張?zhí)m君，趙建武

（1.中共濰坊市委黨校，山東 濰坊 262406；2.濰坊市農(nóng)業(yè)局，山東 濰坊 261041）

近年來，各地農(nóng)村在加快推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營過程中，土地股份合作制異軍突起，且演變出自主經(jīng)營型、內(nèi)股外租型、社區(qū)型等各種不同模式，對推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的作用日益凸顯。本文試圖概括土地股份合作制不同模式及制度優(yōu)勢，探討在土地股份合作發(fā)展中如何充分發(fā)揮政府的推動作用。

一、農(nóng)村土地股份合作制的不同模式及發(fā)展動因

土地股份合作制屬于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的一種產(chǎn)權(quán)制度安排,即在按人口落實社員土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎上，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t,農(nóng)戶將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，農(nóng)戶土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給土地股份合作制經(jīng)濟組織經(jīng)營。土地經(jīng)營收入在扣除必要的集體積累以后，按照社員土地股份進行分配。其土地入股的范圍和區(qū)域既可按村民小組為單位組建合作社，也可按村為單位組建或由村建立聯(lián)社、各村民小組建立分社形式組建土地股份合作組織，還可打破隊界、村界按土地區(qū)域布局建立土地股份合作社。目前，各地土地股份合作已經(jīng)分化為不同模式并顯示出不同的發(fā)展動因。

（一）自主經(jīng)營型土地股份合作模式及發(fā)展動因

一般來說，在自主經(jīng)營型的土地股份合作模式中，經(jīng)營主體為土地股份合作社或者土地經(jīng)營股份公司。若干農(nóng)戶以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建合作社，合作社引進股份制的權(quán)力制衡機制，按合作社章程選舉產(chǎn)生理事會、監(jiān)事會，統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營。在運行機制上由理事會代表股東負責土地的經(jīng)營活動，研究決定“種什么、如何種”；按照統(tǒng)一的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)程和產(chǎn)品質(zhì)量標準組織生產(chǎn)；與農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)或營銷企業(yè)直接對接，產(chǎn)品實行訂單銷售；監(jiān)事會對生產(chǎn)經(jīng)營和財務收支情況進行監(jiān)督。分配方式是在提取一定比例的公積金和風險金后，每年收益按土地股份分配到成員?；蛘咴诖寮w的統(tǒng)一組織下，農(nóng)民自愿以土地承包經(jīng)營權(quán)量化入股，組建土地股份制公司，按照現(xiàn)代企業(yè)制度統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營。自主經(jīng)營型土地股份合作模式的發(fā)展動因在于克服以家庭為單位的分散經(jīng)營帶來的體制性約束。在家庭為單位的分散經(jīng)營體制下，農(nóng)用生產(chǎn)資料難以成批購進，零星購買增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本；小規(guī)模經(jīng)營使得機械化難以推廣，限制了科技推廣應用和勞動者素質(zhì)的提高；分散的農(nóng)產(chǎn)品形不成批量導致客戶壓級壓價。這種分散經(jīng)營模式使農(nóng)村分工分業(yè)程度低，規(guī)模經(jīng)濟效益難以發(fā)揮，從而導致規(guī)模區(qū)域農(nóng)業(yè)競爭力下降。一個地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只有通過土地相對集中，資源高度整合，充分實現(xiàn)社會化、規(guī)?；?、高科技化的經(jīng)營手段，才能贏得市場主動權(quán)，從而在激烈的競爭中占有一席之地。

（二）內(nèi)股外租型土地股份合作社模式及發(fā)展動因

與上述自主經(jīng)營型土地股份合作社不同，內(nèi)股外租型土地股份合作社模式中，集中起來的土地不是由土地股份合作社自己經(jīng)營，而是土地股份合作社將農(nóng)戶的承包地集合起來統(tǒng)一對外公開出租、轉(zhuǎn)包，或者把部分土地租給有能力的專業(yè)種養(yǎng)大戶集中經(jīng)營，或者公開選定有一定規(guī)模和實力的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)承租合作社的土地。雙方簽訂規(guī)范的土地租賃合同，明確土地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)期限及雙方的權(quán)利和義務。業(yè)主根據(jù)自身資金、技術(shù)條件和市場預期，自主選擇產(chǎn)業(yè)和統(tǒng)一組織生產(chǎn)經(jīng)營。農(nóng)民按合同約定定期獲得土地股份收入，也可以進入業(yè)主經(jīng)營的基地（園區(qū)）務工，增加工資性收入。內(nèi)股外租型土地股份合作發(fā)展的動因在于使農(nóng)戶獲得長期穩(wěn)定的土地收益。合作之前的農(nóng)民雖然有土地，但缺乏人才、資金、技術(shù)、項目的帶動，土地增收的空間已經(jīng)非常有限；以個體農(nóng)戶為單位對外轉(zhuǎn)包土地形成的效益相對較低；而個體農(nóng)戶在與龍頭企業(yè)的合作中，農(nóng)戶也很難分享到農(nóng)產(chǎn)品加工增值的好處和流通環(huán)節(jié)的商業(yè)利潤。內(nèi)股外租型土地股份合作能較好地保障農(nóng)民股份分紅的不斷增長。

（三）社區(qū)型土地股份合作模式及發(fā)展動因

社區(qū)型土地股份合作社是以農(nóng)村原社區(qū)性集體經(jīng)濟組織（行政村或者自然村）為單位，在不改變生產(chǎn)資料集體所有的前提下，將集體所有的經(jīng)營性凈資產(chǎn)和集體建設用地（含農(nóng)戶宅基地）使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化到人，“確權(quán)不見田”，股份股權(quán)長久固化，以村（社區(qū)）為單位組建股份經(jīng)濟合作社，對量化股權(quán)后的集體建設用地、農(nóng)用地和經(jīng)營性凈資產(chǎn)實行統(tǒng)一經(jīng)營管理。這種模式往往與對集體資產(chǎn)進行股份化改制相聯(lián)系。社區(qū)型土地股份合作制主要存在于正在或即將城鎮(zhèn)化以及農(nóng)村工業(yè)化程度較高的地方，這些地區(qū)農(nóng)村的特點是，隨著城鎮(zhèn)化擴張、二三產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，土地普遍增值，土地流轉(zhuǎn)和集中的空間增大，實行土地股份合作制可以把農(nóng)民分散的土地集中起來由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一安排基本農(nóng)田和建設用地。這樣做除了可以取得土地規(guī)模經(jīng)營收益外，更重要的是可以在現(xiàn)行的法律框架內(nèi)通過興辦集體企業(yè)或者以土地與城市企業(yè)聯(lián)營、入股，獲取建設用地的土地增值收益。這種社區(qū)型土地股份合作制之所以和其他兩種土地股份合作模式的形成原因不同，主要是因為集體土地的收益和增值過程主要不是由于土地入股，而是由于土地或建于土地上的物業(yè)出租給企業(yè)而產(chǎn)生的。

二、農(nóng)村土地股份合作制不同模式的制度優(yōu)勢及面臨的主要問題

上述自主經(jīng)營型、內(nèi)股外租型、社區(qū)型等各種不同土地合作模式，源于不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，各有其不同的制度優(yōu)勢，同時也面臨不同的制度難題。

（一）自主經(jīng)營型土地股份合作制具有實現(xiàn)資源集聚及高效利用的制度優(yōu)勢

首先，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股的方式加入合作社，專業(yè)合作社通過社員入股取得土地的經(jīng)營權(quán)，把分散的土地集中整合起來，這樣就把原來由眾多農(nóng)戶在土地利用、經(jīng)營、投資、處置等方面各自行使決策權(quán)的分散決策機制，改變?yōu)橛赏恋毓煞莺献魃缂薪y(tǒng)一行使各方面決策權(quán)的集中決策機制，由土地股份合作組織統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一進行經(jīng)營性投資和收益分配的管理，有利于優(yōu)化土地資源配置，實施農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，降低生產(chǎn)交易成本，在一體化的基礎上實現(xiàn)對土地潛在收益最大程度的挖掘。其次，土地股份合作有利于吸引各種生產(chǎn)要素入股。雖然農(nóng)村土地股份合作主要是土地入股，但也不排除其他生產(chǎn)要素入股。農(nóng)民以土地作資本性要素加入，使專業(yè)合作社成為真正的經(jīng)濟實體，拓展了融資渠道，不但解決了發(fā)展資金短缺問題，還能以市場為導向，以項目為支撐，向“產(chǎn)、加、銷”一體化發(fā)展。最后，土地股份合作也有助于采用先進技術(shù)，調(diào)整優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)，進一步強化和提升農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營、標準化管理和品牌化營銷的實施，推進高效優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，這一切會為推進區(qū)域農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化，增強區(qū)域農(nóng)業(yè)的競爭力打下堅實的基礎。

自主經(jīng)營型土地股份合作模式中，面臨的主要問題在于如何提高土地股份合作社或者土地經(jīng)營股份公司的經(jīng)濟效益。土地股份合作在集中決策和擴大經(jīng)營規(guī)模的同時，也使得以前分散的市場風險集于一身，土地股份合作社或土地股份經(jīng)營公司如果沒有一個有市場發(fā)展前景的特色項目和資金、人才等要素的支撐，農(nóng)民的合理收益就難以得到充分保障。

（二）內(nèi)股外租型土地股份合作是保障農(nóng)民土地承包權(quán)長期收益的最佳選擇

提高合作經(jīng)營效益，實現(xiàn)農(nóng)民土地收益持續(xù)穩(wěn)定增長，是發(fā)展土地股份合作的基本動力。首先，把土地承包經(jīng)營權(quán)讓渡給那些有資金、有技術(shù)、有項目、有能力闖市場的能人大戶或者龍頭企業(yè)，能夠?qū)崿F(xiàn)土地股份合作社和相關(guān)龍頭企業(yè)土地、人才、技術(shù)、資金諸多生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合和優(yōu)勢互補，就為小農(nóng)戶收入增長開辟了更廣闊的空間，土地的效益由此得到極大提高。其次，土地股份合作社通過土地入股到龍頭企業(yè)，使合作社和農(nóng)戶及龍頭企業(yè)結(jié)成更加緊密的利益關(guān)系共同體，形成“農(nóng)戶+合作組織+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展模式，龍頭企業(yè)和農(nóng)戶通過土地股份合作社，變商品契約為要素契約，實現(xiàn)了后向一體化，使雙方節(jié)約了交易成本，形成了利益共同體，實現(xiàn)了龍頭企業(yè)和農(nóng)民的“雙贏”。再者，以土地股份合作社進行招商，可以招一些層次相對較高的投資者，農(nóng)民可以得到相對較高的土地租金。甚至可以采取租金預付的方式使得農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)收益得到長期的保障。內(nèi)股外租型土地股份合作的制度優(yōu)勢還在于，保留了土地承包經(jīng)營權(quán)的基本內(nèi)核，農(nóng)民的生活保障沒有失去，除了每股每年的保底收入和分紅收入，農(nóng)村勞動力從土地束縛中解脫出來，抽身從事二、三產(chǎn)業(yè)以增加非農(nóng)收入。這就在相當程度上解決了農(nóng)民長期增收的問題。內(nèi)股外租型土地股份合作社模式的難點問題在于如何建立土地流轉(zhuǎn)費正常增長機制。一方面，這種合作模式的確為強化農(nóng)業(yè)招商引資開辟了一條好的途徑，有條件的大中型工商企業(yè)和金融機構(gòu)以及外來的技術(shù)、資金通過土地股份合作這一途徑就可以進入農(nóng)業(yè)領域。具體可采用土地股加資金股、土地股加技術(shù)股、土地股加市場股、土地股加技術(shù)股再加資金股等多種具體模式。但另一方面，如何在各種合作方式的運作中保障土地流轉(zhuǎn)費能夠隨著土地收益提高而不斷增長，也是目前急需解決的一個普遍問題。

（三）社區(qū)型土地股份合作制是確保集體資產(chǎn)保值增值和增強農(nóng)村社區(qū)公共物品供給能力的有效途徑

首先，從實踐來看，推行社區(qū)型土地股份合作社，農(nóng)民對集體產(chǎn)權(quán)的擁有更加清楚，能夠使集體資產(chǎn)保值增值。通過將包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)作股量化，給農(nóng)民配股分紅，使農(nóng)民能夠獲取穩(wěn)定集體資產(chǎn)收益并防止村集體資產(chǎn)的不斷流失，對于解決農(nóng)村中長期存在的產(chǎn)權(quán)主體缺位、權(quán)能結(jié)構(gòu)、民主監(jiān)督不到位等缺陷以及保障農(nóng)民的合法權(quán)益意義重大。其次，有利于增強農(nóng)村社區(qū)公共物品的供給能力，更好地為社區(qū)成員提供社會福利保障。實行農(nóng)村社區(qū)土地股份制后，可按股份制的章程提取一部分公積金和公益金，為公共福利設施建設等提供資金支持。也可將集體經(jīng)濟參股分紅，為農(nóng)民提供社會保障和社會福利，建立合作醫(yī)療、退休金發(fā)放、升學參軍補助等項制度，還可以通過修建道路、農(nóng)田水利設施、學校、幼兒園、綠化環(huán)境等公共基礎設施，改善農(nóng)民的生活環(huán)境，提高農(nóng)民的生活質(zhì)量。這對于農(nóng)村養(yǎng)老、文化教育、醫(yī)保事業(yè)和鞏固基層政權(quán)都將起到極大的促進作用。

搞好社區(qū)型土地股份合作模式所面臨的問題一是如何在堅持群眾自愿和公開、公平、公正原則基礎上，搞好集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評估，搞好集體經(jīng)濟組織成員資格認定；二是合理配置股權(quán)，資源性資產(chǎn)如何定期定額紅利分配，經(jīng)營性資產(chǎn)村集體和股東如何按股份分配；三是村集體收益能否用于公益事業(yè)和可持續(xù)發(fā)展，如何建立歸屬清晰、權(quán)責明確、利益共享、風險共擔、流轉(zhuǎn)規(guī)范、監(jiān)管有力的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)運行機制。

三、充分發(fā)揮政府推動土地股份合作模式發(fā)展的作用

（一）引導土地股份合作社以特色產(chǎn)業(yè)和和高層次合作增強內(nèi)生活力

首先，積極發(fā)展適合本地特點的特色產(chǎn)業(yè)并建立規(guī)模化、標準化的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地或現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)。如前所述，實行土地股份合作擴大了經(jīng)營規(guī)模，如果沒有一個有市場發(fā)展前景的特色項目，如果沒有一定的管理、技術(shù)和資金力量，在自然風險和市場風險的雙重作用下，土地股份合作社就難于在市場競爭中立足。必然導致土地股份合作社效益欠佳和降低股份分紅，農(nóng)民的基本生活保障及就業(yè)保障等就會受到侵害。因此，政府應通過建立標準化基地，培大育強農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，推進品牌經(jīng)營和提高品牌效益，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動土地股份合作社土地實現(xiàn)高效流轉(zhuǎn)。其次，應引導土地股份合作社的招商引資向更高層次發(fā)展。部分土地股份合作社將土地以內(nèi)股外租型方式承租給農(nóng)業(yè)種植大戶，只收取固定的承租金，合作社再將承租金按照股份分配給各股東，這種經(jīng)營模式并沒有直接從市場經(jīng)營層面來帶動農(nóng)戶發(fā)展，難以體現(xiàn)股份合作機制的優(yōu)越性?？梢砸龑恋毓煞莺献魃绺淖冞^去簡單的租地、租廠房的做法，鼓勵產(chǎn)品加工和營銷企業(yè)積極參與土地股份合作，逐步推進租賃型經(jīng)營向參股經(jīng)營、合作經(jīng)營或自主經(jīng)營等形式轉(zhuǎn)變，切實增強土地股份合作內(nèi)生活力。

（二）協(xié)助土地股份合作社完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)目前不少土地股份合作社在治理結(jié)構(gòu)上采取“政社合一”模式。即土地股份專業(yè)合作社實行董事會負責，董事長由村黨支部書記或者村主任兼任。政社合一的體制一方面有利于充分發(fā)揮黨支部和村民委員會的政治優(yōu)勢與集體談判優(yōu)勢，但另一方面也有自身固有的缺點，即在決策中很難體現(xiàn)出公平、民主，一些重大事項仍然由村干部等少數(shù)人決定。董事會常受基層行政組織控制，往往使得“三會”制度（股東代表大會、董事會、監(jiān)事會）形同虛設。因此，各級政府和農(nóng)業(yè)主管部門在扶持土地股份合作社發(fā)展的同時，應加強對其內(nèi)部管理制度的進一步規(guī)范與監(jiān)督。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是規(guī)范合作社的組織形式，制定章程，嚴格落實“三會制度”，保證信息對稱、公開，增強內(nèi)部民主決策和民主管理力度，讓農(nóng)民充分享有自主管理、民主決策的權(quán)利；二是建立合作社激勵和約束機制，完善收益分配制度，建立合理的集體、合作社、農(nóng)民、公司等參與各方的利益分配機制，租賃價格、增長機制、支付方式、流轉(zhuǎn)期限等要合理合法，調(diào)動各入股成員的參與積極性；三是實施有效地監(jiān)督與制衡機制。建議由村民監(jiān)督委員會監(jiān)督土地股份合作社的運作和收益分配，確保村集體收益用于社會公益事業(yè)及村莊可持續(xù)發(fā)展。同時，建議制訂土地股份合作社科學評價體系，對土地股份合作社內(nèi)部運行狀況進行績效評價，根據(jù)其分值劃分等級并與上述政府扶持政策掛鉤。

（三）加大對規(guī)模經(jīng)營主體的扶持，保證農(nóng)民土地收入的永續(xù)性

規(guī)模經(jīng)營主體的蓬勃發(fā)展是增加農(nóng)民長期收入的先決條件。只有規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展起來，才能保證土地入股的永續(xù)性，才能保證農(nóng)民股份比例不減及土地股份分紅的逐年增長。在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，目前每畝土地流轉(zhuǎn)價格都在千元甚至兩、三千元，規(guī)模經(jīng)營主體在資金、土地等方面普遍遇到發(fā)展瓶頸，建議有關(guān)部門對規(guī)模經(jīng)營主體分類支持，在用地、水利、電力、產(chǎn)品認證、農(nóng)業(yè)開發(fā)、資金、技術(shù)、信息、稅收等方面制定優(yōu)惠政策，向規(guī)模經(jīng)營主體傾斜，加大引導扶持力度，解決好他們在經(jīng)營中遇到的困難。例如，優(yōu)先在農(nóng)業(yè)園區(qū)安排農(nóng)業(yè)開發(fā)項目；水利設施由財政出資，為農(nóng)業(yè)園區(qū)或規(guī)模種養(yǎng)主體打配機井；市鎮(zhèn)科技人員免費提供技術(shù)服務、技術(shù)培訓，培養(yǎng)一批有文化會經(jīng)營、善管理的經(jīng)營管理者和高素質(zhì)的農(nóng)戶；簡化貸款程序，放寬貸款條件，為規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展提供充足的資金支持；鎮(zhèn)村兩級積極協(xié)調(diào)好土地流轉(zhuǎn)，幫助規(guī)模經(jīng)營主體解決用地所需；市鎮(zhèn)出臺補貼獎勵政策，對于規(guī)模主體發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品給予補貼獎勵；為規(guī)模主體發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品加入農(nóng)業(yè)保險等等。