■王 剛

在掌舵和劃槳之間，鼓樓區(qū)政府選擇了掌舵，把劃槳的任務交給了專業(yè)的民間組織——“心貼心老年人服務中心”，實現管（裁判員）與辦（運動員）的分離。

在全面建成小康社會的決定性階段，人們對公共服務的需求呈現全方位、多樣化和多元化的趨勢，創(chuàng)新公共服務的供給方式尤顯重要。政府購買服務作為一種高效和經濟的治理工具，已經出現在南京的公共服務創(chuàng)新實踐中。

2003年11月，南京市鼓樓區(qū)在全國率先創(chuàng)建“居家養(yǎng)老服務網”，以政府購買服務的方式與社會養(yǎng)老機構合作，免費為孤寡、獨居老人和困難老人家庭提供照應起居、買菜做飯、清洗衣被、打掃居室、陪同看病等生活照料服務。

經過多年探索，目前運行制度已臻于完善。鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老的人數已經從試點時的100人，發(fā)展到如今每年2500名老人的規(guī)模，每年260萬元的費用，納入財政預算，全部由政府“買單”。

來龍去脈

促使南京市鼓樓區(qū)探索政府購買養(yǎng)老服務，源自一次意外事故。2002年底，當地發(fā)生了一起孤寡老人病死家中無人知曉的事件。鼓樓區(qū)民政局老齡科科長郝蘇明說：“雖然不是發(fā)生在我們區(qū)，但對我們的觸動極大。”

鼓樓區(qū)老齡化的問題一直比較突出，2003年60歲以上的老年人達9.3萬，占全區(qū)人口15%，真正進入了老齡化社會。如何解決這些老人的養(yǎng)老就成為政府的一項難題。

壓力之下，鼓樓區(qū)政府決定采取以購買服務的方式開展“居家養(yǎng)老”的新思路。

當時從事居家養(yǎng)老的機構非常少，心貼心老年人服務中心是當時這個區(qū)唯一的民辦非營利居家養(yǎng)老機構，抱著試試看的態(tài)度，先期把全區(qū)的100名孤寡獨居老人交給“心貼心老年人服務中心”，由他們培訓下崗人員再上崗，上門為這100名老人送去養(yǎng)老院式的服務。

2003年11月，南京市鼓樓區(qū)在全國率先創(chuàng)建“居家養(yǎng)老服務網”。同時，將居家養(yǎng)老服務納入全區(qū)國民經濟和社會發(fā)展目標，將購買居家養(yǎng)老服務的費用納入年度財政預算。

運行模式

“我們不做運動員，只做裁判員，通過公開招標、合同約束、過程監(jiān)管和全程監(jiān)督的方式，建立起一整套購買和監(jiān)督機制?！惫臉菂^(qū)委常委、紀委書記馮雯蘭說。

這個機制的最大特點，是政府主導、民間機構運作。從鼓樓區(qū)的具體實踐來看，政府很好地定位了在居家養(yǎng)老服務中的職能和責任，建立了較為完備的公共財政投入機制，由市區(qū)兩級財政按比例安排資金，納入老齡事業(yè)專項經費并逐年遞增。通過補貼的形式，購買社會福利機構的養(yǎng)老服務。

項目委托、管辦分離，也是一大特色。在掌舵和劃槳之間，鼓樓區(qū)政府選擇了掌舵，把劃槳的任務交給了專業(yè)的民間組織。目前鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年人服務中心”購買服務，就是通過項目委托的方式進行的，實現管（裁判員）與辦（運動員）的分離。

此外，堅持全程監(jiān)控、科學評估。為更好實現服務購買，鼓樓區(qū)政府建立了區(qū)、街道、社區(qū)居委會三級評估網，引入了第三方監(jiān)督與評估機制。

建立社區(qū)居委會監(jiān)督制度，居家養(yǎng)老服務的生效時間，必需由社區(qū)居委會主任確認簽單才能生效。另外，由街道組織社區(qū)老年人協(xié)會會員，定期對老人家庭進行走訪，了解服務滿意度并及時反饋，實行社區(qū)老年人協(xié)會督導機制。最后引入第三方社會機構——江蘇天人家庭研究中心，組建專業(yè)評估隊伍，對“居家養(yǎng)老服務網”進行專業(yè)評估，為養(yǎng)老服務把好關，確保政府購買服務質量和“居家養(yǎng)老服務網”信譽。

成效與不足

鼓樓區(qū)政府購買養(yǎng)老服務模式是對社會管理體制創(chuàng)新進行的探索，它重構政府與社會的關系，開創(chuàng)了政府、社會共同參與的居家養(yǎng)老之路，強調了政府的責任和導向，將老年福利事業(yè)發(fā)展重心由機構養(yǎng)老向居家養(yǎng)老轉移，組織發(fā)動社會力量共同參與養(yǎng)老服務，減輕了政府的財政壓力，提高了服務效率，增加了社會福利總量，同時為政府進一步在其他社會福利、公益事業(yè)方面大范圍嘗試購買服務提供了借鑒和經驗。

鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務的過程是一個政府主動干預、以民間組織為運作平臺、社區(qū)公眾廣泛參與的互動過程。通過“居家養(yǎng)老服務網”工程這個平臺，大量有養(yǎng)老意愿的老人、社區(qū)志愿者和其他社會力量，成為政府職能延伸的新載體，形成了政府與社會的新型合作伙伴關系。

在這個過程中，除了扶持和培育了“心貼心老年人服務中心”這樣的養(yǎng)老組織外，還通過租賃房屋場地并無償提供使用的方式，吸引民營養(yǎng)老機構前來共同促進社會福利事業(yè)發(fā)展。

鼓樓區(qū)民政局負責人介紹，通過多年的“居家養(yǎng)老服務網”建設，鼓樓區(qū)64個社區(qū)全部建成了養(yǎng)老服務站。通過公辦民營、民辦公助等經營方式和補貼政策扶持發(fā)展了32家民營養(yǎng)老機構，居民受助對象達7500人。

在鼓樓區(qū)的政府購買服務是委托式的購買，競爭性并不強。在購買服務中并沒有按照公開的招標程序開展，而是直接選擇了心貼心服務中心作為服務代理人，只強調了政府與社會組織的合作，卻忽略了服務生產者的競爭性選擇。

目前“中心”旗下已經擁有兩所養(yǎng)老院、1所老年大學、6所社區(qū)養(yǎng)老連鎖服務站，但像“中心”這樣能夠受到政府支持與合作的社會養(yǎng)老組織并不多，很多社會養(yǎng)老組織在很大程度上依然游離于政府體制外。政府把資源集中在某一個養(yǎng)老機構上，目的

是為了能夠使政策得到較好的推行，但也容易因缺乏外部競爭而形成壟斷，從而失去改進工作的外部動力，導致效率低下等問題。

2013年，鼓樓區(qū)將社會服務購買的領域拓展到殘疾人托養(yǎng)服務、公共衛(wèi)生服務、教育后勤采購、校園環(huán)保大隊、環(huán)保水系治理等，共涉及22個部門、30多個項目，年度全區(qū)外包服務資金總額共計1.9億元。對于這么大一筆公共資金的使用，如何監(jiān)管資金的使用和安全，有效防止購買中的尋租腐敗問題就成為政府面臨的一道難題。政府購買服務作為一種高效和經濟的治理工具，已經出現在南京的公共服務創(chuàng)新實踐中。

如何完善

筆者以為，鼓樓區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務，可從以下幾個方面加以完善。一是全面建立政府與社會組織在社會服務上的合作伙伴關系。大力培育民間組織，政府可以通過稅費減免等多種形式，鼓勵和引導社會組織廣泛參與社會服務。通過制訂社會服務專項發(fā)展規(guī)劃和服務標準，吸引社會組織參與投資，以分解政府的投資經營負擔。

二是增加競爭，從委托性購買逐步發(fā)展到競爭性購買，不斷完善政府購買社會服務的流程。

三是制定科學的購買社會服務的財政預算機制，將購買服務的費用納入年度財政預算，為推進公共服務購買提供有效的財力保障。

四是建立健全社會服務項目招標平臺，嚴格規(guī)定在購買服務的過程中應通過公開招標的方式進行，讓購買的整個過程都公開、公正、透明。嚴格實行一視同仁的準入制度、公開擇優(yōu)采購承包制度、規(guī)范的合同制度以及相應的政策體系，保證服務質量，并通過合同約定政府和企業(yè)的權利與義務。

五是發(fā)展獨立、專業(yè)性、多元化的監(jiān)督和評估機制。一是引進獨立的第三方監(jiān)督機構，保證監(jiān)督的客觀和公正；二是加強社會公眾、媒體監(jiān)督；三是建立專家監(jiān)督機制，從宏觀的角度去監(jiān)督政府購買服務中出現的問題；四是構建社會服務績效評估體系。

六是按照鼓樓區(qū)紀委的說法，“推進‘公共服務外包’改革，政府要把權力‘讓’給市場，讓權力在陽光下運行?！辈粩嗤晟魄捌诘慕槿?、招標的公開、服務過程的監(jiān)督以及事后的審計等一系列管理體制和運行機制。

馮雯蘭說，紀委和監(jiān)察局參與建立政府服務外包的項目立項、經費預算、信息發(fā)布、招標方式、項目管理、績效評估等配套機制，將購買、委托、評估、認證、問責等納入相應的法定程序，為社會組織參與提供制度化的渠道，為“購買服務”納入公共財政體制提供政策依據。