彭小輝，史清華，朱 喜

(1.上海交通大學(xué) 安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200052；2.南京師范大學(xué)泰州學(xué)院商學(xué)院，江蘇 泰州225300)

改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人口流動(dòng)成了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)。傳統(tǒng)戶籍管理制度在人口登記和管理上已“力不從心”，“人戶分離”現(xiàn)象大量存在，與戶籍相掛鉤的身份和社會(huì)地位以及其他社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利和福利使得社會(huì)不公平性凸顯，嚴(yán)重危及社會(huì)穩(wěn)定，并產(chǎn)生和加劇城市“新二元結(jié)構(gòu)”。戶籍制度改革(以下簡(jiǎn)稱“戶改”)已成為從中央到地方的共識(shí)，但從實(shí)踐看，改革一直遵循從中小城鎮(zhèn)破題，到中等城市，再到大城市的邏輯思維，目前重點(diǎn)仍在中小城鎮(zhèn)，大城市基本沒(méi)有啟動(dòng)［1］;從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，也多集中于對(duì)中小城鎮(zhèn)戶改的總結(jié)或?qū)艏母锛爸贫缺旧淼难芯浚?-5］，真正基于大城市戶籍制度實(shí)地調(diào)研的文獻(xiàn)幾乎為空白。從大城市產(chǎn)業(yè)承載能力、人口聚集以及農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方向看，城鄉(xiāng)戶籍一體化改革迫切需要從大城市而非中小城鎮(zhèn)破題。

一、城鄉(xiāng)二元戶籍制度形成的歷史背景

中國(guó)的戶籍制度形成于春秋，定型于秦漢，它將戶口、土地、賦稅等緊密地聯(lián)系在一起，之后一直為歷代王朝所沿用，至今已有三千多年。在民國(guó)時(shí)期，隨著現(xiàn)代文明的興起，城鄉(xiāng)開(kāi)始出現(xiàn)嚴(yán)重的差別，城市人經(jīng)營(yíng)工商業(yè)，條件較優(yōu)越，享受著更多的現(xiàn)代文明;鄉(xiāng)村人經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，生活較艱苦，保留了更多的傳統(tǒng)文明;城鄉(xiāng)二元社會(huì)不可避免地生成了［6］。陸益龍(2002)［7］認(rèn)為新中國(guó)的戶籍制度是以重建社會(huì)秩序?yàn)槟康亩a(chǎn)生的。然而，Dutton(1992)［8］認(rèn)為中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度是對(duì)1949年之前的保甲制度的繼承;而我們認(rèn)為任何制度的出臺(tái)都有其深刻歷史背景，如果不能理解歷史背景，就談不上對(duì)制度形成有深刻理解，更談不上對(duì)其造成的社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響有客觀評(píng)價(jià)。

新中國(guó)的戶籍制度源于1951年的《城市戶口管理暫行條例》。1955年的《戶口登記暫行辦法(草案)》將戶口管理工作推廣到農(nóng)村領(lǐng)域，但此時(shí)的戶籍管理制度只是監(jiān)督并非控制人口流動(dòng)的機(jī)制［9］。事實(shí)上，在1950年代中國(guó)人口的城鄉(xiāng)流動(dòng)還是相對(duì)自由的，這體現(xiàn)在1954年《中華人民共和國(guó)憲法》規(guī)定“公民有選擇和遷徙自由的權(quán)利”。然而，為了盡快擺脫舊中國(guó)貧窮落后的面貌，恢復(fù)生產(chǎn)成了新政權(quán)面臨的首要任務(wù)。為了盡早建立國(guó)家工業(yè)體系，中央政府效仿前蘇聯(lián)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)。在資本嚴(yán)重缺乏的農(nóng)業(yè)社會(huì)里，為了籌集重工業(yè)發(fā)展所需資金，國(guó)家開(kāi)始實(shí)施“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度，一方面降低工業(yè)生產(chǎn)成本，政府優(yōu)先為城市工業(yè)部門(mén)的工人配給食品、提供幾乎免費(fèi)的醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、教育等社會(huì)福利，而把農(nóng)民排除在外;另一方面壓低農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格，最大限度地索取農(nóng)業(yè)剩余。原本在民國(guó)時(shí)期已出現(xiàn)的城鄉(xiāng)差距，在“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷”制度的作用下進(jìn)一步擴(kuò)大，農(nóng)民千方百計(jì)地流入城市［6］。受1952-1954年華北和長(zhǎng)江淮河流域洪災(zāi)影響，糧食供給減少，而受工業(yè)發(fā)展與人口向城市集聚影響，糧食需求大增，從而使得糧食短缺日益突出，為了穩(wěn)定城市社會(huì)秩序，中央政府只好強(qiáng)制阻止農(nóng)民進(jìn)城。從政務(wù)院1953年出臺(tái)的《關(guān)于勸阻農(nóng)民盲目流入城市的指示》，到國(guó)務(wù)院1957年出臺(tái)的《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，農(nóng)民進(jìn)城由“勸阻”演變到“制止”。從民國(guó)初《臨時(shí)約法》到1954年中華人民共和國(guó)第一部《憲法》頒布，明文規(guī)定的公民“居住和遷徙的自由”被逐步剝奪。1955年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《市鎮(zhèn)糧食定量供應(yīng)憑證印制暫行辦法》，標(biāo)志著全國(guó)由此進(jìn)入“票證年代”。票證的發(fā)明，不但將城鎮(zhèn)居民消費(fèi)徹底納入計(jì)劃軌道，同時(shí)，它與戶籍制度形成一種結(jié)構(gòu)性屏蔽［10］。沒(méi)有戶籍也就沒(méi)有票證，沒(méi)有票證的農(nóng)民也就無(wú)法在城市里購(gòu)買(mǎi)到生活必須品，因而不可能任意進(jìn)城。隨后國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》，城鄉(xiāng)戶口劃分奠定了城鄉(xiāng)分割分治的二分結(jié)構(gòu)［7］，改變了城鄉(xiāng)戶口遷徙和變動(dòng)的程序［11］?？梢?jiàn)，從建國(guó)到第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，城鄉(xiāng)二元分治的戶籍管理制度已初具雛形。費(fèi)正清(1990)［12］曾總結(jié)過(guò)很多新興政權(quán)常犯的兩種錯(cuò)誤:一是急于求成;二是統(tǒng)治者的腐敗和暴虐。第一個(gè)五年計(jì)劃后，新興政權(quán)犯了第一種錯(cuò)誤，于1958年在全國(guó)掀起大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)。大躍進(jìn)和人民公社化運(yùn)動(dòng)一方面嚴(yán)峻考驗(yàn)著城市糧食供應(yīng)系統(tǒng)，另一方面也造成農(nóng)村生產(chǎn)力不斷下降;人民公社化運(yùn)動(dòng)將農(nóng)民劃入社、隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)組織中，戶口被嚴(yán)格控制。1959-1961年的自然災(zāi)害使糧食產(chǎn)量大減，農(nóng)村出現(xiàn)嚴(yán)重的大饑荒，城市糧食供應(yīng)也出現(xiàn)危機(jī)①劉少奇對(duì)1959－1962年三年自然災(zāi)害中出現(xiàn)的大量人口死亡的評(píng)價(jià)為“三分天災(zāi)，七分人禍”，因?yàn)樵诖筌S進(jìn)時(shí)，糧食畝產(chǎn)的記錄不斷地在“放衛(wèi)星”過(guò)程中被刷新，畝產(chǎn)越高，上繳的糧食稅也越多，從人口非正常死亡的歷史記錄來(lái)看，衛(wèi)星放得越多越大的地方，死亡人數(shù)也就越多。。迫于糧食危機(jī)，1958年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》②以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格劃分農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口，對(duì)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)做出了嚴(yán)格的約束性限制，規(guī)定“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動(dòng)部門(mén)的錄用證明，學(xué)校的錄取證明或者城市戶口登記機(jī)關(guān)的準(zhǔn)予遷入的證明，向常住地戶口登記機(jī)關(guān)申請(qǐng)辦理遷徙手續(xù)?！痹谌曜匀粸?zāi)害面前得到全面實(shí)施，這便是后來(lái)中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍分治的法律依據(jù)。該條例規(guī)定除了升學(xué)、招工招干、參軍等情況外，公民從農(nóng)村到城市的遷徙一律受到嚴(yán)控。1977年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷徙的規(guī)定》首次提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。至此，戶籍制度成為城鄉(xiāng)的主要壁壘，城鄉(xiāng)分割的“二元”模式得以最終確立。

改革開(kāi)放后，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，有關(guān)約束、限制人口流動(dòng)的政策得到逐步放松和調(diào)整。1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，第一次放松了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的限制，允許“自理口糧”進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶。隨后對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行“暫住證”、“寄住證”管理以及身份證制度，使得農(nóng)村勞動(dòng)力向城市流動(dòng)逐漸具有“合法的外衣”。進(jìn)入1990年代，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起，大量農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)，為了解決過(guò)多進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民與過(guò)少的計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)間的矛盾，1992年公安部發(fā)出通知，決定在城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。接著在1993年全面放開(kāi)糧油市場(chǎng)，取消糧票，1994年取消以商品糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的“二元結(jié)構(gòu)”，取而代之的是以居住地和職業(yè)劃分的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口，并建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口三種管理形式為基礎(chǔ)的人口登記管理制度。可見(jiàn)，改革開(kāi)放后，雖然國(guó)家對(duì)戶籍管理制度幾經(jīng)重大修改，但時(shí)至今日，國(guó)家通過(guò)城鄉(xiāng)戶籍分治控制人口自由流動(dòng)的“核”依然存在［9］。正如王曉波(2011)［10］所言:“對(duì)于一個(gè)國(guó)家而言，任何一段經(jīng)歷，都是那個(gè)時(shí)期的國(guó)民的共同抉擇，歷史是我們親手裁剪的一件衣服，一旦穿上，就再也脫不下來(lái)”。

從歷史視角審視中國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍分治制度，它的出臺(tái)有深刻的歷史背景，是建國(guó)初期優(yōu)先發(fā)展城市重工業(yè)戰(zhàn)略不可避免的選擇。為了在短期內(nèi)建立完善的工業(yè)體系，必須實(shí)行城市工業(yè)和農(nóng)村農(nóng)業(yè)的不平等交換，“統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度”便是這種情況下國(guó)家實(shí)行高效計(jì)劃資源配置的手段，但這種手段必須以城鄉(xiāng)人口的不流動(dòng)為前提，為了長(zhǎng)期維持這種人為的不平衡交換機(jī)制，政府必須找到一種控制城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)的方法，其中城鄉(xiāng)二元戶籍分治便是維持這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃配置和限制人口流動(dòng)最為有效的手段。然而，時(shí)至今日，城鄉(xiāng)二元分割的戶籍管理制度已被公認(rèn)為中國(guó)城市化和現(xiàn)代化的最大障礙［13］，由此，改革戶籍制度已成為2013年中國(guó)政法四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一③參見(jiàn)廣州日?qǐng)?bào)，2013年1月8日，A1:頭版。。但從城鄉(xiāng)戶籍一體化改革過(guò)程看，仍舉步維艱，除了改革開(kāi)放后向城市發(fā)展傾斜的宏觀戰(zhàn)略導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)差距不斷擴(kuò)大、城鄉(xiāng)公共資源供給嚴(yán)重不平衡外，隱藏在戶籍制度后面的城市居民與農(nóng)村居民之間的利益對(duì)立也是不容忽視的。因?yàn)槿魏紊鐣?huì)制度都是一定物質(zhì)利益關(guān)系的外在表現(xiàn)［10］，戶籍制度也不例外。

二、調(diào)查背景及樣本描述

(一)調(diào)查背景

上海生育率全球最低［14］，目前已降到“極限中的極限”①上海連續(xù)15年戶籍人口負(fù)增長(zhǎng)生育水平降至極限。參見(jiàn)解放日?qǐng)?bào)，2008年12月21日。，人口老齡化問(wèn)題非常嚴(yán)重。截至2011年底，上海市60歲及以上人口占戶籍總?cè)丝诘?4.50%，高出全國(guó)近10個(gè)百分點(diǎn)，而2030年這個(gè)比例將會(huì)上升到38%［15］;與此同時(shí)，上海戶籍青少年人口比重嚴(yán)重偏低，2009年全市戶籍17歲及以下青少年人口所占比重僅為10.43%。隨著老齡人口比重逐漸增加，青少年比重偏低，未來(lái)勢(shì)必出現(xiàn)戶籍勞動(dòng)力人口供給短缺。目前，嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題之所以未影響到上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)的優(yōu)勢(shì)地位，究其原因在于外來(lái)流動(dòng)人口已成為支撐上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“半壁江山”［16］，而絕大多數(shù)為青壯年勞動(dòng)力，其平均年齡也達(dá)27.3歲②參見(jiàn)龔海燕.2012年“關(guān)于促進(jìn)解決流動(dòng)人口婚戀問(wèn)題的提案”(人大代表提案).網(wǎng)易女人，2012.。青壯年也正處于育齡階段，大量外來(lái)常住青壯年人口同時(shí)也構(gòu)成了上海市人口再生產(chǎn)的另一重要支柱，客觀上緩解或掩蓋了上海嚴(yán)峻的人口老齡化問(wèn)題。流動(dòng)人口雖然為城市發(fā)展和繁榮做出了巨大貢獻(xiàn)，但卻不能市民化?，F(xiàn)有戶籍制度把不同戶籍變成了不平等的分配權(quán)利和福利的法律與政治等級(jí)身份的依據(jù)，在執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)化了戶籍的社會(huì)地位和身份象征，造成城市內(nèi)部“新二元結(jié)構(gòu)”凸顯［17］。為了深入地了解戶籍制度對(duì)人們的現(xiàn)實(shí)影響，以及人們對(duì)城鄉(xiāng)戶籍一體化改革的期盼和改革路徑的選擇，我們?cè)?011年11月份針對(duì)上海戶籍制度進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。

(二)基本情況及樣本描述

調(diào)查內(nèi)容包括受訪者及戶籍的基本信息，對(duì)戶籍的認(rèn)知，戶籍對(duì)教育、就業(yè)、社會(huì)保障等的影響，人們對(duì)戶改的期盼以及非上海戶籍的城市融入問(wèn)題等。被訪者涉及除崇明縣外的整個(gè)上海，本次調(diào)查共獲取有效樣本557個(gè)，戶籍類型主要由上海城鎮(zhèn)居民戶籍、集體戶籍、農(nóng)村戶籍和外地戶籍等組成(見(jiàn)表1)。受訪者既包括舊上海人，也包括1980年后進(jìn)入上海的新上海人，其中上海城鎮(zhèn)戶籍中舊上海人(49.72%)和新上海人(50.28%)基本各占一半;就樣本年齡看，由于處于流動(dòng)狀態(tài)的多是中青年，所以本次隨機(jī)調(diào)查的樣本平均年齡為31.06歲;就受教育程度看，本次調(diào)查的樣本文化層次普遍較高，其中研究生學(xué)歷和大中專及本科學(xué)歷占據(jù)了3/4多;在新上海人中，升學(xué)、招工以及家屬隨遷和政策照顧是進(jìn)入上海的主要途徑(見(jiàn)表1)?？梢?jiàn)，在城鄉(xiāng)二元分治管理制度下，外地人進(jìn)入上海還是相當(dāng)困難，對(duì)于大量農(nóng)民工而言，在現(xiàn)有戶籍制度下進(jìn)入上海安居樂(lè)業(yè)的可能性還很小。

表1 樣本戶籍類型、年齡結(jié)構(gòu)、受教育程度、進(jìn)滬途徑及其占比 單位:%

三、人們對(duì)戶籍制度的一般認(rèn)知

從建國(guó)初到第一個(gè)五年計(jì)劃結(jié)束，城鄉(xiāng)分治的戶籍管理制度已初具成型，應(yīng)該說(shuō)在物質(zhì)短缺年代，戶籍制度對(duì)于公共社會(huì)秩序的建立、生產(chǎn)的恢復(fù)以及社會(huì)問(wèn)題的緩解起到了積極作用。然而，隨著票證和物質(zhì)短缺時(shí)代的終結(jié)，與戶籍制度形成的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)性屏蔽理應(yīng)消失，但隨著城市化的發(fā)展，城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大，特別是大城市上海的戶籍制度限制并沒(méi)有因此消失，反而得到了強(qiáng)化。城鄉(xiāng)戶籍差異從來(lái)都不是停留在表面上，它已滲透到人們生活的方方面面。調(diào)查顯示，在問(wèn)及“您是否更愿意擁有城鎮(zhèn)或農(nóng)業(yè)戶籍”時(shí)，89.59%的人明確肯定地回答更愿意擁有城鎮(zhèn)戶籍。在問(wèn)及城鄉(xiāng)戶籍在社會(huì)地位、工資收入、就業(yè)、教育、社會(huì)保障等方面的差別，被訪者普遍認(rèn)為現(xiàn)有戶籍制度在上述方面存在差別，從他們對(duì)城鄉(xiāng)戶籍的差別項(xiàng)目點(diǎn)擊率可以看出(見(jiàn)圖1)，就業(yè)與發(fā)展機(jī)會(huì)點(diǎn)擊率最高，達(dá)到近1/4;其次是子女教育，點(diǎn)擊率接近1/5;第三是社會(huì)地位、工資收入和社會(huì)保障，點(diǎn)擊率接近1/6。再次是生活水平，點(diǎn)擊率接近1/10。公共服務(wù)、住房、生活保障和救濟(jì)等的點(diǎn)擊率最低，只有1% －3%。顯然，城鄉(xiāng)戶籍制度對(duì)教育和就業(yè)的影響最為明顯，對(duì)社會(huì)地位、工資收入和社會(huì)保障影響次之，對(duì)生活水平的影響再次之。在上?，F(xiàn)有戶籍所享有的眾多社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)保障等福利的情況下，人們對(duì)擁有上海城鎮(zhèn)戶籍的渴望還是相當(dāng)強(qiáng)烈。人們看重上海戶籍的理由(見(jiàn)表2):首先是子女教育，其次是社會(huì)保障，第三就業(yè)機(jī)會(huì)，第四是住房，第五是公共資源服務(wù)。盡管因戶籍、年齡、受教育程度的不同，點(diǎn)擊理由有差異，但大體排序差異不大。相比較，非上海人與上海人相比，看重上海戶籍的理由在子女教育、就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源服務(wù)上較為明顯;而樣本上，隨著年齡增大，對(duì)子女教育、社會(huì)保障以及住房看重程度有明顯的增加，而對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)和公共資源提供方面則相反。受教育程度對(duì)樣本看重上海戶籍也有影響，高學(xué)歷者的樣本對(duì)子女教育和公共資源看重明顯高于低學(xué)歷者，而對(duì)其它則相反。

圖1 城鄉(xiāng)戶籍差異存在的表現(xiàn)

表2 看重上海戶籍的理由(點(diǎn)擊率) 單位:%

在訪問(wèn)的所有對(duì)象中，他們都看到了上海不同戶籍間的差異。對(duì)于這一現(xiàn)狀，他們期望如何改變?從對(duì)“是否想改變自己的戶籍”問(wèn)題回答中可看出，非大城市戶籍的受訪者中有61.59%的人想過(guò)要改變戶籍，特別是想從小城市換到大城市，占到39.74%。顯然，這一比例并不高。比我們想象的上海城市戶籍制度放開(kāi)會(huì)招至潮水般的人流涌入要低得多。調(diào)查結(jié)果還顯示，城鄉(xiāng)戶籍制度不僅是具有人口登記和管理功能，而且還是獲取社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利資格的依據(jù)，是城鄉(xiāng)人口社會(huì)地位和身份的象征。在現(xiàn)行戶籍制度承載著巨大的社會(huì)保障功能的條件下，城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)換過(guò)程必然是困難的，這一過(guò)程在改革開(kāi)放前主要體現(xiàn)在政府對(duì)“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)的控制，改革后則體現(xiàn)在各大城市對(duì)入城門(mén)檻條件的規(guī)定上。當(dāng)我們繼續(xù)問(wèn)及城鎮(zhèn)與農(nóng)村戶籍轉(zhuǎn)換容易程度時(shí)，認(rèn)為“很難”的占32.66%，“難”的占 19.71%，“一般”的占到25.55%，“很容易或容易”的占22.08%。除了主觀感知城鄉(xiāng)戶籍轉(zhuǎn)換的困難外，與戶籍掛鉤的各種權(quán)利和福利待遇等也顯而易見(jiàn)。從2012年熱議的“異地高考”到2013年1月各省陸續(xù)出臺(tái)的改革方案看，教育仍與戶籍掛鉤的方案不占少數(shù)。如云南省“異地高考”改革方案規(guī)定，報(bào)考三本院校及高職高專院?；緹o(wú)門(mén)檻，但如要報(bào)考云南省屬院校、無(wú)障礙參加高考及錄取，條件中均包含戶籍要求①2013年云南省“異地高考”改革方案規(guī)定，可在云南省無(wú)障礙參加高考及錄取的主要條件:一是考生戶籍和父(母)親的戶籍都在云南，本人具有在云南高中3年學(xué)籍且就讀時(shí)間滿3年。二是考生戶籍在云南，本人具有在云南初中、高中6年學(xué)籍，考生父(母)親戶籍不在云南但在云南具有6年合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所(含租賃)和社保繳費(fèi)記錄。可在云南省報(bào)考省屬院校的條件:考生本人戶籍轉(zhuǎn)入云南滿3年，在云南高中連續(xù)就學(xué)時(shí)間已滿3年并具有相應(yīng)學(xué)籍，且考生父(母)親在云南具有3年合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所(含租賃)并具備《云南省居住證》和有社保繳費(fèi)記錄。。大都市上海公布的“異地高考”改革方案規(guī)定，中高考仍與《上海市居住證管理辦法(草案)》掛鉤，與現(xiàn)行高考政策并無(wú)太大不同②《上海市居住證管理辦法(草案)》規(guī)定，居住證實(shí)行積分制，通過(guò)設(shè)置指標(biāo)體系，對(duì)每項(xiàng)指標(biāo)賦予一定的分值。持《居住證》A證的來(lái)滬務(wù)工人員，其子女可以按規(guī)定在滬參加中考、高考;獲《居住證》C證人員的隨遷子女，按有關(guān)規(guī)定只能在滬參加全日制普通中等職業(yè)學(xué)校自主招生考試。而按照上海目前居住證辦理的有關(guān)規(guī)定，《居住證》A證也即國(guó)內(nèi)人才引進(jìn)類居住證;《居住證》B證為留學(xué)人員人才引進(jìn)類;而C證則是一般居住證，針對(duì)普通外來(lái)從業(yè)人員。按照2013年上海高考報(bào)名條件的要求，持有效期1年及以上引進(jìn)人才類《居住證》A證和B證人員的子女，同時(shí)須在上海高中階段學(xué)校畢業(yè)。也就是說(shuō)，持有一般居住證C證人員的子女是不能在滬參加高考的。。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，本地戶籍與外地戶籍在享受醫(yī)療服務(wù)上的差距就更明顯，上海明文規(guī)定外地戶籍人口不能辦理滬城鎮(zhèn)居民醫(yī)保卡，明確將外地戶籍人口完全排除在社會(huì)基本醫(yī)療保障服務(wù)之外。可見(jiàn)，現(xiàn)有戶籍制度不僅影響人們的正常遷徙，而且還是身份和社會(huì)地位的象征，不同戶籍儼然已成為人們獲取地方政府提供的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)保障等福利的資格。

四、戶籍制度對(duì)人們社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的影響

戶籍制度自實(shí)施以來(lái)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的影響根深蒂固。改革開(kāi)放前，戶籍制度成為人口正常流動(dòng)和遷徙的“桎梏”，人為地割裂了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大;改革開(kāi)放后，戶籍制度雖然表面上沒(méi)有限制人口流動(dòng)，但實(shí)質(zhì)上卻成為人們獲取政府提供的公共資源和服務(wù)的資格，具有身份和社會(huì)地位的象征，它與人們的就業(yè)、教育和社會(huì)保障等福利息息相關(guān)。

(一)戶籍制度對(duì)就業(yè)的影響

改革開(kāi)放后，城鄉(xiāng)產(chǎn)品市場(chǎng)壁壘正在逐步瓦解，但城鄉(xiāng)分割的要素市場(chǎng)卻依然盛行，特別是勞動(dòng)力市場(chǎng)。由于城鄉(xiāng)二元分治戶籍制度的存在，導(dǎo)致農(nóng)民就業(yè)與居住地長(zhǎng)期背離，農(nóng)民工不得不像“候鳥(niǎo)”一樣在城鄉(xiāng)遷徙。隨著近年來(lái)城市就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力的加劇，戶籍制度對(duì)就業(yè)市場(chǎng)的影響就更為明顯，調(diào)查主要涉及戶籍制度對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)、收入差異和職位晉升的影響三方面。調(diào)查顯示(見(jiàn)表3)，在這三個(gè)方面，戶籍對(duì)就業(yè)機(jī)會(huì)影響最大，平均分值達(dá)到3.56分。其次是對(duì)收入的影響，平均分值達(dá)到3.20分。即使不存在人為的歧視，同工不同酬的現(xiàn)象仍隨處可見(jiàn)。定量研究進(jìn)一步顯示，戶籍歧視能解釋工資收入差異的20% －30%［18］。最后是對(duì)職位晉升的影響，平均分值達(dá)到3.12分。上海作為特大型城市，由于戶籍制度改革緩慢，由此形成的就業(yè)身份歧視就相對(duì)嚴(yán)重。調(diào)查顯示，56.76%的被訪者對(duì)于就業(yè)中只招上海本地戶籍的規(guī)定感到不公平，其中外地戶籍的被訪者對(duì)這一規(guī)定感到不公平比例高達(dá)72.48%。相比較，年輕者(30歲及以下)認(rèn)為不公平的比例(62.08%)要遠(yuǎn)高于中老年(46歲及以上，40.48%)，高學(xué)歷者(大專以及以上)認(rèn)為不公平的比例(57.88%)要遠(yuǎn)高于低學(xué)歷者(高中及以下，52.59%)。顯然，現(xiàn)有城鄉(xiāng)戶籍制度對(duì)非上海籍高學(xué)歷且年紀(jì)輕者的影響最大。

表3 戶籍制度對(duì)被訪者就業(yè)影響的分布 單位:%

在問(wèn)及“您認(rèn)為放開(kāi)上海戶籍管制，是否會(huì)有大量外來(lái)人員涌入滬?”，有90.63%的被訪者給出肯定回答(見(jiàn)表4)。但就影響程度看，平均分值達(dá)到3.86分，相比較，既得利益者的擔(dān)心明顯高于潛在進(jìn)入者。中老年者的擔(dān)心要明顯高于年輕者，高學(xué)歷者的擔(dān)心也明顯高于低學(xué)歷者?，F(xiàn)有戶籍制度的確具有社會(huì)身份的象征，這是各位被訪者都基本認(rèn)同的，它不僅影響就業(yè)機(jī)會(huì)的平等，而且影響到收入差異，更影響到一個(gè)人的職業(yè)發(fā)展?？梢?jiàn)，放松戶籍管制的擔(dān)心并不在于人們表面上所認(rèn)為的“城市病”，而更多的可能是既得利益集團(tuán)的阻擾。

表4 對(duì)上海戶籍管制放開(kāi)的人流沖擊影響評(píng)價(jià) 單位:%

在問(wèn)及“如果曾是外地人，您選擇來(lái)滬工作的主要?jiǎng)右?”，有71.69%的被訪者首選的是上海發(fā)展機(jī)會(huì)多，其次是上海收入高(見(jiàn)表5)。這一排序與被訪者的戶籍、年齡以及學(xué)歷基本無(wú)關(guān)。顯然，“發(fā)展是硬道理”在每一個(gè)中國(guó)人心中已生根發(fā)芽。尋找發(fā)展機(jī)會(huì)成為當(dāng)前乃至未來(lái)每一中國(guó)公民生存的基石。

表5 假定你曾是外地人，來(lái)滬工作動(dòng)因 單位:%

(二)戶籍制度對(duì)教育的影響

享有平等受教育的權(quán)利是憲法賦予每個(gè)公民的權(quán)利，教育機(jī)會(huì)的平等是實(shí)現(xiàn)社會(huì)平等的基本前提，也是衡量社會(huì)文明程度的重要指標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)告訴我們，目前教育機(jī)會(huì)不平等正在導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)階層分化、貧富差距擴(kuò)大和社會(huì)不平等?；趹艏贫确峙浣逃Y源，從而高考“同分不同?！?、外地子女就學(xué)難以及教育資源分配不平等已成為人們關(guān)注的民生熱點(diǎn)問(wèn)題。目前，戶籍制度對(duì)高考的影響是最大的，因?yàn)樵瓌t上只有高考必須回原籍參加考試。如果上海取消中、高考的戶籍限制，為人父母中有65.41%的人愿意將小孩送到上海來(lái)接受教育(見(jiàn)表6)，有24.21%的人選擇視情況而定，只有為數(shù)極少的人選擇不愿意;而且隨著年齡的增加，愿意選擇讓孩子在上海接受教育的比例也在增加。此外，不論是高學(xué)歷還是低學(xué)歷的受訪者，他們?cè)敢庾尯⒆釉谏虾＝邮芙逃谋壤己芨?高中及以下為70.33%，大專及以上為63.52%)?？梢?jiàn)，優(yōu)越的上海教育資源對(duì)人們還是很有吸引力。在選擇讓孩子在上海接受教育的兩個(gè)主要?jiǎng)右蚍謩e是“讓孩子接受更好的教育”(64.00%)和“升學(xué)機(jī)會(huì)較多”(30.40%)(見(jiàn)表7)。雖然人們對(duì)于教育資源的地區(qū)分布不合理一直存在抱怨，但對(duì)于上海基礎(chǔ)教育分區(qū)劃片招生的認(rèn)識(shí):有36.33%的人認(rèn)為是很合理或較為合理，有28.49%的人認(rèn)為是一般，有28.68%的人認(rèn)為很不合理或較不合理，另有6.50%的人未予回答。在擇校問(wèn)題上，人們對(duì)公辦基礎(chǔ)教育的選擇尤為偏好，85.49%的人選擇讓子女在公辦學(xué)校接受基礎(chǔ)教育，這與中國(guó)政府長(zhǎng)期壟斷幾乎所有的教育資源有關(guān)。但教育資源的分配卻是依據(jù)戶籍進(jìn)行，在城市與農(nóng)村、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)，教育資源更多地傾向于城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由此導(dǎo)致的受教育機(jī)會(huì)不平等現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

表6 若取消戶籍中高考限制，你會(huì)送孩子到上海接受教育? 單位:%

表7 送孩子到上海接受教育的理由 單位:%

(三)戶籍制度對(duì)社會(huì)保障的影響

在高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，“票證”將城市居民的消費(fèi)納入計(jì)劃軌道，城市居民的生老病死都由國(guó)家“包辦”。改革開(kāi)放后城市居民的社會(huì)保障福利雖有明顯下降，但相比自給自足的農(nóng)民，他們依然享有政府提供的巨大公共福利和社會(huì)保障資源。自1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來(lái)，農(nóng)民除了向國(guó)家繳納各種農(nóng)業(yè)稅費(fèi)外，很少能享受公共福利和社會(huì)保障資源，時(shí)至今日，雖然農(nóng)業(yè)稅免了，種糧食補(bǔ)了，但農(nóng)民仍然排除在社會(huì)保障大門(mén)之外。城鄉(xiāng)戶籍在享受社會(huì)保障權(quán)利上的差別是巨大的，我們調(diào)查了城鄉(xiāng)戶籍差異對(duì)“五險(xiǎn)一金”以及最低生活保障的影響(見(jiàn)表8)，從調(diào)查結(jié)果看，無(wú)論是“五險(xiǎn)一金”，還是“最低生活保障”，其影響分值均在3.5分以上，其中最高的“最低生活保障”影響分值高達(dá)3.91分，次高的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”與“醫(yī)療保險(xiǎn)”的影響分值在3.83－3.84分之間，最低的“工傷保險(xiǎn)”的影響分值也在3.55分。可見(jiàn)，戶籍確已成為人們獲取公共福利資源的資格條件。由于各大城市的公共資源和服務(wù)都是基于戶籍為依據(jù)分配的，因此在政府能提供有限的公共資源和服務(wù)的前提下，將進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工排除在社會(huì)保障福利大門(mén)之外也便成了理性政府追求的最優(yōu)策略，因?yàn)檎彩亲非笮в米畲蠡摹袄硇匀恕保?9］。

五、大都市上海城鄉(xiāng)戶籍一體化改革取向

中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心與某門(mén)戶網(wǎng)站新聞中心聯(lián)合開(kāi)展的一項(xiàng)有11168人參加的調(diào)查顯示，91.7%的人認(rèn)為有必要進(jìn)行戶籍改革(2008年2月26日《中國(guó)青年報(bào)》)。但反觀從中央到地方的歷次戶改，離預(yù)期目標(biāo)還尚遠(yuǎn)。事實(shí)上，中國(guó)的戶改遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于始自1978年的改革開(kāi)放進(jìn)程，也遠(yuǎn)滯后于上世紀(jì)80年代末90年代初開(kāi)始的“農(nóng)民進(jìn)城運(yùn)動(dòng)”［20］。1997年底國(guó)務(wù)院有條件放開(kāi)小城鎮(zhèn)落戶限制改革試點(diǎn)，標(biāo)志著戶籍改革的艱難啟動(dòng)，但這一項(xiàng)政策在全國(guó)鋪開(kāi)似乎還為時(shí)尚遠(yuǎn)，作為大城市的上海在戶籍制度，改革上更是落戶于小城鎮(zhèn)以及大量農(nóng)民工進(jìn)城的需求。從對(duì)上海的調(diào)查看，人們對(duì)城鄉(xiāng)分治戶籍存在的主要弊端點(diǎn)擊情況(見(jiàn)表9)，首要弊端是“造成資源分配不均”，其次是“限制公民遷徙、居住自由”，第三是“擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距”，第四是“限制勞動(dòng)力流動(dòng)”，第五是“給生活帶來(lái)不便”。由此，他們對(duì)廢除上海城鄉(xiāng)二元分治的戶籍制度的認(rèn)同度達(dá)到2.97分，相比較，滬外人士認(rèn)同度(3.40分)顯著高于滬內(nèi)人士(2.79分)，年齡長(zhǎng)者認(rèn)同度(2.54分)顯著低于年齡小的(3.18分)。受教育程度高的顯著高于受教育程度低的?？梢?jiàn)，戶改已成為人們的共識(shí)，但過(guò)程與手段同樣重要［2］，究竟選擇什么樣的路徑改?改革的突破點(diǎn)和難點(diǎn)在哪兒?這些都是現(xiàn)階段上海破除城鄉(xiāng)二元分治管理制度亟待解決的問(wèn)題，為此我們通過(guò)實(shí)地調(diào)研對(duì)民眾的期盼與政府的可能舉措做出探討。

表8 戶籍對(duì)社會(huì)保障的影響 單位:%

表9 城鄉(xiāng)分治戶籍的弊端選擇及制度廢除的認(rèn)同度(點(diǎn)擊率) 單位:%

(一)戶籍制度迫切需要回歸本位，人們期待遷徙自由

對(duì)戶籍制度應(yīng)具有的功能的調(diào)查顯示(見(jiàn)表10)，71.15%的人認(rèn)為戶籍應(yīng)該具備“人口登記與管理服務(wù)”的功能。由于在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，依戶籍分配資源和進(jìn)行社會(huì)控制的思維模式和管理方式已深入人心，故仍有58.08%的人認(rèn)為戶籍制度應(yīng)具有“資源配置”的功能，有27.50%的人認(rèn)為應(yīng)具備“利益再分配”功能，有20.96%的人認(rèn)為應(yīng)具備“社會(huì)控制”功能;但與預(yù)期相反的是，當(dāng)問(wèn)及“您是否認(rèn)為遷徙自由是個(gè)亟待解決的問(wèn)題”時(shí)，有57.75%的人給予了肯定回答，且有70.00%的人認(rèn)為應(yīng)該將1975年《中華人民共和國(guó)憲法》中刪除的“居民有居住和遷徙自由”的條款重新寫(xiě)進(jìn)憲法以保障人們的居住和遷徙自由。因此，政府轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元管理的思維模式，讓?xiě)艏贫然謴?fù)其本來(lái)面目應(yīng)是改革的首要任務(wù)，其次應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)在調(diào)控人口流動(dòng)中的作用，弱化戶籍身上的資源配置、利益再分配功能以及社會(huì)控制功能，特別是大城市上海更應(yīng)在全國(guó)起示范作用，讓大量農(nóng)民工能在城市安居樂(lè)業(yè)。

表10 戶籍應(yīng)具備的職能(點(diǎn)擊率)與遷徙自由的渴望 單位:%

(二)公共資源與服務(wù)配套設(shè)施應(yīng)與戶籍制度改革分階段同步推進(jìn)

在戶籍制度改革中，最受關(guān)注的莫過(guò)于戶籍制度隱含的各種各樣的不同權(quán)利［21-22］，這些權(quán)利也成為各大城市落戶政策的門(mén)檻，城市能提供的權(quán)利越多，門(mén)檻條件也越高。深化改革的關(guān)鍵，在于把掛靠在戶口之上的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等諸多公共服務(wù)和福利與戶口類型剝離［23］。彭希哲等(2009)［5］提出，“城市落戶改革的本質(zhì)是決策者放棄以限制人口自由遷移的權(quán)利及其相關(guān)的社會(huì)福利來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的工具性目標(biāo)，將農(nóng)村進(jìn)城人口的權(quán)利保障及其正義性置于政策目標(biāo)中的優(yōu)先地位”。但也有研究指出這種公平性導(dǎo)向的改革導(dǎo)致地方政府面臨公共資源供給的壓力，協(xié)調(diào)公共資源地區(qū)之間的配置是推進(jìn)城市落戶改革的關(guān)鍵①有學(xué)者推算，為了新增加1個(gè)真正意義的城市人口，城市政府需要付出人均20萬(wàn)元的各種城市綜合配套投資(鐘偉，2009)。而在絕大多數(shù)城市，這種投資規(guī)模并不能被地方財(cái)政收入完全消化。。其實(shí)，這種擔(dān)心并非沒(méi)有道理，鄭州戶籍新政被人們冠以“最徹底”的戶改，但最終卻以重返戶籍控制而結(jié)束，最大的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表面上在于城市公共資源和服務(wù)的供給不足，然而深層根源之一卻是地方政府在單純追求提高城市化率的過(guò)程中忽視了對(duì)城市公共服務(wù)資源的供給。鄭州戶改的實(shí)踐已經(jīng)證明:在法律上取消城鄉(xiāng)居民的戶口差異可以“一蹴而就”，而使進(jìn)城農(nóng)民享受同等的權(quán)利和福利卻難上加難［2］。中國(guó)戶籍制度的獨(dú)特之處在于依附在戶籍之上的各種權(quán)利和福利在城鄉(xiāng)居民之間的二元安排，但在有限的地方財(cái)政所能提供的公共資源的前提下，應(yīng)該與戶籍制度改革分階段同步推進(jìn)。調(diào)查顯示，人們對(duì)進(jìn)城最迫切需要政府提供幫助的幾個(gè)問(wèn)題點(diǎn)擊率排序?yàn)?住房(48.47%)，醫(yī)療(46.32%)，子女教育(25.85%)，土地轉(zhuǎn)讓費(fèi)用補(bǔ)償(13.64%)，養(yǎng)老保障(11.85%)，農(nóng)村住房賠償(11.49%)，城市融入(8.44%)，就業(yè)(5.92%)，最低生活保障(4.67%)。由此可見(jiàn)，改革現(xiàn)存戶籍制度是必須的，但要注意改革的力度和順序，借鑒已有的改革經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，采用增量改革方式，按緊迫程度，分批分層次地逐漸給予解決，最后實(shí)現(xiàn)真正的城鄉(xiāng)戶籍一體化。

(三)降低入城門(mén)檻，讓市場(chǎng)調(diào)控人口流動(dòng)

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著權(quán)利的下放，中央嚴(yán)控“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)逐漸被地方的“入城門(mén)檻”條件所取代，雖說(shuō)是一種進(jìn)步，但對(duì)于大多數(shù)農(nóng)民工而言大城市的門(mén)檻條件仍是“天花板”高度。據(jù)調(diào)查顯示，許多大城市的入城條件主要是基于人才、投資商以及城市近郊失地農(nóng)民而設(shè)，真正能達(dá)到門(mén)檻條件的農(nóng)民工幾乎很少。2009年的上?！皯艏抡?，即滿足一定條件的居住證持有者可以申領(lǐng)上海戶籍。但實(shí)地調(diào)查顯示，人們對(duì)上海戶籍制度及變革的了解程度很低，對(duì)戶籍制度變革非常了解的只占9.49%，比較了解的占12.59%，一知半解的占25.55%，較不了解的占19.71%，完全不了解的占32.66%;對(duì)目前上海落戶條件及相關(guān)手續(xù)了解程度更低，非常了解的只占4.67%，比較了解的占9.52%，一知半解的占28.19%，較不了解的占21.18%，完全不了解的占36.45%。對(duì)2009年戶籍新政了解的就更不清楚了(見(jiàn)表11)，非常了解的只占4.06%，比較了解的占8.52%，一知半解的占18.86%，較不了解的占14.20%，完全不了解的占54.16%。我們進(jìn)一步調(diào)查了人們對(duì)申領(lǐng)上海戶籍的門(mén)檻條件的認(rèn)同度，總體上感覺(jué)認(rèn)同度較高。新政所列5條的平均認(rèn)同度分值均在3分以上，最高的“無(wú)違法記錄”，分值達(dá)3.78分;其次是“納稅要求”，分值為3.58分;第三是“繳納社保時(shí)間”，對(duì)繳納時(shí)間需7年的認(rèn)同度分值為3.39分;第四是“中級(jí)職稱要求”，分值為3.36分;最低的是“持證時(shí)間”，對(duì)持證累計(jì)7年的認(rèn)同度分值僅3.33分。對(duì)新政所列條件認(rèn)同度較高的結(jié)果之原因，我們認(rèn)為有兩種可能:一是與本次調(diào)查的受訪者學(xué)歷偏高且半數(shù)以上為上海本地戶籍相關(guān)②2009年上海出臺(tái)戶籍新政，規(guī)定持有《上海市居住證》滿七年以上人員，可有條件轉(zhuǎn)為上海市常住戶口，這里的“有條件”是指應(yīng)當(dāng)同時(shí)符合以下5條:(1)持有《上海市居住證》滿7年;(2)持證期間按規(guī)定參加本市城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)滿7年;(3)持證期間依法在本市繳納所得稅;(4)在本市被聘任為中級(jí)及以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)或者具有技師以上職業(yè)資格，且專業(yè)及工種對(duì)應(yīng);(5)無(wú)違反國(guó)家及本市計(jì)劃生育政策規(guī)定行為、治安管理處罰以上違法犯罪記錄及其他方面的不良行為記錄。此外，還實(shí)行總量調(diào)控，對(duì)符合條件的持證人員按規(guī)定排隊(duì)輪候辦理，超出當(dāng)年調(diào)控人數(shù)總額的，依次轉(zhuǎn)入下一年度辦理。，二是人們可能認(rèn)為戶籍新政中規(guī)定的條件太高了，于是選擇“無(wú)所謂”的人較多。從2009年上海戶籍新政規(guī)定的入城門(mén)檻條件看③本地既得利益者更可能傾向于讓政府設(shè)置較高的進(jìn)城門(mén)檻，防止本地福利外流。，這些條件顯然不是針對(duì)大量農(nóng)民工，而是基于人才特設(shè)的，對(duì)農(nóng)民工而言在上海安居樂(lè)業(yè)的路還很漫長(zhǎng)。改革開(kāi)放后，雖然人口流動(dòng)不受限了，上海作為大城市同樣沒(méi)有限制農(nóng)民工進(jìn)城，但關(guān)鍵在于為進(jìn)城農(nóng)民工提供了什么。許多人理所當(dāng)然地認(rèn)為一旦放松大城市戶籍管制，大批外地人會(huì)涌進(jìn)大城市，從而帶來(lái)“城市病”，但我們更應(yīng)該看到市場(chǎng)在調(diào)節(jié)人口流動(dòng)中的作用，大量外地人進(jìn)入上海的主要原因在于“上海發(fā)展機(jī)會(huì)多”和“收入高”。一旦放開(kāi)戶籍管制，人口在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)，勢(shì)必使得城鄉(xiāng)勞動(dòng)力收入均等化。隨著城市生活成本上升，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)將重新優(yōu)化配置，這也正是美國(guó)“自由”管理人口流動(dòng)的本質(zhì)。

表11 人們對(duì)上海戶籍新政的了解及認(rèn)同度 單位:%

(四)關(guān)注外來(lái)人口的城市融入問(wèn)題

上海是全國(guó)生育率下降最早、生育率最低的地區(qū)，也是全國(guó)人口老齡化最嚴(yán)重的城市，但嚴(yán)重的人口老齡化問(wèn)題并沒(méi)有對(duì)上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展在全國(guó)的領(lǐng)先地位產(chǎn)生影響，原因在于大量外來(lái)人口的流入，特別是年齡在18－49歲之間的中青年勞動(dòng)力［16］，使得上海城市老齡化問(wèn)題得到很大的緩解。2010年上海常住外來(lái)人口占全部常住人口的39.00%，可以說(shuō)外來(lái)人口對(duì)上海人口結(jié)構(gòu)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于戶籍制度的限制，這些外來(lái)人員長(zhǎng)期被排除在上海政府為城鎮(zhèn)居民提供公共服務(wù)和社會(huì)保障等福利大門(mén)之外。對(duì)非上海戶籍人口的調(diào)查顯示，如果放松戶籍限制，只有35.81%的人明確表示“愿意”到上海來(lái)定居生活，有54.73%的人要視情況而定，還有9.46%的人明確表示“不愿意”。顯然這一回答結(jié)果比我們想象的要少，放松戶籍管制對(duì)上海人口擴(kuò)容的沖擊要小得多①當(dāng)然由于影響流動(dòng)遷徙的因素很多以及調(diào)查樣本的限制，此處的結(jié)論僅供戶籍制度改革參考之用。。盡管我們也知道，從意愿到行動(dòng)還有很多不確定因素，但一般的考慮，放松戶籍管制所帶來(lái)的人口沖擊可能會(huì)比想象的要輕得多。讓外地人移民到上海，除了工作外，與上海本地人的融合就成為一個(gè)重要問(wèn)題。盡管我們知道，上海包容性比較強(qiáng)，但包容中似乎也有排外傾向，這可以從被訪者的回答中得到印證。有22.30%的外地人認(rèn)為上海本地人有排外傾向，有32.43%的人認(rèn)為上海本地人“有點(diǎn)”排外，兩項(xiàng)加起來(lái)近60%?？梢?jiàn)，上海作為國(guó)際化大都市在平等地接納外地人時(shí)也存在一定的歧視和偏見(jiàn)。但若真正進(jìn)入上海，可能這種歧視會(huì)逐步被淡化。這可以從被訪者對(duì)在上海生活的滿意度調(diào)查結(jié)果得到印證(見(jiàn)表12)，總體上還是比較滿意，五分制的評(píng)分分值達(dá)到3.39分，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)不錯(cuò)的分值。細(xì)觀察，在所列4項(xiàng)滿意度評(píng)價(jià)中，最滿意的是上海的社會(huì)治安，分值達(dá)到3.75分;其次是工作環(huán)境，分值達(dá)到3.64分;第三是收入水平，分值為3.37分;最差的是居住環(huán)境，分值只有3.18分。顯然，高房?jī)r(jià)是阻擋外地人進(jìn)入上海的一道重要屏障。

盡管有這樣那樣的困難，外地人在上海依舊非常多，其中一個(gè)重要原因是上海有較多的發(fā)展機(jī)會(huì)，收入也高，吸引了許多外地人來(lái)滬工作。但由于戶籍制度的限制，始終不能安居樂(lè)業(yè)于上海，這使得他們對(duì)上海的感覺(jué)，把上海首先看作是其“打工謀生的地方”(38.56%)，當(dāng)然，也有20.26%的外地人把上?？醋魇亲约骸皩?shí)現(xiàn)理想的地方”，還有同樣多的人則把自己看作是“過(guò)客”，把上海作為“第二故鄉(xiāng)”看待的占14.38%。外地人在上海工作與生活，認(rèn)同上海是一個(gè)重要因素，但也無(wú)法掩蓋他們?cè)谏虾Ｃ媾R的困難。從調(diào)查看，他們?cè)谏虾Ｉ畹淖畲笳系K在于“生活開(kāi)支太大”(69.13%)與“無(wú)法照顧家人”(39.60%)，當(dāng)然，“工作太辛苦”(16.78%)、“學(xué)歷不高”(15.44%)、“住房條件差”(14.09%)以及“子女教育”(9.40%)、“缺乏外出經(jīng)驗(yàn)”(8.05%)和“工資收入有限”(6.71%)也是他們?cè)谏虾Ｇ舐毭媾R的障礙。上海現(xiàn)在已經(jīng)吸納的外來(lái)勞動(dòng)力對(duì)支持上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老保障的作用非常大，但未來(lái)他們終將會(huì)變老，上海是否愿意采取某種方式拆除外來(lái)人口與本地人口之間的“藩籬”，給予同等對(duì)待，不僅對(duì)穩(wěn)定外來(lái)人口的軍心，而且對(duì)今后吸納更多外來(lái)人口有重要的示范作用［16］。在這一方面，2009年上海戶籍新政規(guī)定中表現(xiàn)的十分謹(jǐn)慎，顯然不能滿足絕大多數(shù)常住外來(lái)人口的需求。由此，進(jìn)一步改革戶籍制度已成為上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵。

(五)上海若要控制人口規(guī)模，相對(duì)合理的入滬條件

當(dāng)然，我們也不可否認(rèn)，類似上海這樣的國(guó)際化大都市，進(jìn)行有序人口管理是非常必要的。完全放開(kāi)戶籍管理可能在短期內(nèi)會(huì)受到外來(lái)人口的

沖擊，但如果不能放開(kāi)戶籍管理，運(yùn)用什么手段進(jìn)行調(diào)控管理會(huì)更合理?被訪問(wèn)者的回答給了我們一些啟示。從表13可以看出，擁有“穩(wěn)定的工作或收入來(lái)源”和“良好的受教育程度”應(yīng)是市政府確定能否入滬的首選條件;擁有“精湛的技術(shù)水平”和擁有“固定的居住條件”應(yīng)是市政府確定能否入滬的次選條件;屬于“緊缺專業(yè)”和被認(rèn)定為“人才”的應(yīng)是市政府確定能否入滬的三選條件。當(dāng)然，專業(yè)與人才的概念需要有一個(gè)好的評(píng)價(jià)體系，否則會(huì)將人才流動(dòng)與引進(jìn)引向一個(gè)扭曲的方向。我們對(duì)2009年新政中專門(mén)針對(duì)滬籍普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生就業(yè)落戶條款的調(diào)查就深有體會(huì)。該條款規(guī)定，畢業(yè)就業(yè)落戶上海需要進(jìn)行4個(gè)方面的綜合評(píng)定，一是畢業(yè)生要素打分，二是畢業(yè)生導(dǎo)向

要素打分，三是用人單位要素打分，最后是標(biāo)準(zhǔn)分計(jì)算。從這一條款認(rèn)同度的統(tǒng)計(jì)結(jié)果看(見(jiàn)表14)，被訪者對(duì)4個(gè)方面的打分認(rèn)同度均比較高，分值在3.41－3.78分之間;其中畢業(yè)生要素和用人單位要素的認(rèn)同度最高，分別達(dá)到3.78分和3.73分，畢業(yè)生導(dǎo)向要素的認(rèn)同度相對(duì)次之，分值為3.43分，認(rèn)同度最低的是標(biāo)準(zhǔn)分的計(jì)算，分值只有3.41分。單純從認(rèn)同度的分值看，也許這一政策被認(rèn)同，但接下來(lái)的調(diào)查結(jié)果卻讓我們難以理解，當(dāng)問(wèn)及“您認(rèn)為非上海生源戶籍應(yīng)屆畢業(yè)生評(píng)分落戶的規(guī)定合理與否?”有97.10%的被訪者給出否定回答，且這一答案與樣本的個(gè)人特征相關(guān)性較弱。之所以如此，依我們看，前面的認(rèn)同度評(píng)價(jià)是一種無(wú)奈的結(jié)果，真實(shí)的想法應(yīng)是后者。對(duì)此被訪者給出的理由:首先是該政策會(huì)造成就業(yè)機(jī)會(huì)不平等，點(diǎn)擊這一理由的被訪者占到半數(shù)以上(51.14%);其次是該政策會(huì)給畢業(yè)生造成心理歧視，點(diǎn)擊這一理由的被訪者占到1/3強(qiáng)(35.23%);第三是該政策會(huì)加大收入差距，點(diǎn)擊這一理由的被訪者占到1/4(25.00%);第四是該政策本意是引進(jìn)人才，實(shí)際會(huì)造成人才流動(dòng)的限制，點(diǎn)擊這一理由的被訪者占到1/5強(qiáng)(22.73%)。從這些理由的點(diǎn)擊情況可以看出，管理者“閉門(mén)造車式”的政策出臺(tái)，結(jié)果必然是扭曲的。就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)而言，因被上海市政府列為非緊缺專業(yè)，畢業(yè)生要素導(dǎo)向打分上較其它專業(yè)處于明顯劣勢(shì)，為此把許多優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)生擋在了上海大門(mén)之外，許多市區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)想要該專業(yè)的生源卻因此被拒。這不能不說(shuō)是戶籍制度的一個(gè)悲哀。

表12 非上海戶籍被訪者對(duì)上海的滿意度評(píng)價(jià) 單位:%

表13 若上海必須控制人口，則相對(duì)合理的進(jìn)滬條件(點(diǎn)擊率) 單位:%

六、總結(jié)

總之，在人口流動(dòng)化時(shí)代，現(xiàn)有戶籍制度的人口登記和管理的本位功能正在逐漸失效，而其本不該具有的公民身份和社會(huì)地位的角色卻在實(shí)踐操作過(guò)程中不斷被強(qiáng)化，現(xiàn)已被各級(jí)政府演化為藉以分配社會(huì)資源和利益的憑證。城鄉(xiāng)二元戶籍分治管理制度不僅在宏觀上割裂了城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紐帶，造成城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，而且在微觀上造成了城鄉(xiāng)居民在公共資源和服務(wù)上獲取的不平等，是整個(gè)社會(huì)不平等的制度性根源之一，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下改革現(xiàn)有戶籍制度讓其回歸本位已成為各界共識(shí)。但反觀歷次戶改，無(wú)論是上世紀(jì)90年代末放松小城鎮(zhèn)落戶限制，還是新千年伊始的鄭州、石家莊等中等城市的戶籍新政，抑或是近年來(lái)將關(guān)注點(diǎn)落在新生代農(nóng)民工身上的成渝戶改，以及大城市上海戶籍新政，都未觸動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍分治控制人口自由流動(dòng)的“核”，因?yàn)橥獾亓鲃?dòng)人口仍被排除在本輪改革之外。戶改的堅(jiān)冰雖已破，但仍舉步維艱，究其原因固然很多，根源在于城鄉(xiāng)二元戶籍分治管理過(guò)程中“只用不養(yǎng)、用完就甩”的“二元”思維模式，城鄉(xiāng)戶籍一體化改革本質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，確定“誰(shuí)用誰(shuí)養(yǎng)”的人口城鎮(zhèn)化模式，也即將“人口制度紅利”所產(chǎn)生的外部性成本納入城鎮(zhèn)化過(guò)程①目前就業(yè)于大城市的大量流動(dòng)人口在獲取就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、社保等公共服務(wù)資源和福利方面與本地市民存在巨大差距，這是中國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元戶籍制度之使然，因此，目前城市的繁榮與其說(shuō)是“人口紅利”還不如說(shuō)是“人口制度紅利”所產(chǎn)生的制度績(jī)效。，城鄉(xiāng)戶籍一體化改革難就難在這，“誰(shuí)用誰(shuí)養(yǎng)”的人口城鎮(zhèn)化模式迫切需要頂層設(shè)計(jì)，目前各地的戶改政策“五花八門(mén)”，勢(shì)必為以后城鄉(xiāng)戶籍一體化改革埋下隱患。當(dāng)然，城鄉(xiāng)戶籍一體化改革不是“單邊突擊”，而是一個(gè)系統(tǒng)工程，我們不能指望一步到位，而是需要將與戶籍掛鉤的教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障和福利等配套性措施按照人們需求的緊迫程度分批分階段地各個(gè)擊破，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。

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