侯應(yīng)剛

【摘 要】安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和復(fù)雜，特別是經(jīng)濟(jì)成分、組織形式日益多樣化的今天，安全生產(chǎn)問題越來越突出。加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法，對(duì)強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位和從業(yè)人員的安全生產(chǎn)行為，遏制重、特大事故，維護(hù)人民群眾的生命安全，保障生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)順利進(jìn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

【關(guān)鍵詞】安全執(zhí)法；煤礦；執(zhí)法

安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定大局。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)日趨活躍和復(fù)雜，特別是經(jīng)濟(jì)成分、組織形式日益多樣化的今天，安全生產(chǎn)問題越來越突出。加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法，對(duì)強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營單位和從業(yè)人員的安全生產(chǎn)行為，遏制重、特大事故，維護(hù)人民群眾的生命安全，保障生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)順利進(jìn)行，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保持社會(huì)穩(wěn)定，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。

近年來，隨著安全生產(chǎn)法律法規(guī)的不斷健全和完善，市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)安全監(jiān)察執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)逐步建立，安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作迫切地?cái)[在各級(jí)安監(jiān)組織面前。各地雖然對(duì)安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作進(jìn)行了積極的、有益的嘗試，加大了對(duì)各類違法行為的查處力度，各類事故得到有效控制，但是，在實(shí)際執(zhí)法過程中仍然存在著一些問題，影響了安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的規(guī)范運(yùn)行。中國是一個(gè)產(chǎn)煤大國，煤炭在中國占有重要的地位，但如何運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)對(duì)煤礦安全生產(chǎn)方面進(jìn)行執(zhí)法，至關(guān)重要。

行政執(zhí)法是行政管理行為中的重要方面，它有廣義的行政執(zhí)法和狹義的行政執(zhí)法之分。

廣義的行政執(zhí)法，是指所有的行政執(zhí)法主體在行政管理的一切活動(dòng)中遵守和依照法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行行政管理的活動(dòng)，它可以發(fā)生在抽象和具體的行政行為之中。管理，這就屬于廣義行政執(zhí)法中采取的抽象行政行為，該行為的指向不是特定的具體對(duì)象。

狹義的行政執(zhí)法，是指法律、法規(guī)、規(guī)章所規(guī)定的行政執(zhí)法主體，把法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的規(guī)定適用于具體對(duì)象或案件的活動(dòng)，它一般只能發(fā)生在具體的行政行為中。如，縣安監(jiān)局對(duì)某煤礦企業(yè)違法生產(chǎn)依法檢查并給予罰款530000元的處罰，這就屬于狹義行政執(zhí)法中采取的具體行政行為，該行為的指向必須是特定的具體對(duì)象或案件。

根據(jù)我國行政法的要求，無論是廣義的行政執(zhí)法，還是狹義的行政執(zhí)法，行政執(zhí)法的主體、內(nèi)容和程序必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定。

煤礦是高危行業(yè)，每年的事故死亡人數(shù)和事故起數(shù)是非常高的，作為基層的煤礦執(zhí)法人員，正確的運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行日常的煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法是非常重要的。如何正確的執(zhí)法，應(yīng)從以下幾方面入手：

1.必須熟練掌握有關(guān)煤礦方面的法律法規(guī)

《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》是我國的一部專門針對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的具有很強(qiáng)區(qū)域性的法律，要求必須掌握；《煤礦安全規(guī)程》是安監(jiān)總局發(fā)布的專門針對(duì)煤礦的一部具有很強(qiáng)操作性的法規(guī)；其它的如《煤礦防治煤與瓦斯突出規(guī)定》、《煤礦防治水規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等必須掌握。

2.煤礦安全生產(chǎn)行政執(zhí)法的原則

（1）有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究；（2）程序合法、證據(jù)確鑿、依據(jù)正確；（3）嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法；（4）安全第一、預(yù)防為主、綜合治理；（5）正當(dāng)程序；（6）監(jiān)察、服務(wù)、高效便民；（7）行為監(jiān)察與技術(shù)監(jiān)察相結(jié)合；（8）教育與懲罰相結(jié)合；（9）以人為本。

3.煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法中的存在的不足

3.1先調(diào)查后立案

按照《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第十八條的規(guī)定，對(duì)發(fā)現(xiàn)生產(chǎn)經(jīng)營單位及有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的行為的，應(yīng)當(dāng)予以立案，填寫統(tǒng)一的立案審批表，并全面、客觀、公正地進(jìn)行調(diào)查，收集有關(guān)證據(jù)。這一條是行政機(jī)關(guān)依法啟動(dòng)行政處罰程序的重要環(huán)節(jié)，是對(duì)案件進(jìn)行深入調(diào)查取證的前提。立案必須填寫立案審批表，同時(shí)附上相關(guān)的材料（舉報(bào)材料、上級(jí)交辦或者有關(guān)部門移交的材料等），由縣級(jí)以上安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，指定兩人以上辦案人員負(fù)責(zé)調(diào)查處理。但是在實(shí)踐中，執(zhí)法人員常常是發(fā)現(xiàn)案件后即對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查取證，待案件事實(shí)清楚、取證結(jié)束后才填寫立案審批表，這就導(dǎo)致雖然有立案，但此時(shí)的立案是在案件調(diào)查取證后進(jìn)行的，違背了法律設(shè)定“立案”程序的本意，使“立案”失去了法律意義，這種做法是不符合法律程序要求的。

3.2詢問筆錄不規(guī)范，內(nèi)容表述不清

行政案件調(diào)查詢問筆錄，是辦案人員為了查清案件事實(shí)而對(duì)當(dāng)事人和其他相關(guān)人員進(jìn)行詢問調(diào)查時(shí)制作的書面記錄，是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依法辦案的重要證據(jù)。詢問筆錄制作的質(zhì)量好壞，將直接關(guān)系到案件的調(diào)查和處理，也是日后行政復(fù)議、行政訴訟的重要證據(jù)?？梢哉f，詢問筆錄在案件的查處過程中起到了舉足輕重的作用。

3.3制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄

現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄是安全生產(chǎn)執(zhí)法人員對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營單位現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)的各種客觀情況的真實(shí)記錄，是現(xiàn)場(chǎng)處理和以后進(jìn)行訴訟活動(dòng)的原始資料和執(zhí)法依據(jù)，也是最重要的證據(jù)之一。因此，執(zhí)法人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，應(yīng)當(dāng)通過對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查，詳細(xì)記錄與違法活動(dòng)有關(guān)的一切情況及活動(dòng)，并按照要求拍攝現(xiàn)場(chǎng)照片制作現(xiàn)場(chǎng)圖，必要時(shí)可以錄像。現(xiàn)場(chǎng)筆錄必須寫明被調(diào)查人的姓名、單位、住址、聯(lián)系電話及調(diào)查的時(shí)間、地點(diǎn)和事件發(fā)生的時(shí)間、地點(diǎn)、人物等，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況盡可能用法律術(shù)語客觀、真實(shí)地作記錄。不得隨意取舍和歪曲，要準(zhǔn)確記錄與違法事實(shí)有關(guān)的物品數(shù)量、形態(tài)，以及違法場(chǎng)所，記錄的事實(shí)必須“實(shí)、簡(jiǎn)、準(zhǔn)、嚴(yán)、全”。被檢查單位對(duì)檢查意見，同意的要表述出“以上內(nèi)容屬實(shí)”，不同意的要說明理由，并要簽名或捺印。被調(diào)查人拒絕在筆錄上簽字的，辦案人員要在筆錄上寫明“當(dāng)事人拒絕簽字”字樣，并寫明拒簽的理由，并讓在場(chǎng)見證人簽字或捺印。最后，辦案人員要在筆錄末尾分別簽名并注明日期。但是有些執(zhí)法人員在制作現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄的時(shí)候，往往容易出現(xiàn)以下問題，從而造成現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄證據(jù)效力降低或者無效。（1）現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄過于簡(jiǎn)單或復(fù)雜。（2）現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄缺少現(xiàn)場(chǎng)照片和現(xiàn)場(chǎng)圖，或現(xiàn)場(chǎng)錄像加以佐證。（3）不記載出示執(zhí)法證件，表明執(zhí)法身份的執(zhí)法程序。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，執(zhí)法人員在對(duì)涉嫌違法當(dāng)事人的物品或者現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行檢查時(shí)候，必須向當(dāng)事人出示能夠證明執(zhí)法身份的行政執(zhí)法證件，才能依法實(shí)施檢查。未記載出示執(zhí)法證件、表明執(zhí)法身份就是未遵守法定程序，提取的證據(jù)就不具備程序合法性，當(dāng)然也就不能作為定案的證據(jù)；（3）現(xiàn)場(chǎng)檢查記錄誤作為行政處罰記錄?，F(xiàn)場(chǎng)檢查記錄是證據(jù)的一種法定形式，只有和其他證據(jù)材料相互配合使用，才能判斷當(dāng)事人是否構(gòu)成違法。因此，現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄不應(yīng)該記載諸如責(zé)令警告或責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓等行政處罰情況，否則，就使采集證據(jù)的過程變成直接進(jìn)行行政處罰的過程，形成程序違法導(dǎo)致證據(jù)無效。（4）不記載采取的行政強(qiáng)制措施。執(zhí)法人員在對(duì)當(dāng)事人的物品或現(xiàn)場(chǎng)實(shí)施檢查時(shí)，對(duì)涉嫌違法的物品根據(jù)不同的情況采取相應(yīng)的行政強(qiáng)制措施，是現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄應(yīng)當(dāng)記載的內(nèi)容之一，但執(zhí)法人員往往忽視對(duì)這一情況的記載，致使現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄未能反映對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查的全過程。所以現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄應(yīng)當(dāng)對(duì)采取行政強(qiáng)制措施的種類、被采取措施物品的種類、數(shù)量以及法律文書是否當(dāng)場(chǎng)送達(dá)當(dāng)事人進(jìn)行詳細(xì)記載，以反映現(xiàn)場(chǎng)檢查的全過程。（5）現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄沒有當(dāng)事人“以上情況屬實(shí)”簽字確認(rèn)，也沒有當(dāng)事人拒簽的說明，檢查筆錄末尾，辦案人員沒有分別簽名。

3.4行政處罰告知時(shí)間、內(nèi)容錯(cuò)誤，不完整

行政處罰告知筆錄是行政機(jī)關(guān)采用一般程序辦理行政案件時(shí)，在作出行政處罰前按照法定告知程序的要求告知被處罰人擬作出行政處罰決定的事實(shí)、理由和法律依據(jù)以及被處罰人享有的權(quán)利?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在做出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人做出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。只有將事實(shí)、理由、依據(jù)完整、準(zhǔn)確的告知當(dāng)事人，當(dāng)事人才能有針對(duì)性地提出自己的反駁意見和主張，并為自己的主張?zhí)峁┳C據(jù)以維護(hù)自己的合法權(quán)益。如果行政機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人的告知內(nèi)容不完整或者不正確，那么當(dāng)事人陳述、申辯就沒有目標(biāo)，其陳述、申辯權(quán)利就無法真正實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中，主要問題有：（1）行政處（下轉(zhuǎn)第327頁）（上接第289頁）罰告知的時(shí)間超前或滯后。準(zhǔn)確的告知時(shí)間，應(yīng)該是在案件事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿充分的基礎(chǔ)上，承辦科室擬作出處罰之后，縣級(jí)以上安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)作出行政處罰決定之前進(jìn)行告知。實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)，一是在其他證據(jù)尚未收集的情況下，對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行詢問，之后馬上進(jìn)行告知，二是在作出行政處罰決定之后才進(jìn)行告知，這樣做就是程序違法。（2）按照有關(guān)法律規(guī)定，自當(dāng)事人簽收之日起三日內(nèi)，當(dāng)事人未行使陳述、申辯及聽證權(quán)，也未做任何其他表示的，視為放棄權(quán)利。而有的執(zhí)法人員卻往往忽視時(shí)間的概念，例如：告知時(shí)間為2007年8月6日，而在9日就作出了行政處罰，未達(dá)到法定時(shí)間的三個(gè)工作日；還有的當(dāng)事人在接到告知書以后，為了盡快完事，當(dāng)即表示放棄陳述申辯和聽證的權(quán)利，要求處罰，有些執(zhí)法人員為了盡快結(jié)案，也就在送達(dá)行政處罰告知書的當(dāng)日對(duì)當(dāng)事人作出了行政處罰，從而造成了程序的違法。（3）違法事實(shí)部分告知不完整，過于簡(jiǎn)單。事實(shí)應(yīng)包括何人、何時(shí)、何地、何具體違法行為、何危害后果。（4）適用的法律法規(guī)告知錯(cuò)誤。一是法律法規(guī)名稱不規(guī)范，例如《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》簡(jiǎn)稱《安全生產(chǎn)法》等，二是適用的條款不具體，沒有細(xì)化到條、款、項(xiàng)、目，或者用“有關(guān)規(guī)定”等籠統(tǒng)的表述代替；（5）告知適用的法律依據(jù)與行政處罰實(shí)際適用的法律依據(jù)不對(duì)應(yīng)。（6）作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，未告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。（7）處罰告知筆錄無當(dāng)事人簽字確認(rèn)。

3.5送達(dá)程序不規(guī)范

送達(dá)回執(zhí)是行政機(jī)關(guān)依照法定的時(shí)間和方式將行政處罰決定送交受送達(dá)人，用以證明受送達(dá)人收到該法律文書的書面憑證?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第四十條規(guī)定，行政處罰決定書應(yīng)當(dāng)在宣告后當(dāng)場(chǎng)交付當(dāng)事人；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。法律文書的送達(dá)應(yīng)當(dāng)首先采取直接送達(dá)方式，交給受送達(dá)人本人，如果本人不在，可以交給其成年家屬或者所在單位的負(fù)責(zé)人代收。受送達(dá)人本人或者代收人拒絕接收或者拒絕簽名蓋章的，送達(dá)人可以邀請(qǐng)其他見證人到場(chǎng)，說明情況，把文書留在受送達(dá)人處，在送達(dá)回執(zhí)上記明拒絕的事由、送達(dá)日期，由送達(dá)人和見證人簽名，即視為送達(dá)。直接送達(dá)難達(dá)目的的也可以采取留置送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)等形式，不管采用何種方式送達(dá)，都必須符合要求。但是，在實(shí)際工作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)以下問題，（1）行政處罰決定書除當(dāng)場(chǎng)送達(dá)外，沒有在規(guī)定的七日之內(nèi)送達(dá)。（2）為圖省事，不是把直接送達(dá)作為首選。（3）送達(dá)回執(zhí)內(nèi)容填寫不完整或填寫錯(cuò)誤。（4）送達(dá)回執(zhí)上既沒有受送達(dá)人簽名蓋章，又沒有二名行政執(zhí)法人員注明情況并簽名及見證人簽名或蓋章。（5）采用公告方式送達(dá)的，未在公開媒體上發(fā)布送達(dá)公告或雖發(fā)布送達(dá)公告卻未將這一事實(shí)證據(jù)收入行政處罰卷中。

總之，煤礦安全生產(chǎn)執(zhí)法，必須以法律為準(zhǔn)繩，執(zhí)法程序必須正當(dāng)，并嚴(yán)格執(zhí)法，執(zhí)法不能手軟，做到“嚴(yán)、準(zhǔn)、狠”。