李晟赟

（甘肅政法學院行政學院 甘 肅 蘭 州 7 30070）

一、問題的提出

經(jīng)過多年的移民實踐，我國在工程移民、生態(tài)移民和扶貧搬遷移民方面取得了比較大的成就，積累了很多經(jīng)驗，也形成了較為清晰的政策體系和項目化管理實踐工作流程。但近年來，災害移民在中國正成為非自愿移民領(lǐng)域中的新現(xiàn)象。特別是自汶川地震以后，災后移民安置，尤其是跨省移民安置成為新課題。

災后移民在搬遷原因、搬遷實施持續(xù)的時間、參與的主體、政府定位、地方政府和移民之間利益沖突心理特征、移民的風險等等諸多方面，均明顯不同于工程移民、生態(tài)移民和扶貧搬遷移民。后三者各項工作一般由專門的組織機構(gòu)在嚴密的考察論證的基礎(chǔ)上，進行工程項目立項、可行性研究、初步設(shè)計，然后進行切實可行的社會經(jīng)濟調(diào)查及移民安置規(guī)劃等，在完成每一階段的工作后才會進入移民工程的實施階段，計劃性、梯度性較強，各項工作可以有條不紊地按照預定進度進行。災害移民搬遷的直接動因源于突然爆發(fā)的自然災難，不僅在很短的時間內(nèi)迅速造成巨大損害，影響范圍較大，災民眾多，往往還伴隨著失去親人的痛苦，承受著心理創(chuàng)傷。并且若繼續(xù)居留下去，未來的潛在風險太多，在短時間內(nèi)就迫切需要實施搬遷。災后移民面臨著事先難規(guī)劃、出險后缺乏反復的規(guī)劃論證和公示反饋的條件要素和時間要素，臨時性、過渡性、缺乏規(guī)劃性色彩就顯得比較突出，常常手忙腳亂，疲于應付。雖然也參照其他移民類型的項目化管理模式，但在移民工作實踐中往往存在著政策變動隨意性較大、過度依賴行政指揮以及移民效果難以評估等諸多問題，還比較薄弱。當前，應當加強項目化管理在跨省移民安置中的應用，推進主動避險型移民安置的科學化、制度化。

二、當前災后移民跨省安置項目化管理薄弱的主要表現(xiàn)

5·12地震波及甘肅，災民如何安置是一個極為復雜的問題。將原本就位于自然條件惡劣地區(qū)的甘肅災民遷移到地廣人稀資源豐富的新疆，屬于主動避險類型生態(tài)移民，有利于平衡地區(qū)間人口分布密度和資源消耗，滿足了受災人口可持續(xù)發(fā)展的長遠需要，理論上是一個雙贏的決策[1]。甘新兩地在跨省移民安置工程實施兩年來，已經(jīng)取得了積極進展和一定成績，但作為一項移民安置工程，實踐中項目化管理機制雖然得到一定程度應用，但還需要進一步完善。

（一）制度建設(shè)尚處于摸索階段，尚未完全理順高效全局性的協(xié)調(diào)工作機制

項目化管理意味著制度化、規(guī)范化?？缡∫泼窆ぷ鹘^不僅僅是移民局（移民辦）一個專門機構(gòu)的工作職責，也不只是甘肅或者新疆一個省自身的工作，而是一項涉及全局、影響全局的重要工作。從移民規(guī)劃的提出、政策設(shè)計、動員搬遷、安置穩(wěn)定等一系列環(huán)節(jié)，涉及到中央和甘新兩地的各級政府、各專門委員會諸多部門；涉及到災后安置、脫貧致富、生態(tài)保護三大主要目標結(jié)伴同行；涉及到農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、教育、建筑、交通運輸、社會保障等社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，都需要專門的機構(gòu)和專門的制度來進行協(xié)調(diào)指揮。在實踐中，一些干部不同程度存在著“鐵路警察、各管一段”的消極應對心理。缺乏長遠規(guī)劃和長期跟進思想，導致兩邊分工不明確、宣傳管理存在一定程度的混亂、相互沖突甚至空白地帶，造成搬遷戶無所適從，也容易誘發(fā)遷入地社會不穩(wěn)定風險，加大移民返遷的可能性，實際牽連影響到西北鄰近各省的穩(wěn)定與發(fā)展。甘新兩省應當以跨省移民為契機，加強協(xié)作，增強共識，形成合力，形成一個臨時性與固定性相結(jié)合的聯(lián)合辦理、整體推進、協(xié)調(diào)高效的跨省移民工作長期協(xié)作機制，發(fā)揮移民工作機構(gòu)在具體工作中的橋梁紐帶作用，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，互利互惠、取長補短，創(chuàng)新移民工作方式，努力拓展移民發(fā)展空間，促進區(qū)域經(jīng)濟共同發(fā)展。

（二）目標設(shè)定沒有考慮到移民主體的特殊性，影響了安置進程

項目化管理講求目標明確，“以目標指導行動”。災后跨省移民安置照抄其他移民類型“遷得出、穩(wěn)得住、能致富”的移民目標，目標設(shè)定沒有差別。問題是，設(shè)定移民目標最終目的，追根溯源還是為移民對象服務。災后移民對象具有一定的特殊性，兼具災民與移民的雙重屬性和身份。與其他移民類型“遷得出”工作難度相比，作為災民，遷得出并不難，各級政府在動員宣傳、制定政策時，也都著力在“災民”二字著手開展工作，大多數(shù)災民也都愿意搬遷到異地重新開始新生活，遷得出目的是為了能致富。很多的基層干部延續(xù)了地震險情爆發(fā)時期的搶險救災心理，把這批人口看成是災民，滿足于完成了“遷得出”的階段性目標，導致了移民安置工作實踐中具有濃厚的臨時性、過渡性色彩，缺乏可持續(xù)發(fā)展的長遠規(guī)劃和心理準備。這種心態(tài)又蔓延到移民心中，致使他們產(chǎn)生了濃重的依賴心理，不積極規(guī)劃自身的長遠發(fā)展，不積極提升自身技能素質(zhì)，主動與當?shù)鼐用翊虺梢黄?，而是把焦點放在了如何盡可能撈取國家的政策優(yōu)惠，爭搶現(xiàn)實的經(jīng)濟利益。這又影響到移民政策措施的針對性和實效性以及最終結(jié)果的考評。

（三）程序化運作薄弱，梯度式推進不足

各級干部往往認為，與一般的工程移民相比，災后跨省移民安置政策性強，因而采取了國家大包大攬式的搬遷安置方式。不可否認，這種全能政府動員式移民模式有便于集中管理、動員能力較強的突出優(yōu)點，但在當前社會轉(zhuǎn)型新背景下，也具有一定的缺點。它延續(xù)了計劃經(jīng)濟時代的管理思路，政策性很強，最為突出的特征是較難嚴格按照項目化管理方式運作，較難運用體系化的考核指標來評估移民效果。全部依賴政策手段開展移民工作，既使得宏觀上移民安置政策設(shè)計和選擇戰(zhàn)略性和前瞻性稍顯不足，又使得基層政府處在激烈市場競爭的大環(huán)境與上級任務的兩難夾縫中，具體執(zhí)行政策時臨時性和過渡性色彩較重，難以按照規(guī)劃嚴密科學地階段性推進，地方本位主義凸顯，還容易引發(fā)搬遷戶的“政府依賴癥”。譬如，少數(shù)移民認為國家不能充分理解他們的意愿，在移民項目規(guī)劃設(shè)計時，征求群眾意見的廣度和范圍還不夠，對即將遷入的安置地的水文、氣象、地形、地貌項目選擇制訂出的設(shè)計方案雖然進行了公示，但抽象復雜，專業(yè)性強，普通群眾文化水平低看不懂。群眾在設(shè)計過程中的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)行使的不夠充分，致使心理預期不足。搬遷后心情焦慮，與遷入地基層干部或者居民發(fā)生爭吵沖突，甚至結(jié)伴上訪鬧事，返遷原籍，造成移民工作效果受到一定程度影響。

（四）企業(yè)、民間組織以及其他力量缺乏參與渠道

進入21世紀以后，工程項目化管理為適應現(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢，講求實現(xiàn)管理的科學化和社會化。就目前正在探索進行的跨省移民安置而言，過于強調(diào)由政府承擔全部責任，管理思路上仍然沿襲過去計劃經(jīng)濟年代自上而下全能單一的陳舊模式，尚未認識到社會力量的重要作用，也缺乏積極引入民間組織與社會力量參與到跨省移民和安置穩(wěn)定工作中去的工作經(jīng)驗，與時代發(fā)展相脫節(jié)。事實上，我國的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻改變，全能政府正在向有限政府轉(zhuǎn)變，政府高度集權(quán)管理模式正在向多中心參與社會治理轉(zhuǎn)型，“政府主導+企業(yè)和民間組織積極參與”應當成為新的社會管理運行機制。在這種背景下，過去曾經(jīng)長期實行的自上而下的單一管理模式，應用于災后跨省移民安置上已經(jīng)遭遇到很多的風險和挑戰(zhàn)。災后跨省移民的突出難點在于時間緊迫、任務繁重、牽涉面廣、影響深遠，需求復雜并且常常出乎預料突然增加，會使得工作進程受到無序化干擾，會給移民安置工作留下先天不足的隱患。此外，“隨著后續(xù)移民工作的展開，如果不及時實現(xiàn)安置地公共產(chǎn)品供給渠道多元化，資金、勞動力和市場的供給矛盾會隨著移民項目的深入而凸顯”[2]。

三、以項目化管理平穩(wěn)科學推進災后跨省移民安置

（一）項目化管理——明確責任主體

積極探索移民項目管理的社會化路徑，擴大責任主體的范圍，形成政府與民間組織并舉之格局。明確每一責任主體的職責、任務、時限和標準，隨時跟進檢查監(jiān)督。在官方層面，國務院成立移民工作領(lǐng)導小組，負責項目總指揮，對項目跨省部署協(xié)調(diào)負總責；省成立移民廳，分別負責實施本省的項目；市成立移民局，具體負責對“項目”的每個點進行指導和調(diào)度；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立移民辦（或者由社政科管理）負責對對轄區(qū)內(nèi)的移民安置責任區(qū)域進行再細化、再明確；村里設(shè)立移民協(xié)管員，負責上傳下達，協(xié)作配合，民情預警。黨組織書記是其轄區(qū)內(nèi)項目的第一責任人，各移民管理機構(gòu)具體負責對每個項目點抓落實，這樣形成黨政領(lǐng)導直接推動、相關(guān)部門各負其責、村全面參與的齊抓共管的工作機制。民間組織與政府簽訂工作合同，派出專業(yè)移民工作團隊和專家顧問，參與移民工程的督促、指導、規(guī)范，以第三方身份發(fā)布有關(guān)公告，接受新聞媒體采訪，對群眾答疑解惑。這樣，既避免了搬遷安置中的政府官員推諉拖延踢皮球、營私舞弊、挪用資金等現(xiàn)象，使得移民工作規(guī)范化、標準化、透明化，提高工作效率和資金使用率，又最大程度地減少群眾的“政府依賴癥”，防止事事矛頭指向政府，激化干群關(guān)系，助長移民的“等、靠、要”心理。

（二）梯度式推進——突出階段性內(nèi)容

移民是一項艱巨而又復雜的社會系統(tǒng)工程，甘肅受災人口向新疆移民涉及面廣、政策性強、情況復雜，缺乏經(jīng)驗參照，還處在摸著石頭過河的探索階段。甘新兩省區(qū)應在國家的宏觀規(guī)劃指導下，以此次災后跨省移民安置工程為契機，立足長遠，制定具有前瞻性、可操作性的實施規(guī)劃，避免險情發(fā)生以后手忙腳亂疲于應付“盲目安營扎寨、隨意定點、各行其是”的現(xiàn)象發(fā)生。特別是甘肅省，本身就屬于自然災害頻發(fā)資源環(huán)境承載力有限地區(qū)，相當一部分地區(qū)被列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)，移民搬遷任務相當繁重，應當抓緊制定跨省梯度移民發(fā)展專項規(guī)劃，主動避險移民，繼續(xù)把一部分生活在自然條件惡劣災害頻發(fā)地區(qū)的居民遷出來，充分發(fā)揮人口搬遷移民在推進甘肅可持續(xù)發(fā)展中的積極作用。移民規(guī)劃應當有明確的梯度劃分，先行試點，層層推進，應當具體明確每一階段的任務，提出具體的工作措施，明確責任主體的權(quán)利義務范圍，制定完善的考核指標和方式。

（三）政策性支持——建立移民安置長效機制

其一，資金支持機制。以促進災后移民安置區(qū)經(jīng)濟社會長遠發(fā)展、維護社會穩(wěn)定為目的，建立有利于災后移民安置區(qū)經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善、移民持續(xù)增收、社會和諧穩(wěn)定的長效機制。財政資金做好專項安排，包括跨省移民扶持資金、后期扶持資金、后期扶持結(jié)余資金、移民后期扶持應急資金等，為災后移民安置區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供資金保障，避免臨時突發(fā)災害帶來的資金乏力，確保資金及時到位并發(fā)揮效益。長期支持移民突出問題補助支出，包括解決移民避險搬遷補助支出、特困移民解困補助支出等。加大災后移民安置區(qū)的資金投入力度，確保對災后移民安置區(qū)各項政策落到實處。在前期扶持災后移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，堅持普惠制和因地制宜的原則，特別要注重逐步加大后期對生產(chǎn)開發(fā)項目的扶持力度。對項目資金使用情況的同步監(jiān)督和精細化管理，對后期扶持資金實行專人專賬管理，同時經(jīng)常性監(jiān)督檢查，確保?？顚Ｓ?，發(fā)揮項目資金的使用效益。

其二，隊伍保障機制。作為公共事務的管理者，從移民工作的具體情況來看，它牽扯面廣、政策性強，具有復雜性、艱巨性、長期性、特殊性的特點，迫切需要一支顧全大局、素質(zhì)過硬、克難攻關(guān)、經(jīng)驗豐富的移民工作隊伍。目前移民干部隊伍人手不足、結(jié)構(gòu)不優(yōu)、數(shù)量短缺的問題十分突出，多數(shù)依賴于掛靠其他機構(gòu)或者臨時抽調(diào)的被動應對。在機構(gòu)建制上，應推動各級移民管理機構(gòu)規(guī)格升格、編制增加，以開明、開放的態(tài)度，多途徑吸納優(yōu)秀人才，加快隊伍建設(shè)，充實人員力量，調(diào)動積極性、主動性和創(chuàng)造性?；鶎右泼窆ぷ魅藛T是移民工作方針的宣傳者、組織者、推動者和實施者，是聯(lián)系群眾的紐帶，也是做好移民工作的重要的力量。應當結(jié)合移民階段性工作要求，不斷對基層工作人員進行培訓，提高政策法制水平，應對突發(fā)事件、處理復雜問題、適應移民工作的能力。建立對移民工作的考核機制，明確考核范圍，制定考核目標。突出經(jīng)濟發(fā)展、社會事業(yè)、移民工作的宣傳與落實、搬遷進度與建房質(zhì)量、綜合協(xié)調(diào)服務等等?；鶎尤罕姷脑u議應當被引入考核過程和考核指標。對于移民工作人員拖延推諉、態(tài)度粗暴、不嚴格執(zhí)行政策、違反移民管理工作流程的要追究責任。同時也要愛護移民工作人員，關(guān)心其心理健康，切實幫助他們解決實際困難，增加工作津貼，減少后顧之憂。

其三，框架及政策支持。災害應對、移民安置都需要以高效的移民政策管理作為支撐，政府主導下的跨省的災害移民其實對于遷出地和遷入地作用是不可忽視的。此次受災人口都是從自然地理條件惡劣、經(jīng)濟貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移到了自然環(huán)境條件、經(jīng)濟社會發(fā)展水平相對好于原地的地區(qū)，生計風險總體上降低了，可持續(xù)發(fā)展能力大大提升。同時，還大大降低移出地的發(fā)展壓力，輕裝上陣，優(yōu)化本地的勞動力數(shù)量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增強了區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展活力。災害移民本身涉及面廣、內(nèi)容復雜，各省都有發(fā)生大規(guī)模自然災害的可能性，人口與經(jīng)濟發(fā)展水平的自西向東梯度分布而使得跨省區(qū)域合作十分關(guān)鍵?！叭绻麅H僅依靠中央政府單一行政命令式管理方式，缺失了地方各省之間的對話與協(xié)商，沒有進行災害移民的知識分享、風險分擔與安全建設(shè)，各行其是，各自為戰(zhàn)，地方保護主義、本位主義、甚至營私舞弊現(xiàn)象的出現(xiàn)也就在所難免”。[3]“統(tǒng)籌考慮地區(qū)適應能力，尤其是應對自然災害的，分步驟分地區(qū)研究探討高風險地區(qū)出現(xiàn)的重特大自然災害可能性及其影響程度，結(jié)合我國《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，探討積極的災害移民方案，變‘因災移民’為‘因險移民’，出臺具備法律效力和實踐效果的框架以保證災害移民的整體應對效率”。[4]

（四）積極引入社會力量參與移民工作

移民安置應當探索新思路，突出“多元化”的時代特征，以適應當前社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型對社會管理體系創(chuàng)新的要求。盡可能調(diào)動廣泛的社會力量積極參與，形成分工有序、管理有效的分群管理機制，充分發(fā)揮民間組織在移民搬遷、安置、政策解讀、媒體宣傳、溝通交流、物資籌集、弱勢人群關(guān)愛等等一系列環(huán)節(jié)中的作用來解決諸多問題，能夠有效地保障移民工作順利、高效完成。應當以靈活務實的姿態(tài)，提供最優(yōu)惠的政策措施，最便捷的服務渠道，與各類民間組織和社會力量建立廣泛的聯(lián)系，讓他們參與方案制定，各方面利益協(xié)調(diào)，資金籌集分配中發(fā)揮牽線搭橋、監(jiān)督促進作用。政府可以和參與移民工作的企業(yè)、民間組織簽署具有指導意義的合作協(xié)議，通過援建項目、援建企業(yè)為出發(fā)點，按照其實際需要給予政策、資金、稅收、服務、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面支持。政府發(fā)布各種信息可以通過民間組織來進行，消除移民對政府的不信任心理和依賴心理。充分發(fā)揮社會工作者、志愿者的作用，借助于他們進行政策宣講、發(fā)展生產(chǎn)、就業(yè)培訓、兒童老人照顧、移民心理輔導等，可能會收到更好的效果。通過第三方及時有效專業(yè)的社會服務，使政府管理變?yōu)樯鐣芾?，彌補當前我國農(nóng)村公共服務不足，有序、高效低推動移民安置工作。

值得注意的是，災害移民工作的重點和難點在于“穩(wěn)得住、能致富”，遷的出并不困難。所以移民政策要格外重視安置地建設(shè)。就目前已有的移民效果看，應當重點實施好“五大工程”。即移民人居環(huán)境改造工程、移民文化推進工程、移民增收工程、移民新村建設(shè)示范工程、移民解困保障工程，進一步保障和改善民生，提高移民群眾的生活質(zhì)量和水平。這些都需要科學規(guī)劃，詳細論證，平穩(wěn)有序階段推進，建立科學規(guī)范的項目管理制度。總之，盡管災后移民具有一定的特殊性，還是要積極探尋合適的項目運作方式，致力于規(guī)范化、科學化、標準化、社會化建設(shè)。以項目化管理為契機，著眼于安置地和搬遷戶兩方的長遠可持續(xù)發(fā)展，循序梯度式推進，改變單一型的政府管理模式，提升公民的社會責任和愛國心，增強社會的凝聚力。

［1］李晟赟.鄉(xiāng)土社會的生存實踐及其對移民管理的挑戰(zhàn)［J］.內(nèi)蒙古師范大學學報（哲社版），2012（4）.

［2］于艷萍，張雯霏.淺析生態(tài)移民中的公共產(chǎn)品供給問題［J］.內(nèi)蒙古科技與經(jīng)濟，2007（20）.

［3］周洪建.孫業(yè)紅.氣候變化背景下災害移民的政策響應［J］.地球科學進展，2012（5）.

［4］周洪建.災害移民的未來動向：從“因災移民”到“因險移民”［J］.中國減災，2011（11）.

［5］施國慶等.災害移民的特征、分類及若干問題［J］.河海大學學報（哲社版），2009（1）.

［6］劉丹.新疆移民問題研究［J］.西北人口，2010（6）.

［7］向聯(lián)華.用資源重組的思路實施移民［J］.安置環(huán)保與移民，2009（7）.