本刊記者│方帥

開始發(fā)酵

地方政府借由土地儲備融資以獲取建設(shè)資金的常規(guī)作法，正在引發(fā)高層的警惕。而不合規(guī)的做法，都將被四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地儲備與融資管理的通知》（以下簡稱162號文）所終結(jié)。

自2012年年底下發(fā)以來，162號文也悄然在各地發(fā)酵。2013年2月27日，湖南省全省土地儲備工作座談會在長沙召開，湖南各市、州土地儲備管理機(jī)構(gòu)的70余名相關(guān)負(fù)責(zé)人悉數(shù)出，對正在草擬的關(guān)于規(guī)范土地儲備與融資管理的相關(guān)實施細(xì)則公開征求意見。同樣類型的會議，在遼寧、四川、河北等多省份召開，四部委的162號文件被深度“執(zhí)行”。

162號文件要求此前名錄以外的機(jī)構(gòu)(含融資平臺公司)名下的儲備土地，應(yīng)嚴(yán)格按照《通知》的要求逐步規(guī)范管理，土地儲備機(jī)構(gòu)貸款不得用于城市建設(shè)及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)項目。并明確納入儲備的土地不得用于為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，這將會限制融資平臺抵押土地獲取資金的行為，增大融資平臺的再融資壓力，尤其是銀行貸款對抵押的要求較高，獲取的難度會更大。由于債券對土地抵押沒有硬性要求，而且今年發(fā)行的城投債2/3以上都沒有采取任何增信手段，所以地方融資平臺會更傾向于通過發(fā)債融資，進(jìn)一步加大城投債的供給壓力。

土儲融資風(fēng)險在當(dāng)前土地儲備制度下，地方政府建立的各類土地儲備機(jī)構(gòu)已成為繼地方政府融資平臺后的又一個風(fēng)險凸顯點。過高的貸款比例也給土地儲備中心帶來了沉重的利息負(fù)擔(dān)，其發(fā)展前景將受到影響。

無疑，加大地方政府向平臺公司注入土地資產(chǎn)，是改善平臺公司資本結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)融資能力的主要手段，不過政府仍然可以通過注入其他資產(chǎn)(如市政道路等)的形式來達(dá)到改善融資平臺資本結(jié)構(gòu)的目的?？傮w而言，新規(guī)對城投債的信用資質(zhì)有一定的負(fù)面影響，但暫難改變目前市場對城投債的風(fēng)險偏好：一是市場對于政府兜底城投債的觀念不會發(fā)生動搖。二是在經(jīng)濟(jì)回升仍然依靠基建投資拉動的情況下，監(jiān)管部門對地方融資平臺的融資渠道不會完全堵死。

除此之外，還需要對土地儲備制度進(jìn)行深刻反思：現(xiàn)行土地儲備的做法與市場配置資源的機(jī)理相悖。

土儲貸款的資金流轉(zhuǎn)過程基本如下：由銀行向土地儲備中心發(fā)放拆遷貸→銀行與政府存在協(xié)議：以存折的方式向拆遷戶發(fā)拆遷款→工作人員借機(jī)說服拆遷戶又以存款形式將資金留在銀行，形成了資金的循環(huán)。由于給土地儲備中心的授信金額巨大，授信派生出的存款在銀行體內(nèi)循環(huán),負(fù)債又形成了資產(chǎn)，這對銀行來形成巨大的誘惑。

商業(yè)銀行普遍認(rèn)為土地儲備機(jī)構(gòu)風(fēng)險較低，但一些地區(qū)尤其是三、四線城市的土地收購資金過分依賴銀行貸款令人擔(dān)憂。目前各地的土地收購儲備機(jī)構(gòu)在資金籌措上大部分依賴銀行貸款，很多地區(qū)達(dá)80-90%左右。

一旦經(jīng)濟(jì)形勢或國家有關(guān)政策變化，土地市場不活躍，儲備的土地供不出去，土地儲備機(jī)構(gòu)無法還款時，即使銀行抵押了大量土地，亦難以處置。過高的貸款比例也給土地儲備中心帶來了沉重的利息負(fù)擔(dān)，其發(fā)展前景將受到影響。

從長遠(yuǎn)看，應(yīng)逐步實行更加市場化的土地買賣制度，真正發(fā)揮市場規(guī)律，發(fā)揮價格杠桿作用，而不是儲備壟斷土地。從減少中間環(huán)節(jié)和交易成本看，應(yīng)該讓土地最終使用者與土地使用權(quán)出讓者直接對接。因此，現(xiàn)行土地儲備制度應(yīng)該慢慢退出歷史舞臺。

風(fēng)險問題

中國未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。這意味著未來十年，土地供給依舊奠定著城市化的進(jìn)程，這在三、四線城市尤甚。而土地整理儲備所需的大量資金必需專款專用，才能保證土地供給的順利完成。同時，還要謹(jǐn)防其他企業(yè)或融資平臺以土地儲備為由，騰挪資金。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，通過儲備土地融資已經(jīng)成為許多地方政府提前獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金來源。與此同時，“土地財政”醞釀的巨大金融風(fēng)險也越來越引起各方警惕。

另外，土地收購儲備機(jī)構(gòu)不是嚴(yán)格意義上的市場主體。土地收購儲備機(jī)構(gòu)是由政府組建的不以營利為目的的特殊機(jī)構(gòu)，按政府委托或授權(quán)行使一些特定的職能，形式上主要有事業(yè)單位、土地開發(fā)公司兩種，但它們都不具有嚴(yán)格意義上的市場主體地位，只是地方政府經(jīng)營城市的一個代理機(jī)構(gòu)。因此，在法律上尚未解決土地儲備機(jī)構(gòu)在市場經(jīng)濟(jì)條件下的市場定位問題。土地儲備機(jī)構(gòu)只具有有限的民事行為能力。土地儲備機(jī)構(gòu)名義上都是獨立法人，但是否有償還能力，其儲備的土地是否就是它的財產(chǎn)，是否有權(quán)處分等都還不確定，其能夠獨立支配的財產(chǎn)也是有限的。如果以儲備的土地使用權(quán)抵押貸款，就等于儲備中心有權(quán)處置土地使用權(quán)，這從當(dāng)前的有關(guān)規(guī)定來看是沒有法律依據(jù)的。

國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)布的研究報告表明，目前很多土地儲備機(jī)構(gòu)承擔(dān)了地方政府的融資功能，以貸款方式取得的土地儲備資金用于股權(quán)投資、出借和市政設(shè)施建設(shè)等。雖然從實際發(fā)展來看，這種模式客觀上促進(jìn)了城市的發(fā)展和建設(shè)，但這種模式不僅存在風(fēng)險，更是不合規(guī)。

在當(dāng)前土地儲備制度下，地方政府建立的各類土地儲備機(jī)構(gòu)已成為繼地方政府融資平臺后的又一個風(fēng)險凸顯點。一是土地整理開發(fā)的主體出現(xiàn)多頭?，F(xiàn)在有些地方政府除了利用土地儲備中心進(jìn)行土地開發(fā)整理外，還成立了融資平臺公司甚至委托企業(yè)從事同樣業(yè)務(wù)，土地開發(fā)的主體十分混亂。

二是一些區(qū)域土地盲目過量開發(fā)，醞釀和積累了過高的金融風(fēng)險。一些地方政府為了尋找財政增長點，不顧市場需求，從銀行獲取大量貸款資金支持，肆意收購開發(fā)土地，而受當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢及房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，土地出讓收入甚至不能抵用貸款收購成本，導(dǎo)致地方政府負(fù)債率過高，一旦資金鏈斷裂，不排除發(fā)生金融風(fēng)險的可能。三是個別地方土地儲備資金使用不規(guī)范，資金監(jiān)管不到位，存在地方政府挪用土地儲備資金問題。

尋找金融創(chuàng)新空間

扭緊土地融資的閥門，也就是要在土地改革中走出土地財政的圈。要考慮，土地財政如果取消會帶來哪些問題，要用什么樣的機(jī)制來替代。當(dāng)然，土地管理制度的改革，是一個系統(tǒng)工程，要按照統(tǒng)籌結(jié)合推進(jìn)土地制度改革

有分析認(rèn)為，城鎮(zhèn)化將成為未來十年拉動內(nèi)需的主軸之一。根據(jù)目前各省市公開的城鎮(zhèn)化目標(biāo)，一些地區(qū)城鎮(zhèn)化率的提高速度，遠(yuǎn)高于中央設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)。

“地方發(fā)展‘新型城鎮(zhèn)化’的第一步恐怕還要依靠土地財政來啟動。土地依然是地方招商引資的重要籌碼。住宅、商用地產(chǎn)的出讓，是地方獲得建設(shè)資金的重要來源。改變這種狀況，要看財政體制的變化?！鼻迦A大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授劉玲玲表示。

據(jù)近期披露的數(shù)據(jù)，在中國近十年的經(jīng)濟(jì)增長率中，城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3個百分點。城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，新增投資需求達(dá)6.6萬億元，帶動消費增加1012億元。

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授時紅秀說：“按世界銀行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，中國的城鎮(zhèn)化在質(zhì)量和投入上都還處于較低水平，可挖掘的潛力很大。土地財政是地方政府在以往城鎮(zhèn)化過程中摸索出的融資方式，國外也存在一定的土地財政問題?！?/p>

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心教授賀雪峰近期表示，土地財政是當(dāng)前國家財政重要的組成部分之一，中央公共財政在全國范圍進(jìn)行的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)區(qū)域間的財政再分配、為九億多農(nóng)民提供轉(zhuǎn)移支付、建設(shè)國防、發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)等都離不開其支持。

有分析指出，土地城鎮(zhèn)化的速度明顯快于人口城鎮(zhèn)化的速度。中央農(nóng)村工作小組副組長陳錫文不久前用一組數(shù)字來表明這個問題：1980年到2010年城市建成區(qū)的總規(guī)模擴(kuò)大了8.2倍。但同期城鎮(zhèn)人口按照現(xiàn)有的統(tǒng)計口徑，大約只增加了2.5倍。

要建設(shè)包容性、普惠型的新型城鎮(zhèn)化，現(xiàn)有財政體制缺乏為大規(guī)模投資提供長期保障的機(jī)制。時紅秀認(rèn)為：“現(xiàn)在的問題處于財政、金融、土地產(chǎn)權(quán)制度的交叉點上。美國以涉及土地資產(chǎn)、項目等為依托發(fā)行市政債券。中國目前城投債的體制機(jī)制建設(shè)還沒有跟上?！?/p>

財政部數(shù)據(jù)顯示，2010年中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付決算數(shù)為32341.09億元?！柏斦w制上可挖掘的空間不大，中央轉(zhuǎn)移支付已全力支持地方財政，城鎮(zhèn)化的出路在融資改革與創(chuàng)新。金融創(chuàng)新勢在必行，在銀行、財政外找到創(chuàng)新空間。應(yīng)鼓勵長期收益型的債券，一次投入、長期使用，投入者將與城鎮(zhèn)化同呼吸、共成長。既可豐富居民投資渠道，又可讓城鎮(zhèn)化的福利更好為個人帶來收益”時紅秀說。

城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)

3%

在中國近十年的經(jīng)濟(jì)增長率中，城鎮(zhèn)化率貢獻(xiàn)了3個百分點。城鎮(zhèn)化率每提高1個百分點，新增投資需求達(dá)6.6萬億元，帶動消費增加1012億元。

從當(dāng)前防范措施看，要嚴(yán)控土地儲備總規(guī)模和融資規(guī)模;土地儲備融資要?？顚Ｓ?，防止被挪用;土地儲備平臺不能為其他融資行為提供便利，不得用于為土地儲備機(jī)構(gòu)以外的機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。關(guān)鍵措施是，土地儲備機(jī)構(gòu)確需融資的，應(yīng)納入地方政府性債務(wù)統(tǒng)一管理，執(zhí)行地方政府性債務(wù)管理的統(tǒng)一政策。根據(jù)年度土地儲備計劃，核定土地儲備融資規(guī)模，按財政管理級次逐級上報至省級財政部門。省級財政部門向土地儲備機(jī)構(gòu)核發(fā)年度融資規(guī)模控制卡，明確年度可融資規(guī)模，銀行等融資貸款金融企業(yè)在此融資規(guī)模內(nèi)考慮貸款事宜。