王 剛

（青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海 西寧 810000）

一、漸進(jìn)式行政體制改革的基本含義

所謂漸進(jìn)式改革是指用較長時(shí)間對(duì)行政體制的各方面進(jìn)行逐步的階段性的調(diào)整和變革，是在工業(yè)化和社會(huì)主義先發(fā)制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行的市場化改革，強(qiáng)調(diào)利用已有的組織資源推進(jìn)改革，在基本不觸動(dòng)既得利益格局的前提下實(shí)行增量改革，在社會(huì)主義新農(nóng)村背景下研究漸進(jìn)式行政改革正是基于現(xiàn)有資源，在穩(wěn)定的前提下實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新。這種改革方式的優(yōu)點(diǎn)是政府比較容易控制改革的進(jìn)程，把改革自上而下戰(zhàn)略部署與基層自下而上的創(chuàng)造性積極結(jié)合起來，通過試點(diǎn)及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，校正改革步驟，使改革在不斷深入的同時(shí)保證社會(huì)的穩(wěn)定。

二、新農(nóng)村建設(shè)的背景

社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)在解放初期就有相似的提法，但囿于當(dāng)時(shí)我國政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的發(fā)展，這項(xiàng)計(jì)劃并未真正實(shí)施過。新時(shí)期我們雖然欣喜地看到我國綜合實(shí)力不斷躍升，但是我國長期的二元體制并未使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等隨著綜合國力的躍升而協(xié)調(diào)發(fā)展。我們知道由于我國農(nóng)村建設(shè)的落后，今后全面建設(shè)小康社會(huì)的重難點(diǎn)就在農(nóng)村。如果沒有農(nóng)民的富裕，中國的共同富裕就不算實(shí)現(xiàn)；如果沒有農(nóng)村的小康，全社會(huì)就很難稱得上是小康社會(huì)；如果農(nóng)業(yè)未達(dá)到現(xiàn)代化，國家也很難說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，所以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)再次被提上日程是有必要的，在這個(gè)大的背景下實(shí)行行政體制改革也是必要的。

三、當(dāng)前行政管理體制的弊端及原因

（一）弊端

1．原有的農(nóng)村集體組織已經(jīng)虛化，不能真正做到農(nóng)村自治。這些與傳統(tǒng)的意識(shí)理念有很大的關(guān)系，好多村干部對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的意義認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致建設(shè)新農(nóng)村的積極性不高。由于基層的積極性不高必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作難度加大，從而導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的扭曲，對(duì)新農(nóng)村的建設(shè)工作缺乏良好的溝通機(jī)制，而這種溝通機(jī)制的建立必須形成一個(gè)強(qiáng)有力的上下一心，當(dāng)然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也很想使農(nóng)村有好的發(fā)展，但往往也容易在困難面前走過場。

2．政府職能的泛化，行政權(quán)力與所負(fù)責(zé)任的不對(duì)等以及行政運(yùn)行方式的不當(dāng)已不再適合發(fā)展的需求。《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)有13項(xiàng)職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項(xiàng)職權(quán)，但實(shí)際情況顯然不是這樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，政府幾乎無所不包，儼然一個(gè)全能政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，責(zé)任分工不合理，導(dǎo)致政府職能錯(cuò)位、失位，甚至違反法律行政行為，這顯然與我國提出的依法治國理念相悖；權(quán)責(zé)的不一致弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能；而權(quán)小責(zé)大的矛盾使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)之間處于兩難境地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多時(shí)間用在與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的博弈上，很少關(guān)注民生建設(shè)，這直接影響了群眾對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，政府在群眾中的威信不高；農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與傳統(tǒng)的以直接的、微觀的、權(quán)力導(dǎo)向型管理為特征的政權(quán)運(yùn)作方式之間的矛盾也難以解決。就這樣，行政運(yùn)行成本過高，再加上政府干涉，市場機(jī)制很難得到有效發(fā)揮。

3.財(cái)政分配有限以及體制的混亂為腐敗滋生提供可能。財(cái)政供養(yǎng)人員過多使本來就相當(dāng)有限的財(cái)政不堪重負(fù)；而上級(jí)政府又以分稅制為由，將自身承擔(dān)的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，卻只為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供很少的財(cái)政撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府不得不去利用各種方式去尋租創(chuàng)收完成上級(jí)政府下達(dá)的稅收指令，去完成上級(jí)政府轉(zhuǎn)嫁的公共服務(wù)提供，協(xié)稅（即 拉稅買稅）就是這么一種尋租創(chuàng)收方式。協(xié)稅是一種短視行為，雖然近期可以提高稅收收入，但由于我國體制不健全，拉稅買稅在將來不僅會(huì)造成國家稅收流失，也會(huì)為腐敗的滋生蔓延提供溫床。

（二）原因

1、我國長期以來實(shí)施的一些政策制約了農(nóng)村的發(fā)展，而改革開放后的市場經(jīng)濟(jì)更是置農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和文化處于了邊緣地位。在解放初期，農(nóng)村響應(yīng)政府號(hào)召集中精力不斷發(fā)展工業(yè)，但是現(xiàn)在我們看到工業(yè)并未很好的反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入相對(duì)于整個(gè)社會(huì)依然很少，差距還有擴(kuò)大趨勢；而農(nóng)民文化也被認(rèn)為是落后愚昧的文化；農(nóng)民生活更是臟亂差的代表，農(nóng)村人口更是希望擺脫農(nóng)村向往城市生活，大量農(nóng)村精英流失，最終導(dǎo)致了村莊越來越破敗，越來越虛化。

2、長期以來計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識(shí)難以適應(yīng)新形勢下社會(huì)全面發(fā)展的需要，更缺乏勇于創(chuàng)新的精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更喜歡上級(jí)的指令性計(jì)劃，對(duì)于如何落實(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平以及如何提高公共管理水平缺乏明確認(rèn)識(shí)，即使指令計(jì)劃完成失敗他們也不需要擔(dān)負(fù)太多責(zé)任；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)班子任期短，他們更注重短期效益，而忽略了對(duì)未來的規(guī)劃。

3、權(quán)力與責(zé)任大小的不對(duì)等容易出現(xiàn)體制不順。鄉(xiāng)村發(fā)展相對(duì)滯后使農(nóng)民的思想意識(shí)相對(duì)閉塞落后。這樣，在有些方面政府的工作是相對(duì)困難，而政府工作人員的低報(bào)酬以及因?yàn)楣ぷ鳠o法完成還要承擔(dān)與行政過失不相符的責(zé)任，并不能使工作人員做到盡心盡責(zé)。如果沒有足夠的經(jīng)濟(jì)利益以及權(quán)力責(zé)任對(duì)等的獎(jiǎng)罰措施的話就無法吸引這些基層干部積極進(jìn)取，甚至?xí)寐殑?wù)之便在我國體制不健全的情況下進(jìn)行尋租行為。

四、以新農(nóng)村建設(shè)為背景實(shí)行漸進(jìn)式行政改革

以社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)為背景分步驟的推行行政體制改革，就是把自上而下的戰(zhàn)略部署與自下而上的積極創(chuàng)造性結(jié)合起來，以便更好推行漸進(jìn)式改革。其中自上而下依次為重塑政府形象、優(yōu)化各級(jí)政府公共服務(wù)職能、實(shí)行省直管縣體制。自下而上則依次為“推行村治、實(shí)行鄉(xiāng)派、建立縣政和改造縣政”，從而實(shí)現(xiàn)自下而上的行政改革。

(一)自上而下改革內(nèi)容

第一步，重塑政府形象，轉(zhuǎn)換政府角色，形成各級(jí)政府的公共服務(wù)理念。眾所周知，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵所在，在構(gòu)建社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)程中，如何優(yōu)化政府公共服務(wù)職能，重新塑造政府形象是一項(xiàng)迫切需要解決的任務(wù)，而政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。如何完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從制定計(jì)劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會(huì)公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換，如何完成政府工作人員從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制行政管制思維下轉(zhuǎn)換到市場經(jīng)濟(jì)體制下依法行政思維的轉(zhuǎn)換是擺在中央政府面前的一個(gè)亟待解決的課題。

第二步，實(shí)行省直管縣體制。按照一般的制度設(shè)計(jì)，省級(jí)政府主要是宏觀管理，縣級(jí)政府主要是微觀管理，而地級(jí)市政府既不宏觀也不微觀，只能倆頭各拉一點(diǎn)，導(dǎo)致縣被統(tǒng)得過死。我國現(xiàn)行的五級(jí)行政層級(jí)既不適應(yīng)時(shí)代要求，也非歷史傳統(tǒng)的承繼，更非國際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，實(shí)行省直管縣體制可以使政府組織趨于扁平化，在管理流程上將減少市這一中間環(huán)節(jié)，市與縣之間從而形成一種平等協(xié)作關(guān)系，同時(shí)有利于改善地方政府與基層政府的關(guān)系，有利于加強(qiáng)地方政府對(duì)基層的領(lǐng)導(dǎo)，減少信息控制路徑更有利于省級(jí)政府的政策法規(guī)在縣級(jí)政府的實(shí)施。

（二）自下而上改革內(nèi)容

第一步，推行村民自治制度。必須強(qiáng)化集體組織，體制設(shè)計(jì)也必須以符合新農(nóng)村建設(shè)框架為目標(biāo)。具體地說，村民自治制度是以“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”為框架的，強(qiáng)調(diào)村民自治制度，就必須強(qiáng)化集體組織所應(yīng)發(fā)揮的作用，未來可能會(huì)實(shí)現(xiàn)像城市那種社區(qū)管理制度的方式。推行村民自治，強(qiáng)化集體組織自身作用不僅可以減少農(nóng)村自身建設(shè)中自上而下的眾多壓力，也能發(fā)揮農(nóng)民的自主性，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與村莊事務(wù)管理的積極性，讓農(nóng)民自己通過相互協(xié)商合作，既能達(dá)到村莊秩序穩(wěn)定，農(nóng)民生產(chǎn)積極，又能不斷豐富農(nóng)民的各種文化生活。

第二步，簡化行政機(jī)構(gòu)，建立縣級(jí)派出機(jī)構(gòu)。一般村莊事務(wù)相對(duì)而言比較簡單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒有必要建立專業(yè)化的現(xiàn)代行政體制。這樣，可以適當(dāng)考慮簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的職能設(shè)置，甚至可以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的設(shè)置，取而代之的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)建立縣級(jí)行政派出機(jī)構(gòu)，派出機(jī)構(gòu)不能像政府一樣有行政自主權(quán)，其主要作用就是按照政府精神努力完成上級(jí)政府發(fā)展生產(chǎn)的任務(wù)，同時(shí)也不能有任何干涉鄉(xiāng)村自治的權(quán)力，在其完成任務(wù)后可被撤并以減少政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，這樣就可以避免政府在指揮上的尾大不掉現(xiàn)象。

第三步，推進(jìn)縣政建設(shè)。要積極穩(wěn)妥地推行“縣政”，但是也要注意加強(qiáng)對(duì)縣政自身的約束力量?？h政本身是一種強(qiáng)制性力量，其存在的合法性在于能彌補(bǔ)村民自治制度所存在的缺陷，使農(nóng)村基本公共物品的供給及社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)都有保障。但是，這種自上而下的強(qiáng)制性力量在介入村民自治系統(tǒng)后也存在缺陷，比如它容易憑借自身的行政強(qiáng)力來進(jìn)行利益尋租行為，而組織松散的村級(jí)自治組織是無法對(duì)有強(qiáng)組織紀(jì)律的縣政形成有效制約的。因此，就必須對(duì)縣政予以強(qiáng)有力的監(jiān)督約束，而監(jiān)督約束不僅僅是政府的事，也應(yīng)該形成民眾以及社會(huì)輿論對(duì)縣政監(jiān)督約束的良性機(jī)制。

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