足的發(fā)展和進(jìn)步，但政府預(yù)算透明在制度上和執(zhí)行上還存在相當(dāng)多的問(wèn)題。

（一）政府預(yù)算運(yùn)行過(guò)程缺乏透明性。在我國(guó)，國(guó)家機(jī)關(guān)全權(quán)掌控預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行過(guò)程，預(yù)算的過(guò)程只在政府、財(cái)政、部門(mén)和單位之間運(yùn)行，不對(duì)公眾開(kāi)放，公眾的民主參與程度很低，預(yù)算過(guò)程明顯缺乏透明度。雖有個(gè)別地方試行參與式預(yù)算編制，提高民眾的參與度，但與公眾對(duì)公開(kāi)的要求還是有差距。預(yù)算編制過(guò)程不公開(kāi)，財(cái)政部門(mén)及政府的各專業(yè)部門(mén)習(xí)慣以會(huì)議的方式?jīng)Q定下一年的預(yù)算策略和政府開(kāi)支的優(yōu)先次序，公眾對(duì)預(yù)算編制過(guò)程的參與空間極其有限，無(wú)法對(duì)預(yù)算編制施加影響，更無(wú)從知曉政府如何執(zhí)行預(yù)算，這些都有礙預(yù)算制度的科學(xué)化、民主化發(fā)展。

（二）政府預(yù)算監(jiān)督乏力。預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不健全，致使我國(guó)預(yù)算約束力較弱，預(yù)算透明度不高。當(dāng)前我國(guó)預(yù)算監(jiān)督存在著這樣的問(wèn)題:預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)分工不明確、人大沒(méi)有真正落實(shí)監(jiān)督權(quán)力和社會(huì)監(jiān)督不力。目前我國(guó)的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)都參與預(yù)算監(jiān)督但各機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工尚不明確，監(jiān)督力度強(qiáng)弱不力，影響整體效能的有效發(fā)揮。人代會(huì)作為預(yù)算監(jiān)督的組織機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，各級(jí)人代會(huì)由于受到人力、信息不完全等方面的制約，往往流于舉手表決通過(guò)的形式。每年各級(jí)財(cái)政部門(mén)向人大提交的支出預(yù)算報(bào)告簡(jiǎn)單粗糙，只列出了預(yù)算總數(shù)，預(yù)算報(bào)告幾乎一頁(yè)紙就可以列完。人大代表從這些數(shù)字根本就不能看出每一筆花在哪里，怎么花的，更不用說(shuō)對(duì)預(yù)算支出的范圍和方向提出建議，這種粗糙的支出預(yù)算報(bào)告很大程度上制約了公眾的參與。據(jù)《人民代表報(bào)》的一項(xiàng)問(wèn)卷調(diào)查顯示，約83.1%的代表未曾使用過(guò)提出質(zhì)詢案的權(quán)力，僅1/5的代表曾經(jīng)參與過(guò)質(zhì)詢活動(dòng)，其中參與3件的只占0.89%，不少地方從人大常委會(huì)成立起沒(méi)有提出過(guò)一起質(zhì)詢案。預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，立法部門(mén)缺乏對(duì)預(yù)算執(zhí)行的有效控制和約束，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整的隨意性;在監(jiān)督方法上，往往采取突擊性的事后監(jiān)督，缺少經(jīng)常性和制度化的監(jiān)督;監(jiān)督處理不力，處罰不嚴(yán)，缺乏預(yù)算監(jiān)督的權(quán)威性。

（三）政府預(yù)算信息公開(kāi)程度低。據(jù)有關(guān)資料介紹，中國(guó)政府在信息控制上一直處于壟斷地位，政府機(jī)構(gòu)手中掌握著80%的社會(huì)信息。大量的政府部門(mén)報(bào)告、經(jīng)濟(jì)分析及統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)（尤其是財(cái)政經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)）只通過(guò)內(nèi)部文件的形式存檔，這種做法對(duì)外界尤其是社會(huì)公眾平添了人為的屏障，大大降低了預(yù)算透明度，使公眾無(wú)法了解政府的決策，更無(wú)法對(duì)政府的管理是否合理做出評(píng)價(jià)。即使是一些政府己經(jīng)公布了的預(yù)算報(bào)告，其內(nèi)容也過(guò)于簡(jiǎn)化，真正財(cái)政預(yù)算的來(lái)龍去脈很難讓普通公眾了解到。即使在人代會(huì)上，參會(huì)代表所看到的預(yù)算案上也會(huì)赫然印上“保密、會(huì)后收回”的字樣。在這種情況下，公眾對(duì)國(guó)家的預(yù)算安排根本無(wú)從找到途徑得以詳細(xì)的了解。納稅人依照我國(guó)稅法的要求將稅收交上去了，但政府收到這些稅收之后到底是如何使用這些收入的，各個(gè)地方各個(gè)方面各個(gè)項(xiàng)目都支出了多少，支出金額是否合理，財(cái)政資金的使用績(jī)效怎樣，政府的公共服務(wù)支出使多少百姓受益，這些情況公眾卻無(wú)從知道答案。

三、推進(jìn)政府預(yù)算透明的幾點(diǎn)建議

政府預(yù)算透明要做到切實(shí)可行，讓大家看懂，真正發(fā)揮監(jiān)督作用，需要一個(gè)逐步完善的過(guò)程。近期來(lái)看，推進(jìn)財(cái)政預(yù)算公開(kāi)的進(jìn)程應(yīng)在以下幾個(gè)主要方向上努力。

（一）積極鼓勵(lì)公民參與政府預(yù)算編制。公民參與，又稱公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。公民參與是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，可以防止公共權(quán)力的濫用，可以使公共政策更加科學(xué)和民主，可以促進(jìn)社會(huì)生活的和諧與安定，公民參與本身就是體現(xiàn)公民的價(jià)值。當(dāng)然，公民的參與需要設(shè)計(jì)一整套理性的參與程序，近年來(lái)，我國(guó)一些地方政府的公民參與預(yù)算實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)值得其他地方學(xué)習(xí)和借鑒，例如溫嶺預(yù)算的公民參與模式是由黨委政府組織來(lái)引導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)基層人大作為制度保障，公民通過(guò)人大代表參與政府財(cái)政預(yù)算的制定與監(jiān)督，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、人大以及公民通過(guò)“民主懇談”的方式對(duì)全鎮(zhèn)的財(cái)政預(yù)算進(jìn)行討論、辯論、修改、審定。而焦作市公眾參與預(yù)算決策的形式比較常用，從項(xiàng)目選擇、項(xiàng)目公示、專家論證、社會(huì)聽(tīng)證，到人大常委初審部門(mén)預(yù)算，都注意廣泛吸收各界人士包括普通民眾的參與。在不同的環(huán)節(jié)配之以不同的參與形式；根據(jù)不同的需要，側(cè)重傾聽(tīng)不同人群的意見(jiàn)；既有部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)參加，也有人大代表、專家學(xué)者、社會(huì)監(jiān)督員和普通民眾參與。

（二）加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算資金決策階段的監(jiān)督改革。一是提前介入、溝通情況、聽(tīng)取匯報(bào)，進(jìn)行預(yù)審。加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的聯(lián)系，提前了解掌握本地區(qū)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、稅收和其他收入等預(yù)測(cè)情況以及部門(mén)預(yù)算編制情況，聽(tīng)取財(cái)政部門(mén)關(guān)于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算草案初步方案的匯報(bào)，就有關(guān)問(wèn)題開(kāi)展調(diào)研，提出意見(jiàn)，加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)溝通、協(xié)調(diào)，對(duì)預(yù)算初步方案進(jìn)行調(diào)整等。二是會(huì)前的初步審查。人民代表大會(huì)召開(kāi)的一個(gè)月前，聽(tīng)取財(cái)政部門(mén)關(guān)于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況和下年度預(yù)算草案的匯報(bào)，對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行初步審查，提出意見(jiàn)和建議，草擬審查報(bào)告稿。三是審查批準(zhǔn)。代表大會(huì)期間，代表對(duì)本級(jí)政府提交的預(yù)算報(bào)告仔細(xì)閱讀，認(rèn)真審查政府預(yù)算草案。在各代表團(tuán)分組討論、審議預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告和預(yù)算草案時(shí)，提出意見(jiàn)和建議。預(yù)算審查報(bào)告的主要內(nèi)容包括:對(duì)上年度預(yù)算執(zhí)行情況客觀評(píng)價(jià)，實(shí)事求是地指出問(wèn)題;對(duì)當(dāng)年的預(yù)算草案進(jìn)行認(rèn)真分析;提出大會(huì)是否批準(zhǔn)預(yù)算的建議;提出對(duì)今后的預(yù)算及財(cái)政工作意見(jiàn)和建議等。

（三）建立預(yù)算信息披露制度。預(yù)算管理是否透明很大程度取決于政府預(yù)算狀況披露的及時(shí)性、可靠性，建立信息披露制度是政府財(cái)政信息對(duì)社會(huì)公眾保持透明的重要渠道。依據(jù)國(guó)際組織財(cái)政透明度的規(guī)范性文件以及一些發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法，筆者認(rèn)為財(cái)政部應(yīng)當(dāng)將預(yù)算編制指導(dǎo)原則、預(yù)算內(nèi)容、財(cái)政規(guī)劃書(shū)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制等幾個(gè)基本方面進(jìn)行披露，以利于公眾更為及時(shí)地了解政府的財(cái)政政策以及相關(guān)財(cái)經(jīng)專家參與預(yù)算的論證工作。在具體的操作方面，可以如下：1.向公眾公布細(xì)化的部門(mén)預(yù)算，使用者可通過(guò)政府網(wǎng)站上的導(dǎo)航和索引進(jìn)行查詢。考慮到目前預(yù)算公開(kāi)在中央一級(jí)還難以具體到每一個(gè)支出項(xiàng)目，可先建立專項(xiàng)報(bào)告制度，披露政府的大中型投資項(xiàng)目和公眾關(guān)心的涉及民生項(xiàng)目的支出，如三農(nóng)、教育、醫(yī)療和社保方面的支出，這些專項(xiàng)支出對(duì)外要公開(kāi)具體的項(xiàng)目金額，便于公眾了解政府的政策意圖并監(jiān)督預(yù)算資金使用。在省市一級(jí)，預(yù)算的公開(kāi)可以考慮先細(xì)化到每一個(gè)支出部門(mén)，再依據(jù)財(cái)政環(huán)境的規(guī)范化發(fā)展逐步細(xì)化到每一個(gè)項(xiàng)目。2.制定面向普通公眾的預(yù)算解釋性文件及預(yù)算手冊(cè)，用于披露財(cái)政目標(biāo)、預(yù)算編制規(guī)則和政策以及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，通過(guò)普及財(cái)政預(yù)算等知識(shí)促進(jìn)財(cái)政信息的公開(kāi)。3.及時(shí)在各級(jí)財(cái)政部門(mén)網(wǎng)站公布預(yù)算執(zhí)行的中期報(bào)告（季報(bào)、年中報(bào)）、年終決算報(bào)告和歷史數(shù)據(jù)等。在報(bào)告中，應(yīng)將實(shí)際執(zhí)行情況與預(yù)算進(jìn)行比較，并說(shuō)明出現(xiàn)偏差的原因以及超收或赤字的應(yīng)對(duì)情況；將本年度與上年度預(yù)算執(zhí)行情況比較，并對(duì)財(cái)政狀況的變化做出分析;將實(shí)際經(jīng)濟(jì)情況與預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)情況指標(biāo)進(jìn)行比較說(shuō)明，并將有可能出現(xiàn)的預(yù)測(cè)不準(zhǔn)確的原因進(jìn)行分析。此外，對(duì)于政府年終決算報(bào)告應(yīng)滿足財(cái)政透明度及時(shí)性的要求，在預(yù)算年度結(jié)束后三個(gè)月內(nèi)向公眾進(jìn)行詳細(xì)的披露。

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